12.5.2. Правовые методы и формы осуществления оборота земель сельскохозяйственного назначения

Правовые методы осуществления оборота земель сельскохозяй­ственного назначения можно подразделить на два основных вида: административно-правовые и гражданско-правовые.

Оба эти метода обеспечивают оборот земель сельскохозяйственного назначения как путем перехода земельных угодий из публичных форм собственности в частные, так и путем их перехода из частных форм собственности в публичные.

В частности, для перехода земельных угодий из публичных форм собственности (государственной и муниципальной) в частную соб­ственность предусмотрено осуществление приватизации земельных участков (ст. 1.4 Федерального закона «Об обороте земель сельско­хозяйственного назначения»), т.е. специальной системы сделок, име­ющих строго целевое назначение и обусловленных особыми процеду­рами их совершения.

В то же время в случаях ненадлежащего использования сельхоз­угодий, находящихся в частной собственности, частный собственник может принудительно лишиться этого ненадлежаще используемого земельного участка в принудительном порядке (п. 3 ст. 6 указанного Федерального закона), т.е. из частной собственности это сельскохо­зяйственное угодье перейдет в публичную собственность (государ­ственную или муниципальную).

1. Административно-правовые методы осуществления оборота зе­мель сельскохозяйственного назначения выражаются в том, что:

• от имени российского государства соответствующие государ­ственные органы вправе осуществлять перераспределение этих земель, если они используются с нарушениями закона. В частности, принуди­тельно могут быть отчуждены сельскохозяйственные угодья, исполь­зуемые с нарушением их целевого назначения или нерационально, с последующей продажей их с публичных торгов (ст. 284—286 ГК РФ). Тем самым осуществляется смена менее эффективных хозяйствующих субъектов более эффективными;
• органы государственной власти субъектов РФ осуществляют принудительное перераспределение сельскохозяйственных угодий между собственниками, если в результате оборота этих угодий возник­нут обстоятельства, требующие государственного вмешательства. На­пример, если один гражданин оказался по законным основаниям соб­ственником такой площади сельскохозяйственных угодий, которая превышает допустимую норму, то субъект РФ осуществляет действия по принудительному отчуждению излишков в судебном порядке (п. 3 ст. 6 указанного Федерального закона);
• принудительное вмешательство в оборот земель сельскохозяйствен­ного назначения может иметь и временно-вынужденный характер и пре­кращается с устранением обстоятельств, которые вызвали потребность в этом вмешательстве. В частности, ст. 51 ЗК РФ допускает реквизицию земельного участка, т.е. временное изъятие сельскохозяйственного угодья у собственника в целях защиты от возникающих в связи с чрезвычайны­ми обстоятельствами угроз жизненно важным интересам граждан, обще­ства и государства, с возмещением собственнику земельного участка при­чиненных убытков и выдачей ему документа о реквизиции;
• органы судебно-исполнительного производства (судебные приставы-исполнители) осуществляют конфискацию сельскохозяй­ственных угодий на основании соответствующего судебного решения в порядке санкции за совершение преступления (ст. 50 ЗК РФ) в спе­циальном порядке, предусмотренном Федеральным законом от 21.07.1997 № 119-ФЗ «Об исполнительном производстве» (в ред. от 10.01.2003)'.

Оборот земель сельскохозяйственного назначения осуществляется в следующих основных формах.

1.   Купля-продажа земельных участков,   осуществляемая:

• в общем порядке (ст. 454—491, 549—558 ГК РФ), при котором продавец обязан известить в письменной форме субъект РФ о своем намерении продать сельхозугодье с указанием цены и других суще­ственных условий продажи (ст. 8.2 Федерального закона «Об оборо­те земель сельскохозяйственного назначения»);
• в специальном порядке (приватизация, продажа с публичных торгов и т.д.). В данном случае у субъекта РФ отсутствует право преимущественной покупки сельхозугодья, однако процесс купли-про­дажи прямо урегулирован законом и нарушение этого процедурного порядка может привести к признанию договора купли-продажи сель­хозугодья   недействительным.

Главным отличительным признаком купли-продажи является уплата цены имущества в деньгах (п. 1 ст. 454 ГК РФ), что отличает этот вид договора от сходных сделок с землей (мены, дарения и т.д.).

При продаже земельного участка на конкурсе или аукционе в каче­стве дополнения к этому денежному эквиваленту служит наиболее эф­фективное в будущем выполнение конкурсных условий при продаже сельскохозяйственного угодья (проведение мелиоративных работ и т.д.).

2.  Приобретение земель сельскохозяйственного назначения по договору мены (ст.  567^571  ГК РФ),  отличающегося от договора
купли-продажи сельскохозяйственного угодья не денежной формой расчета за отчуждаемый земельный участок,  а натуральной формой
в виде равноценного земельного участка либо имущества,  которое приобретающая сельхозугодье сторона передает бывшему собствен­нику за это передаваемое угодье.  Например, сельскохозяйственный кооператив передает в собственность промышленной коммерческой
организации несколько гектаров сельскохозяйственных угодий для выращивания картофеля за предоставление этому кооперативу в соб­ственность торгового здания в городе для организации фирменного сельскохозяйственного магазина.

В отличие от договора купли-продажи сельхозугодий, где правовой статус сторон является диаметрально противоположным, при догово­ре мены сельхозугодий на имущество или на участки из земель сель­скохозяйственного назначения обе стороны договора имеют одинако­вый правовой статус, поскольку каждая из сторон одновременно яв­ляется и продавцом обмениваемого участка, и покупателем объекта, полученного взамен этого участка.

При этом договор мены сельскохозяйственных угодий имеет допол­нительные элементы, не присущие договору купли-продажи земельно­го участка. Например, одна сторона договора мены предоставила другой стороне предварительный задаток в несколько раз более ценный, чем полученный от нее взамен. Поэтому договор мены содержит обя­зательство другой стороны произвести доплату за более высокое ка­чество земельного участка в денежной или натуральной (недвижи­мость и т.д.) форме, однако это не изменяет правовой природы совер­шенного договора мены.

3. Договор дарения сельскохозяйственных угодий (ст. 572—582 ГК РФ) отличается от договора купли-продажи и мены следующими
основными особенностями:

• безвозмездным характером приобретения сельскохозяйственных угодий, т.е. приобретатель земельного участка (одаряемый) получа­ет этот участок без каких-либо выплат бывшему собственнику зем­ли. Налоговые и пошлинные платежи за оформление этой сделки не в счет, поскольку они платятся государству и представляют собой конституционную налоговую обязанность граждан (ст. 57 Конститу­ции РФ);
• при дарении сельскохозяйственного угодья, находящегося в зем­лях сельскохозяйственного назначения, являющихся объектом общей (многосубъектной) собственности, остальные собственники этого сель­скохозяйственного земельного массива не могут воспользоваться сво­им правом на преимущественное приобретение этой земельной доли в общей земельной собственности, предусмотренное ст. 250 ГК РФ.

Однако для совершения дарения сельскохозяйственного угодья, находящегося в общей совместной (а не долевой) собственности, не­обходимо согласие всех участников этой собственности (п. 2 ст. 576 ГК РФ), поскольку осуществление правомочий по владению, пользова­нию и распоряжению земельным массивом, находящимся в совмест-, ной (не долевой) собственности, должно осуществляться по взаимно­му соглашению сособственников (ст. 253 ГК РФ).

4. Приобретение сельскохозяйственных угодий на условиях до­говора ренты (ст. 583—605 ГК РФ) имеет определенное сходство с договором купли-продажи сельскохозяйственных угодий, так как про­давец участка (получатель ренты) также передает свой земельный уча­сток покупателю (плательщику ренты) за определенную денежную или натуральную   оплату.

Однако договор ренты отличается от договора купли-продажи сро­ками расчета за проданный участок. И если покупатель обязан вы­платить продавцу покупную цену, как правило, в момент совершения сделки, то плательщик ренты, в отличие от покупателя, осуществляет оплату отдельными частями и в течение длительного времени.

Порядок расчетов за сельскохозяйственное угодье, приобретенное по договору ренты, имеет определенное сходство с арендной платой за арендованный земельный участок. Однако арендная плата не дает права на получение титула собственности на арендуемый земельный участок, независимо от того, превысил ли ее суммарный платеж сто­имость этого участка. Рента же является своего рода рассрочкой оп­латы за приобретенный в собственность земельный участок.

Платежи за приобретенное по договору ренты сельскохозяйствен­ное угодье в зависимости от вида этого договора бывают двух основ­ных видов:

•   бессрочная рента — при продаже земельного участка по дого­вору постоянной ренты (ст.  589—595 ГК РФ).  Приобретать земель­ные участки по такой форме ренты недопустимо у собственников — коммерческих организаций и допустимо лишь у граждан либо у та­ких некоммерческих организаций, которым закон не запрещает совер­шать подобные сделки и их совершение соответствует целям устав­ной деятельности этих организаций (п.   1 ст. 589 ГК РФ).

Бессрочные рентные платежи могут быть прекращены путем вы­купа плательщиком этой постоянной ренты (ст. 592 ГК РФ), в том числе в определенных законом случаях — по требованию получателя ренты (продавца земельного участка) (ст. 593 ГК РФ).

Размеры бессрочного рентного платежа обеспечены определен­ной охраной закона от инфляционных процессов.. В частности, если иное не предусмотрено договором постоянной ренты, размер вып­лачиваемой ренты увеличивается.пропорционально увеличению ус­тановленного законом минимального размера оплаты труда (п. 2 ст. 590 ГК РФ).

Договор бессрочной (постоянной) ренты, таким образом, представ­ляет собой возможность покупки земельного участка с рассрочкой платежа за него на неопределенное и длительное время;

•   пожизненная рента (ст. 596—605   ГК РФ) применима лишь к случаям приобретения земельных участков у граждан (п.   1 ст. 596 ГК
РФ) и определяется в договоре как денежная сумма,  периодически выплачиваемая получателю ренты (бывшему собственнику участка) в
течение его жизни (п.  1 ст. 597 ГК РФ).

В частности, такая форма приобретения земельных участков осу­ществляется акционированными сельскохозяйственными коммерчески­ми организациями у своих бывших работников-пенсионеров, которым не под силу осуществлять рациональную и эффективную эксплуата­цию своих земель.

Пожизненная рента, выплачиваемая бывшим собственникам прива­тизированных земельных участков, является гарантией их спокойной старости.

От кабальных условий пожизненной ренты гарантируют положе­ния закона, согласно которым размер пожизненной ренты, определя­емой в договоре в расчете на месяц, должен быть не менее минималь­ного размера оплаты труда (МРОТ), установленного законом (п. 2 ст. 597 ГК РФ). В случаях же повышения МРОТ подлежит увеличе­нию и размер пожизненной ренты (ст. 318, п. 2 ст. 597 ГК РФ).

5.  Приобретение сельскохозяйственных угодий  по наследству (ч. 3 ГКРФ). Этой правовой форме оборота земель сельскохозяйствен­ного назначения свойственны следующие особые признаки:

• она осуществляется либо в форме односторонней сделки — за­вещания наследодателя (ст. 1118—1140 ГК РФ), либо по основаниям, предусмотренным законом (ст.   1141 —1151 ГКРФ);
• эта правовая форма оборота представляет собой одно из гаран­тированных конституционных прав каждого (п. 4 ст. 35 ГК РФ);
• переход сельскохозяйственного угодья по наследству может осу­ществляться как из частной формы собственности в частную, так и из частной формы собственности в публичную, но не наоборот. На­пример, при отсутствии завещания земельный участок, находившийся в собственности покойного, переходит к наследникам по закону в по­рядке очередности (ст. 1141 —1150 ГК РФ). Однако если таковые отсутствуют, то земельный участок обретает статус выморочного иму­щества и переходит в порядке наследования по закону в собственность Российской Федерации (п. 2 ст. 1151 ГК РФ), т.е. в публичную соб­ственность;
• переход наследственных прав на сельскохозяйственное угодье осуществляется в особом наследственно-процессуальном порядке, пре­дусмотренном Основами законодательства о нотариате и дополняющим его законодательством, т.е. преимущественно в административно-пра­вовом порядке.

6.  Приобретение прав на земельный участок на условиях арен­ды (ст. 606—625 ГК РФ). Эта форма правового регулирования оборо­та земель сельскохозяйственного назначения является договорной и имеет следующие особенности:

• срочность договора аренды, продолжительность которой не может быть свыше 49 лет, и попытки увеличения этого срока пресекаются
• арендатор не приобретает титула собственника на арендуемый земельный участок, а это означает, что сельскохозяйственное угодье, находясь в сфере действия частной собственности (в аренде у граж­данина), продолжает оставаться в публичной собственности (в госу­дарственной или муниципальной).

Следовательно, данная форма оборота земель сельскохозяйственного назначения не изменяет структуры форм собственности в том или ином субъекте РФ или его муниципальном образовании.

В то же время эта форма оборота не может гарантировать сохран­ности и повышения плодородия сельскохозяйственных почв, поскольку арендатор, в отличие от собственника сельскохозяйственного угодья, является временщиком и не заинтересован в коренном улучшении арен­дуемых земель.

Поэтому в законе предусмотрено преимущественное право на во­зобновление арендных отношений только тому арендатору, который надлежащим образом выполнял свои договорные обязательства (п. 1 ст. 621 ГК РФ)

• арендная форма регулирования оборота земель сельскохозяй­ственного назначения является своего рода испытанием на проверку соответствия арендатора требованиям крестьянской (фермерской) де­ятельности, а поэтому арендуемое сельскохозяйственное угодье может быть приобретено арендатором в собственность по истечении трехлет­него продолжения арендных отношений при условии надлежащего ис­пользования этого угодья (п. 4 ст. 10 Федерального закона от 24.07.2002 № 101-ФЗ «Об аренде земель сельскохозяйственного на­значения» (в ред. от 07.07.2003)¹);
• наконец, арендная форма регулирования оборота земель сельско­хозяйственного назначения позволяет вовлекать в сферу действия частного капитала те земли, которые в силу их особой публичной значимости недопустимо переводить из публичной формы собствен­ности в частную. Так, только в аренду могут передаваться земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения, занятые олень­ими пастбищами в районах Крайнего Севера и отгонными пастбища­ми, находящимися в публичной (государственной или муниципальной) собственности (п. 6 ст.   10 указанного Федерального закона).

В п. 1 ст. 19¹ новой редакции Федерального закона «Об обороте зе­мель сельскохозяйственного назначения» сказано: «1. В случае, если на день вступления в силу настоящего Федерального закона субъек­том Российской Федерации не принят закон, обеспечивающий реализацию настоящего Федерального закона, на территории такого субъекта Российской Федерации применяются следующие правила:

1. приватизация земельных участков из земель сельскохозяйствен­ного назначения, предусмотренная п. 4 ст.  1 настоящего Федерально­го закона, осуществляется с  1 января 2004 г.;
2. минимальные размеры земельных участков из земель сельско­хозяйственного назначения, предусмотренные п.   1  ст. "4 настоящего Федерального закона, приравниваются к минимальным размерам зе­мельных участков,, устанавливаемым в соответствии со статьей 33 Земельного кодекса Российской Федерации для осуществления дея­тельности   крестьянского   (фермерского)   хозяйства;
3. максимальный размер общей площади земельных участков сель­скохозяйственных угодий,  предусмотренный п.  2 ст.  4 настоящего Федерального закона, устанавливается равным   10 процентам общей площади сельскохозяйственным угодий в границах одного админист­ративно-территориального образования;
4. полномочия субъектов Российской Федерации, предусмотренные п. 3 ст. 5, п. 3 ст. 6, п.   1 ст. 8, п. 2 ст.   12 и п. 3 ст.   13 настоящего Федерального закона, относятся к компетенции высшего исполнитель­ного органа государственной власти субъекта Российской Федерации;
5. средствами массовой информации, в которых в соответствии с п. 2 ст.  10, п. 2 ст.   12, п.   1 ст.   13 и ст.   14 настоящего Федерального закона предусмотрено опубликование сообщений, являются источник официального опубликования нормативных правовых актов органов государственной власти субъекта Российской Федерации и (или) ис­точник официального  опубликования нормативных правовых актов органов местного самоуправления по месту нахождения земельного участка»¹.

Суммируя изложенное, можно сделать следующие выводы относительно правовых методов и форм правового управле­ния оборотом земель сельскохозяйственного назначения.

1.  В этом управлении используются административно-право­вой и гражданско-правовой методы.

2. Эти методы направлены на оборот земель сельскохозяй­ственного назначения не только из публично-правовых форм соб­ственности в сферу частной собственности, но и, наоборот, из частной формы собственности в публично-правовые формы.

3. Административно -правовой метод применяется в обороте зе­мель сельскохозяйственного назначения в случаях: 

а)    использования  сельхозугодий  с нарушением законодатель­ства;

б)   при применении санкций (конфискация) за противоправное поведение собственников сельскохозяйственных угодий, т.е. даже
и при правильной эксплуатации этих угодий  (деяние совершено за пределами сферы сельскохозяйственной деятельности);

в)   при обстоятельствах, обязывающих государство осуществ­лять это административно-правовое вмешательство;

г)   при временно-вынуждающих обстоятельствах (реквизиция земельного   участка),

4.    Гражданско-правовой метод применяется в регулировании оборота земель сельскохозяйственного назначения путем регули­рования  двусторонних сделок:

а)  купли-продажи сельхозугодий, при которой участок перехо­дит к другому собственнику за деньги, передаваемые в ходе совер­шения этого договора;

б)  мены, при которой либо происходит обмен угодьями, либо об­мен угодий на определенные объекты недвижимости;

в)  ренты, отличающейся от договора купли-продажи в основ­ном рассроченными формами расчета за приобретенный земельный участок;

г)   дарения и наследства, являющихся односторонними сделка­ми, но отличающимися различной правовой природой;

д)   аренды, представляющей собой форму регулирования оборо­та земель сельскохозяйственного назначения, при которой вклю­чаемые в сферу частного капитала земельные участки не теря­ют титула публичной собственности.

5.  Оборот земель сельскохозяйственного назначения должен бази­роваться на соответствующих нормативных актах субъектов РФ.

6.    Федеральный закон «Об обороте земель сельскохозяйствен­ного назначения» не может работать в полную силу, до тех пор пока не будет разрешено передавать землю в залог под банков­ский кредит.