12.5. Правовое регулирование оборота земель сельскохозяйственного назначения

12.5.1. Общие положения

Термин «оборот» тех или иных объектов м,ожет пониматься в двух основных значениях — фактическо-юридическом и собственно юриди­ческом.

В фактическо-юридическом значении оборот объектов понимается в качестве возмездного (купля-продажа, мена и т.д.) перемещения их в пространстве от одной территории к другой. Так, гарантируя право свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств, Консти­туция РФ предусматривает возможность ограничения этой свободы, если это необходимо для обеспечения безопасности, защиты жизни и здоровья людей, охраны природы и культурных ценностей (п. 1 ст. 8, п. 2 ст. 74 Конституции РФ).

В чисто юридическом значении данный оборот понимается в сме­нах титулов прав на объект, который не перемещается в простран­стве (недвижимость). Иначе говоря, при таком виде оборота проис­ходит не перемещение объекта, а перемещение указанных титулов. И поскольку земля может находиться в частной, государственной и иной формах собственности (п. 2 ст. 9 Конституции РФ), то «обо­рот» этих форм собственности осуществляется в порядке, определя­емом федеральным законодательством (п. 3 ст. 36 и п. 1 ст. 72 Кон­ституции РФ).

Федеральный закон от 24.07.2002 № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» (в ред. от 07.07.2003)¹, определяя в ст. 1 сферу действия этого Закона, устанавливает главным критери­ем регулируемых им земельных отношений именно результат в виде смены или изменения титула прав на земельные участки.

Таким образом, оборот земель сельскохозяйственного назначения представляет собой сделки с земельными участками этой категории земель, направленные на смену титула прав на эти участки.

И поскольку владение, пользование и распоряжение земельными участками осуществляется свободно, если это не нарушает прав или законных интересов иных лиц (п. 2 ст. 36 Конституции РФ), а земель­ные участки используются как основа жизнедеятельности прожива­ющих на соответствующей территории народов (п. 1 ст. 9 Конститу­ции РФ), то в интересах российского народа закон устанавливает ог­раничения в обороте земель сельскохозяйственного назначения (п. 1 ст. 260 ГК РФ), для определения критериев которого и принят ука­занный Федеральный закон.

Критерии ограничений в обороте земель сельскохозяйственного назначения обусловлены следующими объективными обстоятель­ствами.

1. Значимостью земель сельскохозяйственного назначения, пред­ставляющих собой основное средство производства пищевой энер­гии для человечества. В частности, пашня дает около 90% пищи в виде выращиваемой сельскохозяйственной продукции (овощи, картофель и т.д.), сырья для пищевой промышленности (зерно, льняное семя и т.д.), кормов для животноводства, обеспечивающего мясом и моло­ком и т.д.

Уменьшение площади земель сельскохозяйственного назначения до определенных критериев может явиться обстоятельством, создающим угрозу национальной продовольственной безопасности. Поэтому пер­вым принципом оборота земель сельскохозяйственного назначения является принцип сохранения целевого использования продаваемых сельскохозяйственных угодий (п. 3.1 ст. 1 указанного Федерального закона).

Кроме того, от качества выращиваемой на сельскохозяйственных угодьях продукции зависит состояние здоровья населения (потреби­телей), а поэтому при нерациональном использовании проданных уго­дий у государства появляется право принудительного возмездного от­чуждения угодий, на которых существенно ухудшилось почвенное пло­дородие или произошло значительное ухудшение экологической обстановки (ст. 285 ГК РФ, ст. 44 ЗК РФ).

Таким образом, оборот земель сельскохозяйственного назначения допускается только при условии рационального их использования, поскольку сельскохозяйственные угодья имеют судьбоносное значение для российского народа.

2. Точной определенностью земель, обладающих статусом сель­скохозяйственного назначения. В частности, их критерии определе­ны ст. 11 ЗК РФ и исключают возможности необоснованного рас­ширения действия Федерального закона «Об обороте земель сель-\ скохозяйственного назначения» на сходные по правовому статусу земли. И поскольку п. 1 ст. 77 ЗК РФ не относит к этим землям сель­скохозяйственные угодья на территории поселений (ст. 85 ЗК РФ), ст. 1.1 указанного Федерального закона также исключает из пред­мета своего оборота земельные участки, предоставленные гражданам для ведения личного подсобного хозяйства, огородничества, садовод­ства и т.п.

Таким образом, продиктованные объективными потребностями ог­раничения в обороте земель сельскохозяйственного назначения не должны стать бюрократическими преградами в обороте тех сельско­хозяйственных угодий, которые даже в условиях административно-командной системы управления общественными делами, пресекающей применение оборота земель, фактически были в ограниченном оборо­те (при продаже садовых домиков и дач, с которыми к покупателю переходило и право пользования соответствующими садовыми и дач­ными участками; при разделе этих участков между разводящимися супругами и т.д.).

3. Необходимостью обеспечения рациональной структуры зе­мель сельскохозяйственного назначения. На достижение этой цели направлено действие законодательства практически всех стран мира.

В целях борьбы с концентрацией земель в руках отдельных част­ных собственников и установлением монополии собственности на землях сельскохозяйственного назначения в отдельных регионах РФ, установлен размер общей площади земельных участков сельскохозяй­ственных угодий, которые расположены на территории одного адми­нистративно-территориального образования субъекта РФ и могут од­новременно находиться в собственности гражданина его близких род­ственников (родителей, детей, братьев, сестер, дедушек, бабушек и внуков), а также юридических лиц, в которых данный гражданин или его супруг и перечисленные близкие родственники имеют право рас­поряжаться более чем 50% общего количества голосов, приходящих­ся на акции или вклады (доли), составляющие уставные (складочные) капиталы данных юридических лиц (п. 1.2 ст. 4 указанного Федераль­ного закона).

В целях борьбы с чрезмерной раздробленностью земельных участ­ков, порождающей множество земельных собственников, субъектам РФ предоставлено право своими законами устанавливать минимальные размеры земельных участков из земель сельскохозяйственного назна­чения, которые допускаются в гражданский оборот (ст. 4.1 указанно­го Федерального закона).

Пресечению минифундизма служат и положения ст. 258 ГК РФ, запрещающие раздел земельного участка крестьянского (фермерско­го) хозяйства при выходе одного из его членов, и установленные ст. 33 ЗК РФ нормы подобных земельных участков, и запрет на соверше­ние сделок с землями сельскохозяйственного назначения, в результа­те которых может произойти уменьшение размеров земельных участ­ков, образуемых ниже допустимого размера (ст. 4.1 указанного Феде­рального закона).

Наконец, этой цели служат и требования законодательства о фор­мальной определенности земельного участка, который может участво­вать в обороте. В частности, ст. 6 ЗК РФ, предусматривая признаки землевладения как объекта земельных отношений (участок, часть зе­мельного участка), устанавливает критерии делимости и неделимости этого объекта, что устраняет неопределенность в обороте земель сельскохозяйственного назначения.

Оборот же долей в праве общей собственности на земельные уча­стки из земель сельскохозяйственного назначения, сопровождающий­ся выделом этих долей из общего земельного массива, должен также осуществляться с соблюдениемтребованийнедопущенияминифундиз-ма (чрезмерного дробления землевладений). В частности, п. 1 ст. 13 указанного Федерального закона обязываетне допускать снижения ус­тановленных минимальных размеров выделяемых для оборота земель­ных долей. Размеры и местоположение выделяемого земельного уча­стка должны соответствовать требованиям, установленным п. 1 ст. 4 настоящего Федерального закона.

4.  Необходимостью соблюдения требований п. 3 ст. 17 Консти­туции РФ, запрещающей субъектам земельных отношений осуществ­лять свои земельные права и свободы в нарушение земельных прав и свобод других лиц.

В случае если рыночная стоимость выделенного для оборота зе­мельного участка в расчете на единицу его площади превысит рыноч­ную стоимость оставшегося после выдела земельного участка в рас­чете на единицу его площади, то участник долевой собственности, осу­ществивший такой выдел участка, обязан выплатить компенсацию остальным участникам долевой собственности после выдела земель­ного участка (п. 1 ст.  13 указанного Федерального закона).

Таким образом, законодательно созданы условия, направленные на охрану прав и охраняемых законом интересов субъектов земельных отношений при осуществлении оборота земель сельскохозяйственно­го назначения.

5.   Приоритетом публичного интереса при осуществлении обо­рота земель сельскохозяйственного назначения, который проявляется
в том, что:

- приоритетное положение для участия в этом обороте предостав­ляется российским физическим и юридическим лицам в сравнении с иностранными лицами.

В частности, одним из принципов оборота земель сельскохозяй­ственного назначения является установление особенностей предо­ставления земельных участков или доли в праве общей собственнос­ти на земельные участки иностранным гражданам и юридическим лицам, лицам без гражданства, а также юридическим лицам, в устав­ном (складочном) капитале которых доля иностранного капитала пре­вышает 50%  (ст. 2 указанного Федерального закона).

Этот принцип вытекает из основополагающих конституционных положений о том, что только граждане и их объединения вправе иметь в частной собственности землю (п. 1 ст. 36 Конституции РФ), а не каждый, как это предусмотрено п. 2 ст. 35 Конституции РФ в отношении собственности на иные объекты, кроме земельных уча­стков.

Под упомянутыми особенностями предполагаются ограничения для иностранных лиц в сфере оборота земель сельскохозяйственного на­значения, выражающиеся в том, что:

• права этих лиц на участие в обороте устанавливаются специально в законе (ст. 2.2 указанного Федерального закона), т.е. по сравнению с общими правами граждан Российской Федерации и российских юри­дических лиц права иностранцев являются специальными;
• иностранные граждане и юридические лица могут обладать зе­мельными участками из земель сельскохозяйственного назначения ТОЛЬКО на праве аренды;
• предельный срок аренды этих земель не может превышать 49 лет (ст. 9.3 указанного Федерального закона);
• преимущественное право на покупку земельного участка из зе­мель сельскохозяйственного назначения принадлежит субъекту РФ, а в случаях, установленных законом этого субъекта,— органу местно­го самоуправления на территории субъекта (п. 3 и 4 ст. 1 указанного Федерального закона).

При этом преимущественное право покупки, предоставленное за­коном указанным субъектам и органам, реализующим публичный ин­терес своего населения, осуществляется по минимальной, а не по максимальной цене земельного участка, назначаемой продавцом. В частности, в случае снижения продавцом цены продаваемого участ­ка в сравнении с той, о которой он ранее известил этих субъектов и муниципальные органы, продавец обязан направить им новое изве­щение по правилам, установленным ст. 8.2 указанного Федерально­го закона.

Такой ценовой порядок сделки ставит публичные органы (субъек­ты РФ и органы местного самоуправления на их территории) в более выгодное положение, поскольку в оборот попадут только те сельско­хозяйственные угодья, приобретение которых невыгодно для данных публичных органов.

Иначе говоря, во всех случаях продажи сельскохозяйственных уго­дий их покупателями станут региональные и местные органы власти,
поскольку их преимущественное право на покупку исключает из чис­ла покупателей на эти угодья других субъектов земельных правоот­ношений.

Ни продавцу, ни покупателям не обойти публичного интереса при­обретения сельскохозяйственных угодий в собственность региональ­ной или муниципальной казны, не взвинтив цены на продаваемый объект до такого высокого уровня, который экономически невыгоден региональным и муниципальным органам власти, а повышение цев на продаваемые сельскохозяйственные угодья работает на публичный интерес (больше налогов с продаж поступает в казну, бережнее и эффективнее использует новый собственник приобретенное сельско­хозяйственное угодье и т.д.);

- в публичных интересах ограничен оборот той части земель сель­скохозяйственного назначения, которая имеет публичное значение в сфере аграрного производства. В частности, не подлежат приватиза­ции находящиеся в государственной или муниципальной собственно­сти земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения, занятые оленьими пастбищами в районах Крайнего Севера и отгон­ными пастбищами (ст.   1.4 указанного Федерального закона).

Субъект РФ, как и находящиеся на его территории органы местно­го самоуправления, представляет публичные интересы своего населе­ния, а поэтому продавцы сельскохозяйственных угодий обязаны опо­вещать эти региональные и муниципальные органы о своем намере­нии о продаже этих угодий в соответствующей процессуальной форме: письменная форма извещения, обязательные требования к его содер­жанию, доказательный порядок вручения (заказное письмо с уведом­лением, расписка в получении и т.д.) (ст. 8.2 указанного Федерально­го закона).

Несоблюдение этих процессуальных требований, предшествующих продаже сельскохозяйственного угодья, является основанием для рас­торжения в судебном порядке произведенной с угодьем сделки с пе­реводом на субъект РФ или орган местного самоуправления прав и обязанностей  покупателя.

В целях предусмотренного законом обеспечения приоритета пуб­личного национального интереса в обороте земель сельскохозяйствен­ного назначения, а также участия в этом обороте граждан Россий­ской Федерации и российских юридических лиц регламентирована воз­можность вмешательства регионального государственного управления и местного самоуправления в дело обеспечения наиболее рациональ­ной эксплуатации сельскохозяйственных земель.

6. Главная цель правового регулирования оборота земель сель­скохозяйственного назначения заключается в достижении наибо­лее эффективного использования земель данной категории.

Эффективно же использовать землю могут только те субъекты прав на земельные участки, которые являются наиболее эффективными землепользователями.

В Федеральном законе «Об обороте земель сельскохозяйственно­го назначения» предусмотрены следующие основные способы включе­ния в отношения по этому обороту наиболее эффективных землеполь­зователей

• конкурсный порядок предоставления земельных участков в соб­ственность из земель сельскохозяйственного назначения (ст. 10), поз­воляющий эффективно осуществить отбор среди претендентов на получение сельскохозяйственных угодий в собственность;
• продажа земельных угодий арендаторам осуществляется после доказанности их способности эффективно эксплуатировать продава­емое угодье в течение не менее чем трехлетнего надлежащего исполь­зования этого угодья в порядке аренды;
• принудительное изъятие в судебном порядке сельхозугодий у собственника в установленных земельным законодательством случа­ях ненадлежащего использования этих угодий (п. 3 ст. 6).

7.  В то же время потребность в эффективном, использовании земель сельскохозяйственного назначения не должна войти в про­тиворечие с принципом справедливости при осуществлении оборо­та этих земель. Поэтому указанный Федеральный закон предусмат­ривает следующие положения, направленные на обеспечение справед­ливости в этой сфере отношений:

• установление обязательного к соблюдению порядка приватиза­ции участков из земель сельскохозяйственного назначения, находящих­ся в государственной или муниципальной собственности. Этот обяза­тельный порядок позволяет обеспечить доступ субъектам земельных правоотношений к переходу сельхозугодий из публичной формы соб­ственности в частную по основаниям, предусмотренным законом;
• запрет принятия субъектом РФ законов и иных нормативных правовых актов, содержащих дополнительные правила и ограничения оборота земельных участков из земель сельскохозяйственного назна­чения (ст.  1.5).

Тем самым обеспечивается единый всероссийский порядок данно­го оборота, исключающий ограничение его региональными властями, и осуществляется единая государственная политика обеспечения доступа хозяйствующих субъектов к обороту сельскохозяйственных угодий.

Этот единообразный порядок доступа к обороту сельскохозяйствен­ных угодий вытекает из конституционного принципа свободы эконо­мической деятельности и недопустимости недобросовестной конкурен­ции (п. 1 ст. 8 и ст. 34 Конституции РФ), одной из типичных форм которых является ограничение доступа хозяйствующих субъектов к рыночным земельным отношениям.

8.  Во исполнение положений п. 1 ст. 9 Конституции РФ, опреде­лившей земле статус основы жизни и деятельности проживающих на ней народов, и п. 3 ст. 129 ГК РФ, установившей ограниченный обо­рот земель, Федеральный закон «Об обороте земель сельскохозяйственного  назначения»  предусмотрел жесткий государственный  контроль за  реализацией   этого   оборота.

В частности, во исполнение этого контроля установлено, что:

• определение пределов оборота земель сельскохозяйственного назначения предоставлено исключительно Российской Федерации и лишь она, а не субъекты РФ, вправе расширять или сужать эти преде­лы (ст.   1.5);
• федеральной компетенцией является и регулирование тех отно­шений по использованию земель сельскохозяйственного назначения, которые не предусмотрены Федеральным законом «Об обороте'земель сельскохозяйственного назначения»  (ст.   1.5);
• права субъектов РФ в правовом регулировании оборота земель сельскохозяйственного назначения касаются той части оборота, кото­рый имеет местную специфику и особенности, вытекающие из их при­родно-климатических и иных особенностей, которые трудно учитывать на федеральном уровне. Так, субъектам РФ предоставлено право ус­танавливать в пределах минимальных и максимальных размеров зе­мельных участков, допускаемых в оборот и в частную собственность (п. 1,2 ст. 4), и в соответствии с п. 6 ст. 76 Конституции РФ феде­ральными законами недопустимо изменять эти пределы.

В то же время на федеральном уровне установлены пределы огра­ничения оборота земель сельскохозяйственного назначения, предусмат­ривающие недопустимость субъекту РФ уменьшать пределы латифун-дизма ниже 10% общей площади сельскохозяйственных угодий в гра­ницах одного административно-территориального образования (п. 2 ст. 4). Соответственно и закон субъекта РФ, занизивший указанный предел, подлежит отмене соответствующим федеральным законом (п. 5 ст. 76 Конституции РФ);

- оборот земель сельскохозяйственного назначения осуществляет­ся под неусыпным государственным наблюдением.

В частности, в аренду могут быть переданы только прошедшие го­сударственный кадастровый учет земельные участки из земель сель­скохозяйственного назначения, находящиеся в долевой собственности (п. 1 ст. 9), а искажение данных Государственного земельного кадаст­ра, как и занижение размеров платежей за землю, совершенные долж­ностными лицами из корыстной или иной личной заинтересованнос­ти, наказываются в уголовном порядке (ст.   170 УК РФ).

Если же возникают споры о местоположении вьщеляемых земель­ных участков в счет долей в праве общей собственности на земель­ный участок из земель сельскохозяйственного назначения, то согла­сительные процедуры по этим спорам устанавливаются Правительством РФ, а не правительствами субъектов РФ. В случае недостиже­ния согласованного решения споры об этом местоположении рассмат­риваются судом (ст.   13).

Суммируя изложенное, можно сделать следующие основные выво­ды относительно правового регулирования оборота земель сель­скохозяйственного        назначения.

1. Согласно п. 2 ст. 36 Конституции РФ владение, пользование и распоряжение землями сельскохозяйственного назначения осуществ­ляются свободно, если это не входит в противоречие с публичными интересами.
2. Противоречие частных интересов публичным обусловлено тем, что земля представляет собой основу жизни и деятельности прожи­вающих на ней народов (п. 1 ст. 9 Конституции РФ), а значит, и пра­вовое регулирование оборота земель сельскохозяйственного назначе­ния должно осуществляться с учетом интересов не только настояще­го, но и всех будущих поколений.
3. Эта подробность в правовом регулировании оборота земель сель­скохозяйственного назначения обусловливает введение определенных ограничений в регулирование данного оборота в сравнении с оборо­том других земель, в связи с чем и принят специальный Федеральный закон «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения».
4. Правовые ограничения в обороте земель сельскохозяйственно­го назначения в сравнении с оборотом иных земель установлены в
   данном Законе исходя из следующих обстоятельств:

а)  особой значимости земель сельскохозяйственного назначения, в связи с чем оборот допускается при условии обеспечения целевого,
рационального и эффективного использования этих земель;

б)   недопустимости  оборота  иных сельскохозяйственных земель, внешне сходных с землями сельскохозяйственного назначения;

в)  недопустимости возникновения в результате этого оборота латифундизма и минифундизма, т.е. концентрации земель сельскохозяй­ственного назначения в частной собственности отдельных лиц и чрез­мерного дробления земельных участков в качестве объектов собствен­ности;

г)   недопустимости нарушения прав третьих лиц при осуществле­нии оборота земель сельскохозяйственного назначения и обязанности
лиц, осуществляющих оборот этих земель, компенсировать потерпев­шим стоимость понесенных ими убытков;

д)  потребности в обеспечении приоритета публичных интересов:

• российских граждан и юридических лиц перед иностранными;
• приоритетного права в покупке земель сельскохозяйственного назначения субъектами РФ и органами местного самоуправления;
• исключения из оборота тех видов земель сельскохозяйственно­го назначения, которые имеют особую публичную значимость;

е)   потребности привлечения к эксплуатации земель сельскохозяй­ственного назначения наиболее эффективных хозяйствующих субъ­ектов;

ж)   обеспечения равного доступа хозяйствующих субъектов к зем­лям сельскохозяйственного назначения и исключения монополизма;

з)   обеспечения эффективного государственного контроля за обо­ротом земель сельскохозяйственного назначения, включающего в себя:

• федеральный контроль за осуществлением оборота этих земель региональными (субъектами РФ) и муниципальными органами;
• общегосударственный учет земель, соблюдение ценовой дисцип­лины при их обороте и т.д.