В реальной жизни существует огромное разнообразие специ­альных

административно-правовых статусов. Используя крите­рий социальной роли индивида,

их можно сгруппировать в не­сколько родовых общностей. И в том числе выделить

статусы:

1) членов административных коллективов;

2) субъектов административной опеки;

3) жителей территорий с особым административно-правовым режимом;

4) субъектов разрешительной системы.

Понятие «административный коллектив» в юридической на­уке не используется. Но

оно необходимо. Уже давно говорят, пи­шут, используют в законодательстве понятия

«трудовой коллек­тив», под которым понимают самостоятельный субъект права и

работников определенной организаций. Во втором случае речь идет об

организованной группе людей, участвующих своим тру­дом в деятельности

организации. Отношения членов трудового коллектива с предприятием (учреждением),

его администрацией, их личные права регулируются трудовым правом.

Административным коллективом предлагается именовать лич­ный состав организации,

в которой отношения ее членов с адми­нистрацией (организацией), их личные права

и обязанности ре­гулируются административным правом. Это — органы внутренних

дел, воинские части, военизированные пожарные, горноспасатель­ные части,

лечебно-трудовые профилактории, студенческие кол­лективы и др.

Став добровольно, по призыву или в результате применения принудительных мер

членом административного коллектива, гражданин приобретает специальный

административно-правовой статус, комплекс специальных прав и обязанностей

(студента, военнослужащего, профилактируемого). Речь идет о личных, а не

служебных правах и обязанностях, ибо вторые есть конкрети­зация полномочий

коллективного субъекта — организации. Это особенно наглядно видно на примере

статуса аттестованного ра­ботника милиции. К его личным правам относятся

закрепленные Законом «О милиции» от 18 апреля 1991 г.^ права на судебную защиту

при увольнении (ст. 27), государственное страхование и возмещение ущерба в

случае гибели или увечья (ст. 29), обеспе­чение жилой площадью (ст. 30),

дополнительный оплачиваемый отпуск (ст. 20).

Административное право регламентирует дисциплинарную от­ветственность членов

административных коллективов, время их труда (учебы) и отдыха, основания,

размеры и порядок оплаты их труда (выдачи денежного содержания, выплаты

стипендий). Как правило, споры военнослужащих (сотрудников милиции, сту­дентов и

др.) с администрацией решаются в административном, а не в судебном порядке, и

соответствующие процедуры регули­руются административно-правовыми нормами. В то

же время в ряде случаев (оплата работникам милиции за работу в ночное время, в

выходные и праздничные дни; предоставление отпусков по беременности; выплата

суточных при командировках и др.) на личные права членов административных

коллективов прямо или субсидиарно распространяются нормы трудового права.

Среди статусов членов административных коллективов раз­личаются статусы:

1) обучающихся (студентов, аспирантов, учащихся технику­мов и др.);

2) милитаризованных служащих (военнослужащих, работни­ков милиции, работников

военизированных формирований);

3) лиц, свобода которых ограничена в административном по­рядке

(профилактируемых, несовершеннолетних, помещенных за правонарушения в

специальные учебные заведения и др.).

Очевидно, что каждая из этих родовых общностей состоит из большого числа видов.

Так, различно правовое положение лиц,

находящихся на военной службе в сухопутных войсках, в воен­но-морском флоте, во

внутренних войсках, в железнодорожных и иных войсках.

Одним из ярких проявлений социальной политики государст­ва является установление

государственной опеки над лицами, которые нуждаются в помощи.

Опека состоит в выдаче денежных сумм, организационном со­действии, оказании

специальных медицинских услуг, предостав­лении разнообразных льгот и привилегий

и т. д. Практическую деятельность по оказанию помощи лицам, нуждающимся в

соци­альной защите, осуществляет аппарат исполнительной власти. И та часть

государственной опеки, которая регламентирована нор­мами административного

права, может быть названа админис­тративной.

Ее субъекты — безработные; чернобыльцы; беженцы и вынуж­денные переселенцы;

инвалиды Отечественной войны; «афган­цы» и приравненные к ним лица; дети-сироты;

многодетные ро­дители; лица, страдающие психическими заболеваниями; больные

диабетом, туберкулезом, лепрой и еще многие категории граж­дан, Из этого

примерного перечня видно, что фактическими ос­нованиями для приобретения

рассматриваемого социального ад­министративно-правового статуса могут быть

демографические обстоятельства, технические и экологические катастрофы и

не­благоприятные социальные факторы. Именно последние лежат в основе правовых

актов о помощи безработным, о мерах по социаль­ной защите военнослужащих и лиц,

уволенных с военной службы.

В политике административной опеки высшие государственные органы России проводят

курс на децентрализацию, предостав­ляя республиканским, краевым, областным

органам, органам мест­ного самоуправления, администрациям предприятий и

учрежде­ний возможность расширять перечень ее субъектов, увеличивать размеры

производимых выплат, объем предоставляемых льгот.

Административную опеку следует отличать от другой формы социальной защиты —

выплаты пенсий, связанных с трудовой деятельностью, военной и приравненной к ней

службой. В этом случае имеет место социальное обеспечение, которое зависит от

выполнявшейся работы, стажа, размера заработка и в основном состоит в регулярной

выплате пенсий. Но и пенсионеры по воз­расту, по инвалидности и другие тоже

могут быть включены в орбиту административной опеки, им могут быть предоставлены

налоговые, транспортные льготы, ссуды, выплачены дополнитель­ные суммы. К

сожалению, невнимание административно-право­вой науки к этой стороне

управленческой деятельности, к этим категориям граждан

в прошлом не позволяет четко определить границы, содержание,

виды, основания возникновения админис­тративной опеки. Принятие российским

парламентом законов о занятости населения, о социальной защите граждан,

подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыль­ской АЭС, о

психиатрической помощи и ряда других актов сви­детельствует о социальной

направленности государственной по­литики.

В качестве примера административной опеки можно привести положения Закона

Российской Федерации от 19 февраля 1993 г. «О вынужденных переселенцах» в

редакции Федерального зако­на от 22 ноября 1995 г. Законом установлено, что

вынужденный переселенец имеет право:

1) самостоятельно выбрать место жительства на территории РФ, в том числе в одном

из населенных пунктов, предлагаемых ему территориальным органом миграционной

службы. Вынуж­денный переселенец может в соответствии с установленным по­рядком

проживать у родственников или иных лиц при условии их согласия на совместное

проживание независимо от размера за­нимаемой родственниками или иными лицами

жилой площади;

2) при отсутствии возможности самостоятельного определения своего нового места

жительства на территории РФ получить у органа миграционной службы направление на

проживание в цен­тре временного размещения вынужденных переселенцев либо в жилом

помещении из фонда жилья для временного поселения вынужденных переселенцев;

3) на получение содействия в обеспечении их проезда и прово­за багажа к новому

месту жительства или к месту пребывания. При этом малообеспеченные лица —

одинокий пенсионер, одино­кий инвалид, семья, состоящая только из пенсионеров и

(или) инвалидов, одинокий родитель (заменяющее его лицо) с ребен­ком или детьми

в возрасте до восемнадцати лет, многодетная семья с тремя и более детьми в

возрасте до восемнадцати лет -обеспечиваются правом на бесплатный проезд и

провоз багажа от места временного поселения к новому месту жительства или к

месту пребывания на территории РФ.

Осуществление административной опеки возложено на многие органы исполнительной

власти и связано с выполнением ряда формализованных процедур. Прежде всего, по

общему правилу, лицо должно подать заявление в компетентный орган о призна­нии

его безработным, многодетным, беженцем, вынужденным переселенцем и т. д. Если

гражданин имеет документы, подтвер­ждающие его право на государственную помощь,

он обязан приложить их к заявлению. Документы принимаются, регистрируются и проверяются. Затем

принимается решение о признании (безра­ботным, беженцем и т. д.), которое

является юридическим осно­ванием для оказания лицу, его семье тех видов помощи,

которые предусмотрены законом. Органы административной опеки впра­ве проверять,

сохранились ли обстоятельства, которые обусло­вили помощь, следить за сроками ее

предоставления и прини­мать решения о ее увеличении, сокращении или прекращении.

Еще один важный аспект теории административного права связан с режимами

территорий. А некоторые из них временно или постоянно (неопределенное время)

находятся на особом пра­вовом положении'.

Главная разновидность особых территориальных режимов — специальные

административные режимы. Примерами последних являются режимы пограничной зоны,

закрытых городов (терри­ториальных образований), заповедников, зон

экологического бед­ствия, территорий, на которых введено чрезвычайное (военное)

положение, карантинных, подвергшихся радиоактивному загряз­нению, свободных

экономических зон.

На таких территориях постоянные и временные жители при­обретают специальный

административно-правовой статус. Он включает в себя чаще всего особые правила

въезда в зону, выез­да, передвижения, деятельности в ней, осуществления

админис­тративного надзора, применения административного принужде­ния. Среди

специальных территориальных режимов наряду с такими суровыми, как режим военного

положения, есть и льгот­ные (свободных экономических зон). Если, как правило, в

зонах более строгий контроль, то в СЭЗ таможенный, финансовый конт­роль

ослаблен.

Чаще всего постоянные специальные режимы территории при­обретают на основе

законов. А временные, ситуационные режи­мы на отдельных территориях могут быть

на основе закона уста­новлены разными государственными органами. Таким правом

наделены Президент, правительство, глава администрации. Так, ст. 24 Закона «О

санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» предоставляет главе

администрации право «в случае опасности распространения инфекционных и массовых

неинфек­ционных заболеваний и отравлений людей на отдельных терри­ториях и

населенных пунктах... вводить особые условия и режи­мы хозяйственной

деятельности и жизни населения»^.

Начиная с первого учебника для вузов по административному праву, изданного в

1940 г., авторы включали в последующие учеб­ники специальные параграфы о

разрешительной системе'.

Под «разрешительной системой» понимается совокупность пра­вил, предписывающих

получение разрешения на осуществление определенной деятельности и регулирующих

контроль за нею.

Получение предварительных разрешений исполнительных ор­ганов на совершение

определенных действий достаточно широко распространено, а правоотношения,

возникающие между аппа­ратом управления и гражданами, организациями по поводу их

получения являются административными. Можно выделить основные черты

разрешительной системы. Во-первых, это особый порядок деятельности, который

регу­лируется нормами права, содержащимися в законах и подзакон­ных актах. Его

целью является обеспечение общественной без­опасности, справедливого

распределения общественных фондов и правопорядка в целом. Он связан с

действиями, которые пред­ставляют повышенную опасность для граждан, общества,

госу­дарства, с санкционированием исключений из общих правил, с обеспечением

начал социальной справедливости. В условиях чрез­вычайных обстоятельств,

военного положения пределы разреши­тельной системы расширяются. Но ее

необоснованное расширение в нормальных и экстраординарных условиях влечет

ограничение прав и свобод граждан и развитие бюрократизма, рост власти

государственных служащих.

Во-вторых, разрешительная система реализуется в рамках ад­министративно-правовых

отношений между органами исполни­тельной власти, должностными лицами, с одной

стороны, и инди­видуальными или коллективными субъектами, желающими получить

разрешение, с другой. Юридическим фактом, влеку­щим возникновение

соответствующих отношений, является по­дача заинтересованными и уполномоченными

субъектами заяв­лений. Такие отношения возникают не по инициативе субъектов

исполнительной власти.

В-третьих, ядро (цель) этих правоотношений — получение раз­решения на действие

(бездействие), т. е. принятие индивидуаль­ного управомочивающего акта. Оно

является завершением пред­варительного контроля, проверки обоснованности

заявления. Разрешение может быть дано на определенный или неопреде­ленный срок и

называться лицензией, квотой, патентом, сертификатом и иначе.

В основе разрешения (отказа) могут быть обычные и дискреционные

полномочия субъекта власти. Последователь­ная реализация идеи расширения прав и

свобод граждан пред­полагает ограничение свободы усмотрения государственной

ад­министрации при рассмотрении заявлений граждан, более четкое закрепление в

законах процедур выдачи разрешений, оснований отказов, порядка обжалования.

В-четвертых, атрибутивным признаком разрешительной сис­темы является

административный надзор за тем, как осущес­твляются разрешенные деяния. О нем

можно говорить лишь в тех случаях, когда после выдачи разрешения на весь срок

его дей­ствия между его получателем и компетентными государственны­ми органами

сохраняются административно-правовые отношения.

В-пятых, за нарушение правил разрешительной системы к виновным применяются

разнообразные меры административно­го принуждения и в том числе такая мера, как

временное или постоянное прекращение действия разрешения (лишение прав,

приостановление, прекращение действия лицензий).

Таким образом, если гражданин не эпизодически, а на опреде­ленное время попадает

в орбиту разрешительной системы, он становится обладателем специального

административно-право­вого статуса'. Последний включает в себя обязанности

необходи­мого оформления заявления и прилагаемых к нему документов, прохождения

контроля и содействия ему, соблюдения правил осу­ществления разрешенных

действий. Кроме дополнительных обя­занностей, с этим статусом связано расширение

административ­ной деликтоспособности, а также получение прав, ради которых

гражданин и стал субъектом рассматриваемых правоотношений. Это, например, право

управления автомототранспортом, право приобретения огнестрельного оружия, право

эксплуатации ра-диопередающих устройств.

Необходимо отметить, что действие разрешения может быть прекращено,

разрешительные правоотношения могут закончиться как в связи с совершением

гражданином противоправных дейст­вий, так и по другим основаниям, в том числе

из-за ухудшения состояния здоровья и иных невиновных изменений у субъекта,

вступления в силу нового нормативного акта, вновь возникших обстоятельств

(чрезвычайная ситуация, появление новых техни­ческих средств). При наличии

законных поводов содержание раз­решения может быть ограничено или расширено.

' За последние годы российским законодательством достаточно четко урегули­рован

еще один специальный административно-правовой статус — статус госу­дарственного

служащего. Его содержание будет проанализировано в главе 6.