Среди административных жалоб по правовым признакам раз­личаются общая и

специальная. Порядок рассмотрения общих жалоб

регулируется Указом Президиума Верховного Совета СССР от 12 апреля 1968 г.

в редакции от 4 марта 1980 г. «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и

жалоб граждан». Осно­вания и порядок производства по специальным жалобам

регули­руются специальными нормами, содержащимися в Уставе связи, Дисциплинарном

уставе Вооруженных Сил, КоАП РСФСР и в некоторых иных актах.

Право на общую административную жалобу является абсо­лютным, неограниченным,

неотчуждаемым правом гражданина. Каждый дееспособный человек может подать ее по

любому зна­чимому для него поводу, в любое время. Для реализации этого права не

нужно чьего-либо предварительного согласия. Ему кор­респондирует абсолютная

обязанность субъектов государствен­ной власти разъяснять гражданам их право на

обжалование, принимать, регистрировать, рассматривать жалобы, давать от­веты

заявителям.

Право на жалобу не ограничено по содержанию и по форме. Обжалованы могут быть

любые действия, а также бездействие работников государственных органов,

предприятий, учреждений, организаций, расцениваемые как неправильные. Предмет

жало­бы — не только незаконные, но и нецелесообразные или амо­ральные деяния. В

письмах граждан зачастую речь идет о не­правильном использовании свободы

усмотрения, несправедливом решении вопросов, отсутствии должной четкости,

бестактности, невнимания к критическим замечаниям, использовании устарев­ших

приемов в работе, необоснованном выборе площадок для нового строительства и др.

Предметом жалобы могут быть деяния, ущемляющие права и законные интересы как

самого гражданина, так и других лиц. Обращение гражданина может быть направлено

на защиту не только чьих-то личных, но и общественных интересов.

Очень широко граждане используют право обжаловать инди­видуальные

административные акты. Реже встречаются жалобы о незаконности нормативных актов,

хотя такие обращения граж­дан к автору акта или в иной компетентный орган вполне

право­мерны.

В юридических нормах говорится об обжаловании действий должностных лиц,

государственных и общественных органов. На практике данное положение толкуется

значительно шире. Не­редко граждане пишут о бездействии должностных лиц, о

непри­нятии надлежащих мер к нарушителям общественного порядка, обжалуют

действия работников, не являющихся должностными лицами. Можно найти немало

писем, содержащих претензии граждан к работе аптек,

больниц, клубов, школ и других социально-культурных учреждений.

Таким образом, действующее законодательство и сложившая­ся практика почти не

знают ограничений права граждан на об­щую жалобу по содержанию. Обжалованы могут

быть незакон­ные, нецелесообразные и аморальные деяния, индивидуальные и

нормативные акты, действия и бездействие в сфере управления, производства,

обслуживания. Субъекты обжалуемых деяний - не только органы, но и предприятия,

учреждения, организации, не только должностные лица, но и рядовые служащие.

Обращение может быть подано с целью защиты личных прав и интересов, прав и

интересов других лиц, публичных прав и интересов.

По форме общая жалоба может быть письменной или устной и даже переданной по

телефону, радио, индивидуальной и коллек­тивной. Законодательными актами

установлено, что граждане вправе направлять жалобы в компетентные органы

управления, депутатам, в прокуратуру, общественные и международные ор­ганизации.

В прошлом большое число жалоб поступало в редакции газет и других средств

массовой информации. Ст. 42 Закона РФ «О средствах массовой информации»,

принятого 27 декабря 1991 г., было установлено: «Редакция не обязана отвечать на

письма граж­дан и пересылать эти письма тем органам, организациям и дол­жностным

лицам, в чью компетенцию входит их рассмотрение»'. Конечно, граждане могут

посылать письма в редакции, но права обращаться туда с жалобами уже нет, так как

оно не имеет кор­респондирующей обязанности их рассматривать, пересылать,

отвечать на жалобы.

Подача общей административной жалобы не ограничена ка­ким-либо сроком. В законе

отсутствуют и количественные огра­ничения права на жалобу. По одному и тому же

факту гражда­нин может обращаться много раз в один и тот же, либо в разные

органы, одновременно или в разное время. Представляется, что если в компетентную

организацию непосредственно или из дру­гой организации поступает повторное

письмо, содержание кото­рого аналогично первому, то очередную проверку можно и

не проводить.

Еще одно формальное ограничение права на общую админис­тративную жалобу было

установлено Указом Президиума Верховного Совета СССР от 2 февраля 1988 г.

«Письменное обращение гражданина, —

сказано в нем, — должно быть им подписано с указанием фамилии, имени и отчества

и содержать, помимо изложения существа предложения, заявления либо жалобы, также

данные о месте его жительства, работы или учебы. Обращение, не содержащее этих

сведений, признается анонимным и рассмот­рению не подлежит»'.

По поводу содержания и применения этой нормы следует вы­сказать ряд соображений.

Во-первых, на практике не считают анонимными жалобы, если в них указаны фамилия,

имя и отчес­тво и адрес заявителя, либо место его работы, учебы, но отсутст­вует

подпись. Признается, что фамилия и имя должны указывать­ся обязательно, адрес и

место работы (учебы) — альтернативно, т. е. либо то, либо другое, а наличие

подписи не обязательно. Во-вторых, рассматриваемая норма является общей, а

потому она не изменила специальной, например, ст. 110 УПК РСФСР, в ко­торой

сказано: «Письменное заявление должно быть подписано лицом, от которого

исходит»; в ней не содержится требование указывать имя, отчество, адрес, место

работы или учебы. В-треть­их, поступившая жалоба должна быть зарегистрирована.

Не техни­ческий работник, а руководитель вправе признать ее анонимной и не

подлежащей рассмотрению. Он же вправе, если автор пись­ма известен,

порекомендовать ему внести в обращение необхо­димые сведения. В-четвертых, если

в ходе проверки будет уста­новлено, что автор указал ложную фамилию, адрес и т.

д„ то производство по ней должно быть прекращено. В-пятых, органи­зация,

должностное лицо, гражданин, привлекаемые к рассмот­рению жалобы, после того как

будет установлено, что она ано­нимна, вправе потребовать прекращения

производства по ней. Их отказ дать пояснение, совершать какие-либо действия в

этом производстве правомерен, а действия служащих, требующих объяснений,

предоставления документов и т. д„ необоснованны. Полезно было бы закрепить

правило, что служащие обязаны со­хранять втайне имя и другие данные о заявителе,

если он просит об этом.

Общий срок рассмотрения жалоб граждан — один месяц. Из этого правила установлены

три исключения.

1. Заявления и жалобы, не требующие дополнительного изуче­ния и проверки,

решаются безотлагательно, но не позднее 15 дней. 2. Если для разрешения

обращения необходимо проведение специальной проверки, истребование

дополнительных материа­лов либо принятие других мер, срок производства может

быть продлен руководителем организации или его заместителем, но не более, чем на один

месяц.

3. Жалобы военнослужащих и членов их семей разрешаются в центральных органах в

15-дневный, а в местных — в 7-дневный срок. В случае необходимости срок может

быть продлен, но не более, чем на 15 дней.

Если два первых исключения связаны с содержанием жалобы, то третье — с ее

автором.

Закон четко определил начало течения срока разрешения жа­лобы — со дня ее

поступления в государственную или общес­твенную организацию, обязанную решить

вопрос по существу. А необходимой ясности в определении момента окончания срока

нет. Очень часто на практике таковым считают дату направле­ния ответа заявителю

или дату, когда начато исполнение. Полез­но было бы более четко установить,

когда можно считать произ­водство по жалобе законченным, учтя при этом то

обстоятельство, что исполнение может потребовать длительного времени. В

производстве по жалобам граждан выделяются четыре стадии. 1. Первичная

обработка. На этой стадии получают письмен­ные, выслушивают устные жалобы,

регистрируют их и в пяти­дневный срок обеспечивают первичное движение:

определяют кто и как будет работать с жалобой, либо пересылают ее в

компетен­тную организацию, уведомляя об этом заявителя.

2. Проверка жалобы. Здесь производится сбор необходимой информации (путем

ознакомления с документами, бесед с людь­ми и т. д.), ее анализ, ознакомление с

законодательством. Доволь­но часто проверка заканчивается составлением справки,

содер­жащей соответствующие выводы. Представляется, что законом следует

закрепить право заявителя знакомиться с собранными при проверке жалобы

материалами, давать дополнительные по­яснения, заявлять ходатайства.

3. Принятие решения. О принятом решении сообщается заявите­лю, отрицательный

ответ должен быть мотивирован. Сообщение может быть письменным или устным. В тех

случаях, когда жало­бы не удовлетворяются, ответ всегда должен быть письменным^

4. Исполнение принятого решения. Эта стадия факультативна, она существует, если

жалоба полностью или частично удовлет­воряется, и помимо принятия по ней решения

необходимо совер­шить действия по его исполнению.

Право на специальную административную жалобу, чаще всего является еще одним

способом защиты прав, оно не конкурирует с правом на общую административную

жалобу, а дополняет его.

Специальная жалоба характеризуется следующими призна­ками:

1) наличием специальных норм, устанавливающих особый по­рядок ее рассмотрения;

2) специальными основаниями для обжалования (приказ руко­водителя, постановление

по делу об административном правона­рушении и т. п.), прямо названными в законе;

3) четким определением субъектов права, признанием таковы­ми, как правило, лишь

определенных, лично заинтересованных в деле лиц и их законных представителей;

4) составлением обязательно в письменной форме, наличием адресатов жалобы

(например, ст. 267 КоАП РСФСР, ст. 411 ТК РФ);

5) специальными сроками подачи жалобы;

6) процедурными особенностями в производстве по конкрет­ным видам жалоб;

7) специальными, более краткими, сроками ее рассмотрения. Анализ соотношения

специальной и общей жалоб позволяет более четко уяснить смысл ряда положений

специальных норм об обжаловании. Так, в ст. 266 КоАП РСФСР говорится:

«Поста­новление районного городского народного суда (народного судьи) о

наложении административного взыскания является окончатель­ным и обжалованию в

порядке производства по делам об адми­нистративных правонарушениях не подлежит».

Иными словами, установленный Кодексом порядок обжалования постановлений по делам

об административных правонарушениях не распрос­траняется на постановление судей.

Значит, в этом случае специ­альная жалоба на постановление судьи не допускается,

но общая возможна. Постановления же о наложении административных взысканий,

принятые другими уполномоченными на то субъек­тами, могут быть обжалованы и в

общем порядке, и в порядке производства по делам об административных

правонарушениях.

Сопоставление общей и специальной, предусмотренной КоАП РСФСР, жалоб позволяет

выявить их отличия. Во-первых, такая специальная жалоба может быть подана только

лицом, привле­ченным к ответственности, потерпевшим или от их имени адвокатом

(ст. 250, 266 КоАП РСФСР), а общая жалоба — каждым гражданином. Во-вторых,

специальная жалоба данного вида дол­жна быть письменной (ч. 2 ст. 267 КоАП

РСФСР), а для общей жалобы форма не установлена. В-третьих, адресатами

специаль­ной административной жалобы выступают вышестоящие органы. Круг же

адресатов общих жалоб значительно шире. В-четвер­тых, специальная жалоба должна

быть направлена адресату в определенный срок (десять дней) со дня вынесения

постановле­ния, а для общей сроки не определены. В-пятых, подача в

уста­новленный срок специальной жалобы приостанавливает испол­нение

постановления о наложении административного взыскания (ст. 270 КоАП РСФСР),

обращение же с общей жалобой таких последствий не влечет. В-шестых, специальная

жалоба подается через орган, вынесший постановление, который обязан в течение

трех суток направить ее вместе с делом по подведомственности (ч. 2 ст. 267 КоАП

РСФСР). Общую жалобу гражданин может направить по своему усмотрению прямо одному

из многих адре­сатов. В-седьмых, жалоба в порядке производства по делам об

административных правонарушениях рассматривается уполно­моченным на то органом в

10-дневный срок. Для разрешения об­щих жалоб законодательством установлены иные

сроки.

Из приведенного примера очевидно, что право на специаль­ную жалобу намного ^же

права на общую жалобу. Анализ зако­нодательства позволяет сделать вывод, что

установление специ­ального обжалования преследует цель более квалифицированно и

в сжатые сроки пересматривать дела, а следовательно, уси­лить защиту прав

граждан. В самом деле, такие обращения ад­ресуются органам, уполномоченным

принимать решения по су­ществу. Установление кратких сроков обжалования призвано

побудить граждан действовать более оперативно, к тому же в ряде случаев

установлены более краткие сроки рассмотрения специальных жалоб.