12.3. Особенности государственного управления земелями сельскохозяйственного назначения

Земельное законодательство  предусматривает поэтапный  поря­док проведения земельной реформы в Российской Федерации. Право распоряжения землей осуществляют органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления (первый этап), а затем происходит перераспределение земли с учетом опти­мальных потребностей общества (второй этап). В соответствии с Положением о реорганизации колхозов, совхозов и приватизации государственных сельскохозяйственных предприятий, утвержденным постановлением Правительства РФ от 04.09.1992 № 708 (в ред. от 11.12.1992)¹ был установлен двухгодичный срок для реформирования колхозов, совхозов и других сельскохозяйственных предприятий. Таким образом, была внедрена идея ускоренного массового разук­рупнения сельскохозяйственных предприятий в административном порядке: были созданы общества с ограниченной ответственностью, акционерные общества закрытого и открытого типа, ассоциации сельскохозяйственных кооперативов, индивидуальных семейных, ча­стных и коллективных предприятий и т.п.

Суть аграрной реформы заключается в реформировании органи­зационно-правовых форм бывших сельскохозяйственных предприятий и приведении их в соответствие со ст. 50 ГК РФ (хозяйственные общества, акционерные общества (АО), общества с ограниченной ответ­ственностью и общества с дополнительной ответственностью, товари­щества (полное и товарищество на вере) и производственные коопера­тивы (подробнее об этом — в курсе «Аграрное право»)), разделе при­надлежащего им имущества на паи для наделения работников этих предприятий, а также приватизации земель этих предприятий, которые были переданы в собственность коллективов, работающих на предпри­ятиях, для выделения каждому причитающейся земельной доли.

Важным этапом аграрной реформы являются Федеральная целевая программа стабилизации и развития агропромышленного производства в Российской Федерации на 1996—2000 гг. и Федеральная целевая программа развития крестьянских (фермерских) хозяйств и коопера­тивов на   1996—2000 гг.

Основной объем работы по проведению земельной реформы был возложен на Государственный комитет РФ по земельной политике и его органы на местах, а затем — Федеральную службу земельного ка­дастра (Госземкадастр) России.

Земельная реформа преследует две основные цели:

1. перераспределение земель в интересах создания условий для равноправного развития различных форм хозяйствования на земле, формирование многоукладной экономики, рационального использова­ния и охраны земель;
2. улучшение качества земель, повышение плодородия почв и про-_: дуктйвности земель сельскохозяйственного назначения, производство экологически чистой продукции.

Федеральная служба земельного кадастра России при выполнении своих функций взаимодействовала с другими федеральными органами.'

Государство осуществляет следующие функции правового управле­ния режимом земель сельскохозяйственного назначения.

1.   Функция ведения учета и наблюдения за состоянием кате­гории земель сельскохозяйственного назначения, который ведется в форме:

а)  земельного кадастра, позволяющего получить систему необходи­мых сведений и документов о правовом режиме земель, их распределе­нии по собственникам, землевладельцам, землепользователям и аренда­торам, о качестве и ценности земель. Организация ведения земельного кадастра возложена на органы местного самоуправления, а обеспечение работ по ведению кадастровой работы — На Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости;

б)  мониторинга земель, представляющего собой систему наблюдений за состоянием земельного фонда, который позволяет своевременно выявить изменения, возникшие в нем, дать оценку негативным процессам, обеспечить предупреждение и устранение их последствий;

в)  выявление той части сельскохозяйственных земель,  которые используются не по целевому назначению, либо используются неэф­фективно, либо выбыли из оборота, либо переведены в менее ценные угодья.

В результате такого учета из выявленных земель создается специ­альный земельный фонд для последующего перераспределения меж­ду нуждающимися гражданами, фермерами, предпринимателями и т.п.

2.  Функция планирования использования земельного фон­да.  Федеральная  служба земельного  кадастра  России  осуществляет экспертизу программ, схем и проектов в части развития землевладе­ния, землепользования, землеустройства и рационального использова­ния земель. Федеральное Собрание РФ и Правительство РФ совмест­но с органами местного самоуправления разрабатывают и выполняют федеральные программы по рациональному использованию земель, повышению плодородия почв, охране земельных ресурсов в комплек­се с другими мероприятиями.

Органы местного самоуправления (их администрация) осуществля­ют планирование использования земель, находящихся в их ведении; сельские, поселковые и городские органы местного самоуправления организуют разработку и осуществление планов, проектов планиров­ки и застройки поселений, генеральных планов, проектов планировки и застройки поселений, генеральных планов земельно-хозяйственного устройства городов.

3. Функция распределения и перераспределения земель и создания специального фонда перераспределения земель (ст. 80 ЗК РФ), в которой выделяются следующие правовые действия:

• установление границ особо охраняемых территорий и границ территорий с особым правовым режимом использования земель;
• изъятие земель для государственных и муниципальных нужд и возмещение убытков и потерь сельскохозяйственного производства;
• исполнение процедуры изъятия и предоставления земельных участков. Законодательство устанавливает особенности оборота зе­мельных участков сельскохозяйственных организаций:

а)  земельные участки сельскохозяйственных организаций по решению общих собраний членов (участников) сельскохозяйственных организаций и в соответствии с их уставами могут быть переданы в аренду:

• другим сельскохозяйственным организациям, крестьянским (фер­мерским) хозяйствам  (до оптимального размера) для сельскохозяй­ственного производства. Передача в аренду более ,50% земель может быть осуществлена только с разрешения органов исполнительной власти субъектов РФ;
• гражданам и их кооперативам для ведения садоводства, живот­новодства, огородничества по согласованию с органами местного са­моуправления;
• гражданам и юридическим лицам для несельскохозяйственных нужд с разрешения органов исполнительной власти субъектов РФ в соответствии с зонированием земель, а также градостроительной и другой утвержденной в установленном порядке документацией, необ­ходимой для застройки;

б)  для  государственных и муниципальных нужд изъятие земель сельскохозяйственного назначения у собственников земли по их со­гласию осуществляется в порядке выкупа по рыночной цене или ком­пенсации равноценным земельным участком;

в)  сельскохозяйственные организации могут вносить земельные уча­стки в уставный (паевой) капитал хозяйственных товариществ и об­ществ, производственных и потребительских кооперативов, создаваемых с участием других организаций при условии, что размер их инвести­ций не менее стоимости переданных земельных участков;

г) сельскохозяйственные организации вправе обменивать земель­ные участки на земельные участки других сельскохозяйственных орга­низаций и граждан с учетом проектов межхозяйственного и внутри-хозяйственного землеустройства.

Субъекты РФ могут устанавливать максимально допустимые разме­ры земельных участков, сдаваемых в аренду и вносимых в уставный (паевой) капитал сельскохозяйственной организации, или вправе требо­вать предварительного согласования осуществления таких сделок.

Решение сельскохозяйственных организаций о сдаче в -аренду_; пе­редаче в уставный (паевой) капитал, продаже для государственных и муниципальных нужд, об обмене земельных участков принимается общим собранием членов (участников) или уполномоченным им орга­ном в порядке, определенном уставами или общими собраниями чле­нов (участников) сельскохозяйственных организаций.

Соответствующий территориальный орган федерального органа ис­полнительной власти по управлению земельными ресурсами удосто­веряет правомочность решения сельскохозяйственной организации и готовит план передаваемого земельного участка. Указанные докумен­ты являются основанием для удостоверения договора и его государ­ственной регистрации. Такой же порядок применяется при распоря­жении земельным участком, находящимся в общей совместной соб­ственности, общем владении и пользовании крестьянских (фермерских) хозяйств.

4. Функция управления порядком хозяйственной эксплуа­тации земель сельскохозяйственного назначения, которая осу­ществляется путем:

• применения и совершенствования налогообложения лиц, исполь­зующих земли сельскохозяйственного назначения. Например, Госком-зем в свое время разрабатывал предложения по установлению платы за землю; при использовании участков, находящихся в стадии сель­скохозяйственного освоения, землепользователи освобождаются от пла­ты на период, предусмотренный проектом производства работ; земель­ный налог не взимается с граждан, которые впервые организуют кре­стьянское хозяйство, за земельные участки, находящиеся в стадии сельскохозяйственного освоения, в течение пяти лет с момента пре­доставления им такого участка;
• установления повышенных цен за экологически чистую продук­цию, выращиваемую на землях сельскохозяйственного назначения;
• частичной компенсации расходов землепользователей из средств бюджета за снижение дохода, возникшее в результате временной кон­сервации земель не rid вине лиц, использующих эти земли;
• осуществления государственной экспертизы при размещении объектов, могущих отрицательно влиять на состояние земель и окру­жающей природной среды; организации выявления мнения населения через формы непосредственной демократии;
• установления нормативов предельно допустимых концентраций вредных химических, бактериальных, паразитно-бактериальных и радио­активных веществ в почве.

5. Функция контроля, задачей которого является обеспечение соблюдения всеми гражданами, организациями, должностными лицами и государственными органами требований земельного законодательства в целях эффективного использования и охраны земель.

Государственный контроль осуществляется органами местного са­моуправления, Федеральным агентством кадастра объектов недвижи­мости и его органами на местах и другими государственными органа­ми. Так, функции санитарного контроля за технологией использования сельскохозяйственных земель осуществляет Федеральная служба по ветеринарному и фйтосанитарному надзору¹. Функции общего конт­роля за охраной окружающей среды осуществляются органами МПР России и т.д.

Непосредственные контрольные функции на местах осуществляют специалисты-землеустроители Росземкадастра, которые вправе:

• контролировать соблюдение всеми участниками земельных отно­шений действующего земельного законодательства и в случаях выяв­ления"нарушений вносить в соответствующие органы предложения об их устранении;
• давать землевладельцам, землепользователям и собственникам земли указания по вопросам использования земельных участков в соответствии с теми целями, для которых они предоставлены;
• приостанавливать агротехнические, лесомелиоративные и иные работы, если их продолжение может привести к развитию эрозии, за­солению, заболачиванию и другим экологически опасным процессам, снижающим плодородие почв или нарушающим плодородный слой земли;
• вносить в соответствующие органы местного самоуправления предложения об изъятии у землевладельцев, землепользователей и собственников земли земельных участков в случаях систематиче­ского нарушения ими порядка пользования землей, неосвоения в установленный срок предоставленного'земельного участка или исполь­зования его не в соответствии с той целью, для которой он предо­ставлен;
• получать необходимую информацию от всех землевладельцев, землепользователей и собственников земли для ведения государствен­ного земельного кадастра и мониторинга земель.

6. Функция обеспечения правового режима использования сельскохозяйственных земель (охранительная). Она выражается в том, что:

• государственные органы принимают меры к обеспечению преем­ственности в использовании земель сельскохозяйственного назначе­ния. Реализуя на практике институт наследства земельных участков, государственные органы принимают меры к воссозданию класса кре­стьянства, разрушенного за период с 1917 г., способствуя тем самым реализации правового режима земель сельскохозяйственного назначе­ния, а таковой формируется поколениями;
• государственные органы принимают меры к обеспечению устой­чивого режима использования сельскохозяйственных земель. Изъятие земельных участков допустимо только по основаниям, перечисленным в законе, перечень которых является исчерпывающим и расширитель­ному толкованию не подлежит. В силу этого каждый собственник земельного участка, землевладелец, землепользователь и арендатор обладает гарантией на будущее и использует землю, не опасаясь, что ее отберут;
• государственные органы контролируют законность и правиль­ность перераспределения земель сельскохозяйственного назначения, поскольку выдача актов на право собственности, землевладения, доку­ментов на землепользование и регистрация договоров на аренду зем­ли являются исключительной прерогативой органов местного самоуп­равления;
• в случаях нарушения правового режима использования земель сельскохозяйственного назначения защита нарушенных прав лиц, использующих землю, осуществляется в органах по рассмотрению зе­мельных споров.

Подводя итог изложенному, можно сделать следующие выводы.

1. Государственное регулирование правового режима использо­вания земель сельскохозяйственного назначения осуществляется через шесть основных функций: учета; планирования; распреде­ления и перераспределения земель; регулирования порядка эксплу­атации земель; контроля и правового обеспечения правового ре­жима использования земель; охранительную.
2. Основная работа по реализации этих функций возложена на Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости и орга­ны местного самоуправления  (и их администрацию).
3. В настоящий период эти функции осуществляются в ходе земельной реформы, которая проводится поэтапно.
4. Государственное управление землей сельхозяйственного на­значения осуществляется преимущественно экономико-правовы­ми, а не административно-командными методами.