§ 4. Форми і методи діяльності Президента України

Реалізація функцій Президента України має певні зовнішні форми, у межах яких відповідні дії отримують упорядкований, організаційно завершений вигляд. Система форм діяльності глави держави обумов­лена особливостями його статусу, характером покладених на нього функцій та повноважень. Реалізація функцій глави держави відбувається у таких правових формах: установчій, нормотворчій, правоза- стосовній, контрольній, інтерпретаційній. Правові форми діяльності Президента України завершуються виданням указів або розпоряджень, які мають підзаконний характер і обов’язкові для виконання на всій території України.

Більш детальна характеристика актів глави Української держави дана в Положенні про порядок підготовки і внесення проектів указів і розпоряджень Президента України, затвердженому Указом від 15 лис­топада 2006 р. № 970/2006 (з наступними змінами і доповненнями). Згідно з п. 3 цього Положення указами Президента України оформлю­ються рішення, видані на основі та на виконання Конституції і законів України, якщо хоча б одне з положень рішення розраховано на постій­ну або багаторазову дію (має нормативний характер) або належить до таких, що оформляються указами Президента України, а також рішен­ня, прийняття яких у формі указу передбачено законами України та указами Президента України.

Зокрема, указами оформлюються рішення Президента про при­значення всеукраїнського референдуму щодо змін Конституції Укра­їни, проголошення всеукраїнського референдуму за народною ініці­ативою; призначення та звільнення з посад керівників відповідних державних органів, установ та організацій; призначення позачергових виборів до Верховної Ради України; загальну або часткову мобіліза­цію, введення воєнного стану в Україні або в окремих її місцевостях; введення в Україні або в окремих її місцевостях надзвичайного стану, оголошення окремих місцевостей України зонами надзвичайної еко­логічної ситуації; введення в дію рішень Ради національної безпеки і оборони України; скасування актів Кабінету Міністрів України, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, розпоряджень голів місцевих державних адміністрацій; нагородження державними на­городами, присвоєння почесних звань, вищих військових звань, ви­щих дипломатичних рангів, інших вищих спеціальних звань і класних чинів; встановлення президентських відзнак і нагородження ними; прийняття до громадянства України і припинення громадянства Укра­їни, надання притулку; помилування; тлумачення прийнятих Пре­зидентом актів тощо.

Розпорядженнями Президента оформлюються надання доручень, рекомендацій щодо здійснення заходів, розгляду, вирішення питань рішення про підтримку Президентом України культурно-мистецьких та інших заходів (крім рішень, які оформляються указами); проведен­ня переговорів, підписання міжнародних договорів України, надання повноважень на ведення переговорів, на підписання міжнародних до­говорів України, відповідних директив делегації чи представникові України; оперативні, організаційні і кадрові питання (крім рішень, які оформляються указами); призначення на посади та звільнення з посад помічників, референтів Президента України; внесення змін до розпо­ряджень Президента України, визнання їх такими, що втратили чин­ність; винесення на обговорення громадськості проектів законів, які передбачаються для внесення Президентом України на розгляд Верхо­вної Ради України, проектів актів Президента України. Розпоряджен­нями Президента України оформляються також інші рішення, при­йняття яких у формі розпорядження передбачено законами України, актами Президента України.

При цьому слід мати на увазі, що ч. 3 ст. 106 Конституції містить перелік лише тих правових актів Президента України, які він видає як глава держави. Ті ж види актів, які Президент уповноважений видава­ти як Верховний Головнокомандувач Збройних Сил України, зазнача­ються в законах, які регулюють відносини у сфері забезпечення наці­ональної безпеки і оборони України. Так, згідно з положенням ч. 3 ст. 6 Закону «Про оборону України» як Верховний Головнокомандувач Збройних Сил України Президент України видає накази і директиви з питань оборони. Про директиви Верховного Головнокомандувача Збройних Сил України йдеться і в ч. 3 п.1 ст. 4 Закону від 5 березня 1998 р. «Про Раду національної безпеки і оборони України».

Установча форма діяльності Президента складається з кількох проваджень, які відрізняються за предметом, складом суб’єктів і за строками здійснення відповідних процедур, зокрема:

1) щодо достро­кового припинення повноважень і призначення позачергових виборів Верховної Ради України;

2) щодо призначення членів Кабінету Міні­стрів України, керівників інших центральних органів виконавчої влади, Генерального Прокурора України, половини складу Ради Національ­ного банку України, половини складу Національної ради з питань теле­бачення і радіомовлення, голів місцевих державних адміністрацій;

3)   щодо призначення вищого командування Збройних Сил України;

4)  щодо створення судів;

5) щодо призначення третини складу Конститу­ційного Суду України;

6) щодо створення допоміжних органів і служб при Президентові України тощо.

Не менш важливе місце в реалізації функцій Президента займає нормотворчість. Сфера його нормотворчої діяльності є досить вузькою і стосується здебільшого міжнародних відносин, забезпечення націо­нальної безпеки та обороноздатності України, порядку вирішення питань громадянства України. Згідно з п. 3 Положення про порядок підготовки і внесення проектів актів Президента України, нормативні акти глави держави, тобто акти, розраховані на постійну або багато­разову дію, оформлюються виключно указами. У межах нормотворчої форми діяльності глави держави доцільно вирізняти провадження що­до розробки і прийняття нормативних актів Президента і законопро- ектне провадження.

Правозастосовна форма діяльності Президента використовуєть­ся при здійсненні ним своїх повноважень, передбачених ст. 106 Кон­ституції України.

У її межах можна виділити провадження:

1) щодо визнання іноземних держав;

2) щодо зупинення дії актів уряду Украї­ни;

3) з питань оголошення стану війни і використання Збройних Сил України;

4) з питань мобілізації і введення воєнного стану;

5) щодо введення надзвичайного стану;

6) щодо присвоєння вищих спеціальних звань і класних чинів;

7) нагородне;

8) з питань громадянства;

9) щодо надання притулку в Україні;

10) з питань помилування.

Правозастосовні провадження завершуються прийняттям правозастосовного (індивідуального) акта.

У межах контрольної форми діяльності Президента України ви­різняються два види контрольних проваджень — нормотворче і вико­навче. Нормотворче контрольне провадження являє собою надвідомчий контроль Президента як гаранта Конституції за конституційністю право­вих актів Верховної Ради України, Кабінету Міністрів України, централь­них органів виконавчої влади та Ради міністрів АРК і місцевих держав­них адміністрацій. Виконавче контрольне провадження полягає у конт­ролі за своєчасністю і повнотою виконання парламентських і президентських актів органами виконавчої влади всіх рівнів.

Усі контрольні провадження завершуються виданням відповідного акта Президента України, форма якого залежить від його змісту. Ска­сування актів Кабінету Міністрів України, Ради міністрів АРК, голів місцевих державних адміністрацій, рішення про звільнення з посад керівників відповідних державних органів оформлюється указами Президента, а доручення та рішення з оперативних питань — розпо­рядженнями.

Інтерпретаційна форма діяльності Президента України на прак­тиці використовується не часто. За період з 01.07.96 по 11.03.02 главою держави було видано 7452 укази, з яких інтерпретаційний характер мають 4 укази.

Організаційні форми діяльності. Оскільки Президент України — це одноосібний орган державної влади, то основною організаційною формою його діяльності є персональна робота, робота з документами. Здебільшого ця форма здійснюється в робочому кабінеті глави держа­ви, де він обмірковує і приймає владні рішення, аналізує зміст пред­ставлених йому на підпис документів.

До основних організаційних форм діяльності Президента також належать:

1) офіційні візити за кордон;

2) офіційні та робочі зустрічі з керівниками зарубіжних держав, посадовими особами і фахівцями;

3) міжнародні переговори;

4) робочі поїздки по Україні, відвідування підприємств, установ, організацій;

5) участь у роботі Верховної Ради України;

6) участь у розширених засіданнях Кабінету Міністрів Укра­їни;

7) проведення консультацій з керівниками депутатських фракцій Верховної Ради України;

8) головування на засіданнях Ради національ­ної безпеки і оборони України, консультативних, дорадчих та інших допоміжних органів;

9) проведення координаційних зборів і нарад;

10) заслуховування звітів підконтрольних і підзвітних органів та посадових осіб;

11) особистий прийом громадян, посадових осіб;

12) розгляд звернень громадян.

Серед допоміжних організаційних форм діяльності глави держави можна виділити:

1) участь в урочистих заходах та церемоніях;

2) про­ведення брифінгів та прес-конференцій;

3) надання інтерв’ю;

4) «га­рячі лінії».

Матеріально-технічні форми діяльності здійснюються працівника­ми Державного управління справами, підрозділів Адміністрації Пре­зидента України та інших допоміжних органів при главі держави і зводяться до складання довідок, аналітичних звітів, здійснення діло­водства, бухгалтерського обліку, транспортного забезпечення, санаторно-курортного обслуговування, матеріально-фінансового за­безпечення тощо.

Обсяг і важливість президентських функцій і повноважень вима­гають комплексного підходу до методів їх реалізації. Серед основних організаційно-правових методів діяльності глави держави можна ви­ділити: координацію, планування, вироблення рішень, інформаційне забезпечення, організацію виконання і контроль за виконанням при­йнятих рішень, роботу з кадрами апарату та ін. Вони здійснюються Президентом як самостійно, так і за допомогою апарату.

Широко використовується в діяльності Президента метод пла­нування. Стратегічне планування здійснюється главою держави за допомогою працівників його апарату при складенні перспективних робочих планів, у яких передбачаються різні форми діяльності — офіційні візити за кордон і міжнародні переговори, участь у роботі міжнародних форумів і міжурядових організацій, здійснення робочих поїздок по Україні та прийоми зарубіжних делегацій. Поточне орга­нізаційне планування складається на коротший період і включає: денний, тижневий, місячний розпорядок роботи Президента та пра­цівників його апарату, графік прийому громадян і посадових осіб, участь в урочистих заходах тощо.

Важливе місце в системі організаційних методів діяльності Пре­зидента займає метод координації, який здійснюється через Раду національної безпеки і оборони України, Раду регіонів, консультативно- дорадчі органи, уповноважених Президента України. Суттєву роль у забезпеченні координації в роботі Президента відіграє його Адміні­страція, особливо Управління забезпечення зв’язків з Верховною Ра­дою України, Кабінетом Міністрів України, Конституційним Судом України.

В умовах подальшої інформатизації суспільства дедалі більшого значення набуває інформаційне забезпечення діяльності глави держа­ви. Прийняття обґрунтованого, зваженого рішення потребує всебічної, повної й вірогідної інформації. Робота щодо збору, обробки і оцінки інформації проводиться на всіх етапах процесу прийняття і виконання владних рішень Президента. Для цього в апараті глави держави утво­рені й діють інформаційно-аналітичні підрозділи, зокрема Національ­ний інститут стратегічних досліджень, Управління з питань комуніка­цій Адміністрації Президента, Департамент інформаційної безпеки Апарату Ради національної безпеки і оборони України тощо. Крім того, кожен з підрозділів апарату Президента інформує його в межах своєї компетенції. У підсумку глава держави оперативно отримує ін­формаційні матеріали та експертно-аналітичні звіти.

Метод контролю за виконанням рішень у діяльності Президента здійснюється шляхом заслуховування звітів і доповідей, отримання доповідних записок і рапортів, а співробітниками його апарату — шляхом проведення перевірок, ревізій, обстежень, вивчення матеріалів по скаргах і заявах громадян тощо. Здійснюючи цей метод, глава держави дає доручення, спрямовані на забезпечення виконання його рішень. Він може викликати і заслуховувати керівників державних органів чи свого апарату про хід виконання актів і доручень, знайомитися з ана­літичною інформацією щодо стану справ, вказуючи на недоліки та приймаючи відповідні рішення щодо посадовців, відповідальних за невиконання чи несвоєчасне виконання актів.

Важливе значення для оптимальної організації роботи глави дер­жави та його апарату має метод роботи з кадрами, який включає в себе правильну підготовку, підбір і розстановку кадрів, їх перепідго­товку, підвищення кваліфікації, заохочення і накладення стягнень. Прийняття на державну службу до Адміністрації здійснюється відпо­відно до законодавства про державну службу. При цьому прийняття на посади третьої та четвертої категорій здійснюється на конкурсній осно­ві, якщо інше не встановлено законодавством про державну службу.