§ 5. Поняття і система форм діяльності органів державної влади, органів влади Автономної Республіки Крим та органів місцевого самоврядування

Аналіз організації та діяльності органів публічної влади був би однобічним без детального визначення й зовнішньої сторони, яку ха­рактеризують форми реалізації функцій та компетенції або форми ді­яльності. У процесі реалізації функцій і компетенції проявляється воля суб’єкта, спрямована на досягнення певної мети в тому порядку і виді, які передбачені правовими нормами. А юридично закріплені повноваження набувають конкретного характеру і знаходять виражен­ня у вигляді певних дій і операцій. Розмаїття дій органів публічної влади щодо реалізації функцій і компетенції можна звести у певні однорідні групи, практичне вираження яких і отримало найменування форм діяльності. Реалізація функцій і компетенції — процес, який характеризує рухливий, динамічний аспект владної діяльності, а тому форми діяльності пов’язані з певними правовими й організаційними процедурами, в рамках яких і відбувається здійснення функцій і повно­важень органів публічної влади.

Науковцями приділялася значна увага вивченню особливостей форм управлінської діяльності. Серед відомих правників, які у своїх роботах вивчали теоретичні та правові аспекти використання форм управлінської діяльності, можна згадати Д. Бахраха, Ю. Битяка, Л. Коваля, І. Коліушко, Ю. Тихомирова та ін.^[11]

Термін «форма» (від лат. forma — зовнішність, устрій) означає вид, будь-який зовнішній вияв певного змісту^[12]. Якщо функції розкривають основні напрями цілеспрямованого впливу на об’ єкти управління, то форми — це шляхи здійснення такого цілеспрямованого впливу, тобто форми діяльності органів державної влади, органів влади Автономної Республіки Крим та органів місцевого самоврядування показують, як практично здійснюється управлінська діяльність. Зовнішній вияв одно­рідних дій, процедур, які здійснюють органи публічної влади, їх струк­турні підрозділи й посадові особи в процесі реалізації функцій і ком­петенції в правових та організаційних рамках, називається формами діяльності. Останні надають функціонуванню відповідних органів необхідної сталості, упорядкованості, однаковості та прогнозованості для контрагентів, а в підсумку забезпечують законність, легітимність і результативність владного впливу^[13]. Підходячи до визначення поняття «форма діяльності органів публічної влади», необхідно врахувати такі критерії:

1) форма діяльності завжди є зовнішнім виразом волі суб’єктів управлінської діяльності;

2) в умовах демократії такий вираз обов’ язково реалізується відповідно до чинного законодавства;

3) це волевиявлен­ня повинно здійснюватися в межах власної компетенції;

4) кожна форма управління повинна мати певну мету^[14].

Таким чином, форма діяльності може бути визначена як зовнішнє вираження однорідних дій, процедур, які здійснюють органи публічної влади, їх структурні підрозділи й посадові особи в процесі реалізації функцій і компетенції в правових і організаційних рамках.

У науковій літературі немає єдності щодо різновидів і характери­стики форм діяльності органів публічної влади. Найпоширенішою є класифікація із зазначенням наслідків, які виникають у результаті ви­користання тієї чи іншої форми (наявності чи відсутності правового ефекту). На думку більшості вчених, усі форми діяльності поділяються на правові та неправові^[15].

Правовими вважаються такі форми, внаслідок використання яких виникає юридичний ефект. Вони виступають як юридичні факти і можуть створювати адміністративно-правові відносини. Неправовими є форми, використання яких не має юридичного значення та не спри­чиняє виникнення, зміну чи припинення правовідносин. Вони або передують правовим, або настають після них. Проте класифікація форм діяльності на правові та неправові є дещо некоректною, оскільки сло­во «правовий» означає «такий, що відповідає праву, законодавству...», а «неправовий» — це «такий, що праву (законодавству) не відповідає». Іншими словами, неправові форми діяльності не відповідають законо­давству. На нашу думку, така класифікація не зовсім конкретна з точки зору семантики, оскільки в правовій державі владні органи повинні здійснювати свою діяльність тільки на основі права, у межах закону.

Деякі автори вирізняють такі форми реалізації повноважень органів публічної влади, як правотворчість, правозастосування, регулювання, управління, координація^[16]. Однак у цьому випадку відбувається змішу­вання функцій, форм і методів діяльності, оскільки функція управлін­ня може здійснюватися за допомогою як правотворчої, так і правозас- тосовної діяльності, а координація виступає як спосіб владної діяль­ності, який може застосовуватися в межах різних форм з метою ефективної реалізації функцій і компетенції.

На думку А. М. Колодія і А. Ю. Олійника, під формами діяльності державних і самоврядних органів слід розуміти здійснення певних, передбачених нормативно-правовими актами та практикою державно­го будівництва видів дій посадових та службових осіб законодавчих, судових, контрольно-наглядових органів і органів місцевого самовря­дування, за допомогою яких реалізуються їх завдання і функції в ме­жах компетенції кожного органу^[17]. Названі форми, як вважають автори, поділяються на правові, організаційні і організаційно-правові. При цьому специфіка організаційних форм (установчої, матеріально- технічної, виховної) на відміну від організаційно-правових (сесії, за­сідання, представництва в певних органах чи на певній території тощо) вбачається у тому, що вони не закріплені нормативно-правовими акта­ми і не тягнуть за собою правових наслідків. Проте установча форма діяльності, яка пов’язана з реалізацією установчої функції владних органів, досить детально регулюється правовими нормами, а матеріально-технічна форма характеризується настільки широким колом дій і процедур, що випадає із зазначеного класифікаційного ряду і може бути визначена як самостійна. Для того щоб виправити зазначений недолік, форми діяльності можна поділити на юридично значущі та юридично незначущі. Таким чином, юридично значущими формами діяльності органів публічної влади мають бути такі, викори­стання яких спричиняє виникнення конкретних правових наслідків (правові). Юридично незначущими формами мають бути такі, які без­посереднього значення не мають, тобто не спричиняють виникнення конкретного юридичного результату. До них можна віднести: органі­заційні дії; матеріально-технічні операції.

Відтак залежно від характеру наслідків (отриманого результату) форми діяльності, на нашу думку, більш доцільно класифікувати на правові, організаційні й матеріально-технічні. Правові форми діяль­ності пов’язані з виконанням юридично значущих дій у чітко визна­ченому законодавством порядку. За їх допомогою відбувається фіксація рішень і дій органів і посадових осіб публічної влади, що мають юри­дичний зміст. Результатом правової діяльності є акт правового харак­теру. Організаційні форми діяльності здійснюються в рамках чинного законодавства і на його підставі, однак не потребують чіткого юридич­ного оформлення і, як правило, самі по собі не спричиняють юридич­них наслідків. Матеріально-технічні форми діяльності також не по­требують спеціальних юридичних актів і відбуваються в порядку по­точної роботи. Їх специфіка полягає в тому, що вони є зовнішнім проявом різних операцій матеріально-технічного характеру, які вико­ристовуються для забезпечення діяльності органів публічної влади^[18].

Стосовно класифікації правових форм діяльності органів державної влади, органів влади Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування найбільш обґрунтованою видається позиція науковців, що розрізняють нормотворчу, правозастосовну, інтерпретаційну, уста­новчу, контрольну, правоохоронну форми^[19]. Таким чином, залежно від характеру дій (маніпуляцій) із нормами права розрізняють такі право­ві форми діяльності органів публічної влади: нормотворчу, правоза- стосовну, інтерпретаційну, установчу, контрольну, правоохоронну.

Нормотворча форма діяльності — це сукупність дій і процедур щодо створення, зміни й скасування нормативних приписів. Право- застосовна форма діяльності є сукупністю дій і процедур стосовно виконання нормативно-правових актів, видання актів застосування права. Інтерпретаційна форма діяльності полягає у здійсненні дій і процедур щодо з’ясування і роз’яснення змісту правових норм. Уста­новча форма діяльності пов’язана із діями і процедурами стосовно створення, реорганізації й ліквідації владних інституцій, їх структур­них підрозділів, обрання, призначення посадових осіб органів публіч­ної влади. Правоохоронна форма діяльності — це сукупність дій і процедур щодо охорони норм права від порушень, захисту прав і за­конних інтересів суб’єктів суспільних відносин. Контрольна форма діяльності є сукупністю дій і процедур стосовно перевірки й нагляду за додержанням, виконанням та застосуванням правових приписів суб’єктами суспільних відносин.

Кожна правова форма діяльності складається із однорідних дій і операцій правового характеру, які у своїй сукупності утворюють певний процес, що характеризується особливими стадіями і провадженнями.

Провадження — це особливі процедури розгляду певного кола питань у межах однієї правової форми діяльності органу публічної влади. Наприклад, у межах нормотворчої форми діяльності Верховної

Ради України можна виділити законодавче провадження (законодавчий процес) і підзаконне (щодо нормативних постанов). Крім того, за під­ставами ініціювання провадження поділяються на ординарні (здійсню­ються за звичайних обставин) й неординарні (застосовуються за спе­ціальних умов). Усі провадження регулюються процесуальними нор­мами, які містяться або в статутних нормативних актах (законах, статутах, положеннях), або в спеціальних процесуальних документах (регламентах, положеннях, порядках тощо).

Кожне провадження складається зі стадій — окремих етапів, ло­гічно пов’язаних між собою загальною метою і спільним юридичним результатом. У свою чергу стадії розпадаються на окремі дії учасників цього процесу, тобто на цілеспрямовані, вольові акти їхньої поведінки. Як правило, кожна з таких дій, що має юридичні наслідки, докумен­тально фіксується і має здійснюватися в жорстко встановлені строки.

Стадії і провадження кожної правової форми діяльності відрізня­ються за кількістю та змістом етапів, колом суб’єктів, процесуальними строками тощо. Тотожні правові форми діяльності різних органів пу­блічної влади складаються з аналогічних стадій, але суттєво відрізня­ються за порядком документообігу, строками здійснення певних дій (операцій), конкретними процедурами підготовки і прийняття рішень, методикою^[20]. Видання нормативно-правових актів органів публічної влади складається із сукупності дій і процедур щодо прийняття, зміни чи скасування рішень нормативного характеру. У межах цієї форми можна виокремити різні підвиди форми (провадження), що відрізня­ються за суб’єктним складом, стадіями, строками, характером питань, які підлягають врегулюванню (наприклад, сфера бюджетна, норматив­на тощо). Тобто залежно від предмета (від характеру питання, що під­лягає вирішенню) у межах кожної з названих форм діяльності органів публічної влади вирізняються окремі провадження.

Залежно від кількості суб’єктів, що здійснюють організаційну ді­яльність, розрізняють колегіальні й індивідуальні форми. Залежно від ступеня впливу на результат владної діяльності організаційні форми діяльності поділяються на основні і допоміжні. До основних організа­ційних форм діяльності, зокрема, можна віднести сесії Верховної Ради України, Верховної Ради АРК, місцевих рад, парламентські, комітетські, громадські слухання, засідання Кабінету Міністрів України, Ради міністрів АРК, виконавчих комітетів місцевих рад, колегії центральних органів виконавчої влади і місцевих держадміністрацій, індивідуальну роботу депутатів у округах та ін. Серед допоміжних організаційних форм діяльності виділяються наради, обговорення, семінари, пере­вірки, офіційні візити за кордон і робочі поїздки по країні посадових осіб, прес-конференції, інтерв’ю, індивідуальний прийом громадян і посадових осіб, переговори та ін.

Матеріально-технічні форми діяльності мають допоміжний харак­тер, сприяють процесу реалізації функцій і компетенції, забезпечуючи, обслуговуючи і фіксуючи заходи і дії органів публічної влади, їх під­розділів, посадових осіб. Вони зводяться до виконання операцій тех­нічного, матеріального, інформаційного характеру — діловодство, збір і обробка інформації, звіти, прогнози, кошториси, довідки, бухгалтер­ський облік, статистика, картотечна робота, побутове, технічне, інфор­маційне, транспортне забезпечення тощо. Здійснює таку роботу опе­ративний персонал органів публічної влади, який працює під безпо­середнім керівництвом з боку посадової особи, що очолює цей орган.

Таким чином, правові форми діяльності органів публічної влади існують у тісному зв’язку як між собою, так і з організаційними фор­мами діяльності, які пов’ язані зі здійсненням певних колективних чи індивідуальних дій органів і посадових осіб у межах чітких організа­ційних процедур, а також із матеріально-технічними формами, які виконують обслуговуючу, але не менш важливу роль.