Розділ 2. Фінансове право в правовій системі України
Розділ 2. Фінансове право в правовій системі України
§ 1. Предмет і метод фінансового права
§ 2. Система фінансового права
§ 3. Джерела фінансового права
§ 4. Фінансове право в системі права
§ 5. Фінансове право як наука
§ 1. Предмет і метод фінансового права
Організація, управління, контроль у сфері фінансової діяльності держави передбачає чітку правову урегульованість відносин руху публічних фінансових ресурсів. Це означає визначеність при виділенні об’єкта регулювання, системи суб’єктів відносин, їх повноважень, прав і обов’язків. Зводити фінансово-правове регулювання виключно до руху коштів не зовсім правильно. Ці відносини є предметом декількох галузей права. Предметом фінансового права є тільки відносини, що регулюють рух публічних фінансів, які утворюються у зв’язку з функціонуванням державних фінансів, фінансів територіальних громад. Таким чином, фінансове право являє собою сукупність правових норм, що регулюють суспільні відносини у сфері формування, розподілу і використання централізованих і децентралізованих грошових фондів держави і територіальних громад. Саме такий підхід лежить в основі визначення предмета фінансово-правового регулювання, формування меж даної галузі.
Фінансове право можна аналізувати в декількох площинах: як галузь права; як науку; як навчальну дисципліну. Як галузь права фінансове право належить до публічних галузей. Однак її публічний характер передбачає свій предмет регулювання, особливості методу, які не властиві іншим галузям і цим виокремлюють царину однорідних суспільних відносин.
Відносини, що становлять предмет фінансового права, характеризуються певними рисами:
а) складаються у сфері фінансової діяльності держави;
б) реалізуються в процесі руху (формування, розподілу і використання) грошових фондів публічного характеру;
в) об’єктом відносин є грошові фонди держави і територіальних громад;
г) передбачають виключну роль держави в цих відносинах.
Таким чином, предметом фінансового права є суспільні відносини у сфері фінансової діяльності держави і територіальних громад з приводу формування, розподілу і використання централізованих і децентралізованих фондів публічних фінансів.
У фінансових правовідносинах найбільш чітко, порівняно з іншими правовідносинами, прослідковуються державно-владна і майнова сторони. Відносини з приводу публічних фінансів є владно-майновими. З одного боку, держава наділяє компетентні органи владними повноваженнями і контролює надходження коштів у бюджет. З другого боку, ці відносини регулюють формування власності держави, хоча спочатку й у специфічній грошовій формі. Розглядаючи дану проблему, Ю. А. Ровинський звертав увагу на різний ступінь прояву владного характеру методу правового регулювання, що відмежовує фінансове право від інших галузей[1]. Рівень прояву владного характеру дозволяє визначити і специфіку правовідносин. Головною особливістю методу регулювання цієї групи відносин є відсутність права оперативної самостійності суб’єктів. Права й обов’язки відносин регламентуються однозначно, без будь-яких варіантів і переважно імперативними нормами.
Аналізуючи предмет фінансового регулювання, необхідно враховувати фундаментальне положення Ю. А. Ровинського про зміст фінансових правовідносин як владних майнових, яке використовується в роботах практично усіх фахівців у цій галузі і найчастіше через за- гальновідомість навіть без посилань. При цьому слід звернути увагу саме на нерозривність відносин влади і специфічних майнових відносин, регулювання яких здійснюється як єдине ціле. Показово в цьому плані порівняння з адміністративними і цивільними правовідносинами. Саме в них часто розчиняють, змішують фінансово- правові відносини, але розмежування цих галузей і повинне саме будуватися з позицій владномайнових відносин.
Адміністративні правовідносини — владні.
Цивільні правовідносини — майнові.
Фінансові правовідносини — владно-майнові.
Якщо адміністративно-правове регулювання націлене на управління державою певних сфер, цивільно-правове — охоплює майнові відносини, то фінансово-правове регулювання визначається:
- з одного боку, майновим характером особливого роду, який визначається тим, що власником майна є держава й існує це майно в специфічній формі — централізованих і децентралізованих грошових фондів;
- з другого боку, владним характером, який визначається тим, що реалізація владних повноважень здійснюється самим власником коштів. Саме єдність владномайнових засад і дозволяє відмежувати фінансово- правові відносини, виділити їх єдність і на підставі подібного підходу відмежувати однорідні відносини, що є предметом регулювання.
Незважаючи на однорідний характер фінансові відносини передбачають деталізацію їх за видами[2]. Класифікувати фінансові відносини можна за декількома напрямками:
а) залежно від стадії руху грошових фондів (формування, розподіл, використання грошових ресурсів, контроль);
б) залежно від характеру фінансово-правових інститутів (бюджетні, податкові, валютні тощо);
в) залежно від суб’єктного складу відносин (можливі різні варіанти відносин, учасниками яких насамперед виступають держава, територіальні громади, державні органи, юридичні й фізичні особи).
Деталізація фінансових відносин по групах, видова своєрідність кожної групи не виключає, проте, основного загального їх змісту — утворення, розподіл і використання публічних грошових фондів. Держава забезпечує планомірність у цій сфері, гарантує і реалізує загальні принципи і форми фінансової діяльності, методи регулювання. Фінансово-правовий аспект відносин визначається декількома моментами:
1) за рахунок фінансових ресурсів забезпечується виконання практично усіх функцій держави;
2) саме за рахунок фінансових відносин забезпечується формування централізованих і децентралізованих грошових фондів;
3) на основі нормативних актів відбувається рух публічних грошових фондів.
Крім особливостей предмета фінансового права важливим критерієм при визначенні природи галузі права, її місця в системі права виступає метод правового регулювання, під яким розуміється сукупність прийомів, способів впливу права на суспільні відносини. Метод правового регулювання реалізується також у ступені впливу на поведінку учасників суспільних відносин, на характер їх взаємозв’язків. Кожен метод правового регулювання має свої характерні риси, сукупністю яких і досягаються завдання і мета правової регламентації.
Аналізуючи систему впливу на відносини, регульовані фінансовим правом, можна зробити висновок про те, що основною рисою методу регулювання фінансових відносин є державно-владні веління одним учасникам фінансових відносин з боку інших, які виступають від імені держави. Метод, заснований на владному підпорядкуванні однієї сторони іншій, притаманний і іншим галузям права (наприклад, адміністративному), але при регулюванні фінансових відносин даний метод набуває особливостей, що проявляються в конкретному змісті, а також у колі органів, уповноважених державою на владні дії. Так, характерною рисою методу фінансового права є та обставина, що владні приписи стосуються кола платників, порядку, умови і розміру платежів у бюджети, мети використання коштів тощо. Коло державних органів, уповноважених давати розпорядження учасникам фінансових відносин, становлять фінансові органи. Іншою рисою методу фінансового права є широке застосування імперативних (тобто однозначних, що не допускають вибору) норм з метою формування бюджетів.
Держава, закріплюючи вимоги щодо досягнення першочергових потреб (формування коштів для забезпечення виконання державних функцій), установлює чіткі межі поведінки підлеглих суб’єктів. Наприклад, обов’язок сплати податку опосередкований правом вимагати його сплати і контролювати його. Певна свобода зобов’язаних суб’єктів можлива лише в межах, імперативних приписів. Режим свободи можливий у декількох формах:
1) свобода в межах імперативного суб’єктивного права, коли безумовне право фінансового органу на перевірку може реалізовуватися ним за власним планом, але при цьому обов’язковою є реалізація цього права, що є одночасно і його обов’язком, засобом здійснення його функцій;
2) свобода певного суб’єкта в межах делегованих державою прав припиняти правовідносини (наприклад, залік сум податкової застави в рахунок податкового зобов’язання);
3) свобода зобов’язаних осіб при використанні специфічних прав (наприклад, права на застосування податкових пільг, податкового кредиту).
Основним методом фінансово-правового регулювання є імперативний. Він передбачає нерівність суб’єктів відносин, що забезпечує особливий стан і специфічну роль держави. Цей метод виявляється у владних приписах, наказах одним суб’єктам з боку інших, що представляють державу, органи самоврядування. Може скластися враження, що цей метод цілком повторює метод регулювання адміністративно-правових відносин, що також має владний, імперативний характер. однак метод фінансового права відрізняється певною галузевою специфікою:
1) на відміну від адміністративно-правового методу він не базується на вертикальній субординації, співпідпорядкованості суб’єктів: владні указівки виходять від фінансових органів, з якими інші суб’єкти відносин не перебувають в адміністративній залежності;
2) основна маса владних розпоряджень виходить від органів, спеціально створених державою для фінансової діяльності;
3) метод фінансового права не передбачає повного підпорядкування і залежності одного суб’єкта від іншого, а стосується тільки економічного змісту фінансової норми;
4) фінансово-правовий метод регулювання передбачає твердий ступінь імперативності на всіх рівнях законодавчого регулювання і не змінюється, не знижується залежно від типу законодавчого акта (від закону до інструкції);
5) специфічним є об’єкт, що регулює за допомогою фінансово- правового методу публічні грошові фонди.
Владність як зміст методу фінансово-правового регулювання має свої особливості, що і реалізуються в імперативних приписах у сфері фінансової діяльності держави[3]:
а) перевага у фінансово-правовому регулюванні позитивних зобов’язань. Держава, видаючи владні розпорядження, зобов’язує суб’єктів до їх виконання (причому нерідко в однозначно визначеній формі);
6) метод владних розпоряджень виступає як імперативний — суб ’ єкти фінансового права виконують обов’язки чітко відповідно до приписів законів і підзаконних актів; права при цьому похідні від обов’язків;
в) методом владних повноважень регулюються підстави виникнення правовідносин, виходячи з того, що при наявності певного юридичного факту суб’єкт права зобов’язаний вступити в ці правовідносини і чітко слідувати приписам закону, а не волі вибору;
г) цей метод характеризується юридичною нерівністю суб’єктів, коли одні суб’єкти володіють однобічними юридично-владними повноваженнями щодо інших суб’єктів, тоді як останні не мають адекватних повноважень щодо владних суб’єктів.
На цьому базується основа правосуб’єктності, коли у владних суб’єктів вона складається переважно з прав, а в зобов’язаних суб’єктів — в основному з обов’язків і похідних від них прав. Може скластися уявлення, що фінансовому праву поряд з імперативним притаманні й елементи диспозитивного методу. Приміром, у сфері регулювання відносин з формування грошових ресурсів добровільного характеру (облігації державної внутрішньої позики, казначейські сертифікати, лотереї і т. п.) при видимості диспозитивності, основою регулювання залишаються владні розпорядження. Дійсно, придбання державного цінного папера здійснюється на добровільній основі, але усі відносини, що випливають з цього факту, регулюються державними, однобічними веліннями (терміни позики, відсотки, порядок погашення заборгованості не можуть бути предметом договору, вони закріплені законодавчо).
Імперативний метод фінансово-правового регулювання доповнюється і підлеглими, похідними від нього методами рекомендацій, погоджень. Особливістю їх є похідний характер від основного імперативного методу, у рамках реалізації, виконання владного веління. Погодження між суб’єктами фінансово-правових відносин можливі, але з приводу більш зручного, точного, своєчасного виконання імперативного обов’язку, тобто погоджується не сама природа обов’язку, а порядок, особливості його виконання. Рекомендації також доречні у фінансовому праві, однак вони або гарантуються, підкріплюються імперативними веліннями, або уточнюють їх.
Застосування переважно імперативного методу не виключає використання рекомендацій, погоджень, наявності права вибору в поведінці підлеглого суб’єкта. Так, податкові органи можуть надати підприємствам податковий кредит (відстрочку платежу) на підставі спеціальної угоди. Крім того, часткова диспозитивність поведінки підлеглої сторони — платника податків — може виявлятися й у можливості податкового планування. Однак усі ці особливості в кінцевому підсумку підлеглі методу владних приписів.