§ 2. Правовий статус Національного банку України

Верхній рівень банківської системи України представлений єдиним органом — Національним банком України. Відповідно до ст. 2 Закону України «Про Національний банк України» від 20 травня 1999 р. (да­лі — Закон про НБУ) Національний банк України є центральним бан­ком України, особливим центральним органом державного управління, юридичний статус, завдання, функції повноваження і функції якого визначаються Конституцією України^[3], цим Законом та іншими закона­ми України.

Центральний банк у будь-якій державі є особливим органом. це зумовлено його спеціальним правовим статусом, який передбачає по­кладення на нього низки особливих функцій, які має здійснювати лише одна інституція банківської системи — саме центральний банк держа­ви. До таких функцій належать: забезпечення стабільності національ­ної грошової одиниці, проведення грошово-кредитної політики, емісія грошей та організація їх обігу, організація системи рефінансування комерційних банків, банківське регулювання та банківський нагляд тощо.

Найважливішою функцією центральних банків є забезпечення стабільності національної валюти. Про це свідчить ст. 99 Конституції України: «Забезпечення стабільності грошової одиниці є основною функцією центрального банку держави — Національного банку Укра­їни». Забезпечення стабільності національної валюти є прерогативою Національного банку України і саме тому особливого значення набуває закріплення його правового статусу, який би забезпечував ефективну реалізацію центральним банком його основної та інших функцій.

Правовий статус центрального банку як системна категорія поряд

із функціональною характеристикою включає також передбачену нор­мами права спеціальну правоздатність суб’єкта права у питаннях відан­ня, а також його повноваження, що, враховуючи публічні функції Національного банку, становлять його компетенцію^[4].

Визначальним елементом правового статусу Національного бан­ку України є положення, закріплене у ст. 2 Закону про НБУ: Націо­нальний банк України є особливим центральним органом державно­го управління. Використання законодавцем терміна «особливий центральний орган державного управління» при характеристиці На­ціонального банку України є універсальним підходом з огляду на дві підстави.

По-перше, вказане законодавче визначення підкреслює державно- управлінську природу діяльності Національного банку України в про­цесі реалізації покладених на нього функцій. Національний банк ак­тивно бере участь в державному управлінні економічними процесами в Україні шляхом проведення грошово-кредитної політики, а також здійснює спеціальні управлінські заходи у формі адміністративного та індикативного регулювання банківської діяльності.

По-друге, у такий спосіб підкреслюється принципова особливість правового статусу вітчизняного центрального банку. З урахуванням положення ст. 6 Конституції України щодо здійснення державної вла­ди в України на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову, Національний банк України не входить до жодної з гілок влади, що є важливою гарантією його незалежності від органів державної влади. Незалежність Національного банку від органів державної влади слід вважати головним принципом його діяльності. Важливе значення цьо­го принципу підтверджується практикою законодавчого закріплення статусу центрального банку в інших країнах. Відповідно до ч. 2 ст. 75 Конституції Російської Федерації «захист і забезпечення стійкості рубля — основна функція Центрального банку Російської Федерації, що він здійснює незалежно від інших органів державної влади». На основі тлумачення цієї конституційної норми російські фахівці Г. А. Тосунян і А. Ю. Вікулін зазначають, що Банк Росії — це само­стійна ланка єдиної системи державної влади Російської Федерації. При цьому вони дійшли висновку щодо можливості включення в єдину систему державної влади федеральних органів державної вла­ди, які не є органами законодавчої, виконавчої чи судової влади, та стверджують, що наявність четвертої «грошової влади» — це не тільки реальність, властива Російській Федерації, але й невід’ємна риса європейської теорій і практики державного будівництва^[5]. При такому підході порушується конституційний принцип поділу влади, а також змішується діюча система державної влади та система дер­жавного управління.

Принцип незалежності центрального банку спрямований на забез­печення ефективної реалізації його основної функції. Відомий поль­ський економіст М. Дембровський підкреслює, що для виконання своєї основної місії у сфері грошової політики центральний банк має бути повністю незалежним як від законодавчої, так і від виконавчої влади. Захист органу, відповідального за грошову політику, від полі­тичного циклу і політичної нестабільності досягається саме його не- залежністю^[6].

Зміст принципу незалежності Національного банку України роз­кривається шляхом аналізу інституційного та бюджетного аспектів.

Провідна ідея інституційної незалежності зводиться до забез­печення режиму невтручання в діяльність центрального банку з боку органів державної влади. Однак, як слушно зауважує А. О. Селіванов, незалежність центрального банку не слід зводити до статусної неза­лежності серед інших суб’єктів управління економічними процесами, адже саме національний банк здатний бути єдиним емісійним цен­тром та відповідати за управління всією грошово-кредитною систе- мою^[7]. За таких умов особливого значення набуває розробка механіз­му взаємодії Національного банку України з вищими органами дер­жавної влади, оскільки він не може залишатися самоізольованим від інших суб’єктів економічної політики держави. Саме тому перекон­ливим виглядає пропозиція А. С. Гальчинського щодо необхідності побудови стосунків між законодавчими органами, урядом і Націо­нальним банком не на ієрархічній структурі, а на принципах рівно­правного партнерства^[8].

Зміст інституційної незалежності Національного банку України розкривається через механізм його відносин з парламентом, урядом та главою держави — Президентом України. Особливості форм цих вза­ємовідносин закріплені у розділі ІХ Закону про НБУ.

Відповідно до ст. 51 цього Закону Національний банк підзвітний главі держави та Верховній Раді України в межах їх конституційних повноважень. Підзвітність означає:

1)  призначення на посаду та звільнення з посади Голови Національ­ного банку України Верховною радою України за поданням Президен­та України;

2)  призначення та звільнення Президентом України половини скла­ду ради Національного банку України;

3)  призначення та звільнення Верховною Радою України половини складу ради Національного банку України;

4)  доповідь Голови Національного банку Верховній Раді України про діяльність Національного банку;

5)  надання Президенту України та Верховній Раді України двічі на рік інформації про стан грошово-кредитного ринку в державі.

Світова практика побудови відносин між центральним банком та парламентом свідчить про різні форми парламентського контролю за діяльністю центрального банку. Форма правління Фінляндії визначає, що Фінляндський банк працює під гарантією Едускунти та перебуває в її віданні, а його діяльність контролюється уповноваженими, які обираються Едускунтою. У шведській конституції (гл. 9, § 12) вста­новлено, що Ріксбанк (головний банк) є органом, підзвітним Ріксда- гу — парламенту Швеції^[9].

Особливості взаємовідносин Національного банку України з Кабі­нетом Міністрів України викладені у ст. 52 Закону про НБУ, яка за­кріплює такі їх форми:

-    Національний банк та Кабінет Міністрів України проводять вза­ємні консультації з питань грошово-кредитної політики, розробки і здійснення загальнодержавної програми економічного і соціального розвитку;

-    Національний банк на запит Кабінету Міністрів України надає інформацію щодо монетарних процесів;

-    Кабінет Міністрів України, міністерства та інші центральні ор­гани виконавчої влади на запит Національного банку надають інфор­мацію, що має вплив на стан платіжного балансу;

-    Національний банк підтримує економічну політику Кабінету Міністрів України, якщо вона не суперечить забезпеченню стабільнос­ті грошової одиниці України;

-    Голова Національного банку або за його дорученням один з його заступників можуть брати участь у засіданнях Кабінету Міністрів України з правом дорадчого голосу;

-   у засіданнях Правління Національного банку можуть брати участь члени Кабінету Міністрів України з правом дорадчого голосу;

-    Національний банк України має право подавати Кабінету Міні­стрів України у встановленому порядку пропозиції щодо законодавчо­го врегулювання питань, спрямованих на виконання функцій Націо­нального банку України.

Другим аспектом принципу незалежності Національного банку України є бюджетна незалежність, зміст якої включає декілька елемен­тів: по-перше, умови та порядок участі центрального банку у фінансу­ванні бюджетних видатків, зокрема, дефіциту державного бюджету; по-друге, — порядок перерахування прибутку банку до Державного бюджету.

Відповідно до ст. 54 Закону про НБУ Національному банку заборо­няється надавати прямі кредити як у національній, так і в іноземній валюті на фінансування витрат Державного бюджету України. Наявність цієї норми в указаному законі відповідає тенденціям світової практики законодавчого регулювання відносин центрального банку і уряду з при­воду залучення коштів центробанку для фінансування бюджетних ви­датків. Пряме кредитування уряду центральним банком з метою фінан­сування бюджетного дефіциту становить реальну загрозу як для моне­тарної стабільності, так і для фінансової безпеки держави в цілому^[10]. Заборона кредитувати — одна з головних вимог нормативно-правової конвергенції до країн — кандидатів до вступу в Європейський Союз. Як виняток законами про центральні банки окремих держав центро- банкам дозволяється надавати короткострокові кредити лише з метою касового обслуговування бюджету, обмежуючи розмір кредитів певним розміром його дохідної частини. Такий підхід дає центральному банку можливість гнучкіше формувати свої відносини з урядом. З одного боку, не порушується принцип політичної недоторканності центробан- ку, а з другої — є коректним з правової точки зору інструментом під­тримки державної економічної політики, якщо це не загрожує грошо­вій стабільності^[11].

Інше законодавче обмеження відносно фінансування Національним банком України дефіциту Державного бюджету передбачено у ч. 6 ст. 15 Бюджетного кодексу України: «емісійні кошти Національного банку України не можуть бути джерелом фінансування дефіциту Дер­жавного бюджету України». Позбавлення уряду необмеженої емісійної влади та протиставлення їй представництва фінансових інтересів кра­їни — це положення на початку ХХ століття Л. М. Яснопольський розглядав як фінансову конституцію^[12].

Фінансування бюджетних видатків може здійснюватись із вико­ристанням інструментів фондового ринку, шляхом придбання цент­ральним банком державних цінних паперів. Національний банк України згідно із Законом про НБУ (п. 3 ст. 42) має право купувати та продавати на вторинному ринку цінні папери у порядку, передба­ченому законодавством України. Але ця норма не забороняє Націо­нальному банку придбання державних цінних паперів при їх первин­ному розміщенні, що за певних умов може становити загрозу моне­тарній стабільності, у разі якщо у такий спосіб центральний банк фактично буде кредитувати уряд у значних розмірах. Саме тому Бю­джетний кодекс Російської Федерації містить норму щодо неможли­вості придбання Банком Росії боргових зобов’язань Російської Феде­рації, суб’єктів Російської Федерації, муніципальних утворень при їх первинному розміщенні з метою використання їх як джерела фінан­сування дефіциту бюджету^[13].

Другий елемент бюджетної незалежності Національного банку України визначається порядком перерахування частки його прибутку до Державного бюджету України.

Відповідно до ч. 3 ст. 5 Закону про НБУ Національний банк за під­сумками року в разі перевищення кошторисних доходів над кошторис­ними витратами, затвердженими на поточний бюджетний рік, вносить до Державного бюджету України наступного за звітним року позитив­ну різницю на покриття дефіциту бюджету. Таким чином, підставою перерахування Національним банком суми перевищення доходів над витратами є фактичний склад: а) наявність дефіциту Державного бю­джету України згідно із відповідним законом; б) перевищення кошто­рисних доходів над кошторисними витратами Національного банку за попередній ніж звітний бюджетний рік, що затверджується Радою На­ціонального банку України.