§ 2. Системно-структурна організація органів державної влади і місцевого самоврядування в Україні

У сучасних публікаціях з галузі державного управління висловлю­ються думки, згідно з якими характерними ознаками будь-якої системи є: наявність не менше двох взаємопов’язаних і впорядкованих елемен­тів, єдність цільового призначення; функціональна самодостатність елементів, які в цілому забезпечують існування всієї системи; ієрар- хічність внутрішньої організації; субординаційність взаємозв’ язків між структурними ланками тощо^[1].

Як виявляється, на практиці згадані ознаки не притаманні переваж­ній більшості систем — як природних, так і штучних. Навіть для сус­пільних систем наявність ієрархічних і субординаційних зв’язків є скоріше винятком, ніж правилом. Неприйнятною є субординаційність для систем, які побудовані й діють на засадах автономії та самовряду­вання, наприклад, органів місцевого самоврядування. Навпаки, ієрар- хічність і субординація притаманні здебільшого жорстко централізова­ним системам, насамперед системі органів виконавчої влади, оскільки без них неможливі ні дисципліна, ні ефективне вирішення завдань по­точного управління суспільними справами в межах єдиної держави^[2].

Система органів публічної влади в Україні — це сукупність уста­новлених Конституцією України органів державної влади і місцевого самоврядування, що забезпечують захист прав, свобод і законних ін­тересів громадян, безпеку держави й суспільства, вирішують питання соціально-економічного та культурного будівництва.

Структурованість, наявність власної будови, яка зумовлена цілями, завданнями, функціями, що здійснює відповідний орган, є невід’ ємною ознакою будь-якого органу публічної влади. Як зазначається в юридич­ній літературі, організаційна структура органу — це сукупність струк­турних елементів (підрозділів, посадових осіб та ін.) та взаємозв’язок між цими структурними елементами^[3]. У теорії управління розрізня­ється лінійна, функціональна та лінійно-функціональна структура органу. При цьому лінійна структура створюється на засадах жорсткої ієрархії, підлеглості та відповідальності ланок низового рівня щодо єдиноначального керівника підрозділу більш високого рівня. Для структури органу функціонального типу характерна спеціалізація управлінської праці за окремими функціями, що здійснюють структур­ні підрозділи. Найбільшого поширення на практиці набула лінійно- функціональна структура, для якої притаманним є поєднання ланок лінійного та функціонального типу.

Отож, системно-структурна організація органів державної влади і місцевого самоврядування може бути представлена як складне си­стемне утворення, зумовлене суспільно-політичною природою, соці­альним і функціональним призначенням, формою держави, політичним режимом, формою державного устрою, розвитком економіки та інши­ми факторами і утворюється із сукупності окремих елементів — під­систем, органів, їх структурних підрозділів, територіальних представ­ництв, які в процесі поточної діяльності взаємодіють між собою, з іншими елементами політичної системи задля виконання завдань, що стоять перед ними.

В Україні як елементи системно-структурної організації публічної влади можуть розглядатися підсистема публічної влади, орган дер­жавної влади України, орган влади Автономної Республіки Крим, орган місцевого самоврядування, структурні підрозділи цих органів, їх ланки та окремі службовці, що виконують відповідні управлінські функції.

Сучасний механізм публічної влади представлений владою, здій­снюваною безпосередньо населенням, а також через органи державної влади і місцевого самоврядування, що відображено у ч. 2 ст. 5 Консти­туції України. Це підтверджується і позицією Конституційного Суду України відповідно до якої «місцеве самоврядування слід розглядати як форму здійснення народом влади» (п.4 мотивувальної частини Рі­шення Конституційного Суду України від 26 березня 2002 року № 6-рп/2002). Можна говорити про існування двох підсистем публічної влади — державної та влади місцевого самоврядування. При цьому відповідно до Конституції та законодавства України органи влади

Автономної Республіки Крим не віднесені ні до органів державної влади, ні до органів місцевого самоврядування. Таким чином, доціль­но виокремити органи влади Автономної Республіки Крим в окрему групу.

Водночас органам державної влади, органам влади Автономної Республіки Крим та органам місцевого самоврядування притаманна низка спільних ознак, а саме:

1) такі органи утворюються і діють на основі, у межах повноважень і способів, що передбачені Конституцією і законами України;

2) їх діяльність спрямована на виконання суспіль­них завдань і функцій;

3) вони наділені публічно-владними повнова­женнями;

4) функціонують на основі відповідного бюджету;

5) функ­ціонують у правових формах і оформлюють владні рішення правовими актами;

6) об’єднують підвладні структури за територіальною ознакою;

7) рішення, прийняті ними в межах своєї компетенції, є загально­обов’язковими на відповідній території.

Наявність спільних ознак і є підставою для об’ єднання зазначених органів єдиним терміном «орга­ни публічної влади».

Органи публічної влади, залежно від обраного критерію класифі­кації, можна поділити на декілька груп.

За функціональним призначенням, беручи до уваги конституційно закріплений принцип поділу державної влади в Україні, державні ор­гани поділяються на три види — законодавчої, виконавчої, судової влади. Органи влади Автономної Республіки Крим та органи місцево­го самоврядування за цим же критерієм класифікуються на представ­ницькі та виконавчі. За способом формування органи державної влади можна поділити на ті, що обираються безпосередньо народом — орга­ни первинного представництва, і ті, які формуються органами первин­ного представництва — так звані органи вторинного представництва. За територією поширення публічно-владних повноважень державні органи можуть бути загальнодержавними, регіональними та місцеви­ми, у свою чергу, органи влади Автономної Республіки Крим — лише регіональними, а органи місцевого самоврядування — регіональними або місцевими. Залежно від особового складу — єдиноначальні і коле­гіальні органи. За часом здійснення влади можна виокремити постійно і тимчасово діючі органи.

Таким чином, механізм публічної влади в Україні представлений сукупністю органів державної влади, органів влади Автономної Рес­публіки Крим, органів місцевого самоврядування.

Система органів державної влади включає такі елементи:

1. Президент України як глава держави — одноосібний орган державної влади.
2. Верховна Рада України — єдиний орган законодавчої влади (парламент).
3. Система державних органів виконавчої влади: а) Кабінет Міністрів України — вищий орган у системі органів державної виконавчої влади; б) міністерства, державні служби, агентства, інспекції, центральні органи зі спеціальним статусом — центральні органи виконавчої влади; в) місце­ві державні адміністрації — місцеві органи державної виконавчої влади.
4. Система державних органів судової влади: а) Конституційний Суд України — єдиний орган конституційної юрисдикції; б) система судів загальної юрисдикції.

До системи органів влади Автономної Республіки Крим належать:

1. Верховна Рада Автономної Республіки Крим — представниць­кий орган автономії.
2. Органи виконавчої влади Автономної Республіки Крим: а) Рада міністрів Автономної Республіки Крим — вищий виконавчий орган автономії; б) центральні виконавчі органи автономії — міністерства, республіканські комітети, інші центральні органи та органи зі спеці­альним статусом.

На найближчому до населення рівні сформована система органів місцевого самоврядування. її складовими насамперед є представниць­кі органи місцевого самоврядування, а саме:

1. Сільські, селищні, міські ради — органи місцевого самовряду­вання, що представляють інтереси відповідних територіальних громад і здійснюють від їх імені функції і повноваження місцевого самовря­дування; очолюють ці органи відповідно сільські, селищні, міські голо­ви, які обираються територіальними громадами.
2. Районні й обласні ради — органи місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст; їх очолюють голови цих рад, які обираються з числа депутатів відповідних рад.
3. Районні в містах ради — представницькі органи місцевого само­врядування, які можуть створюватися за рішенням територіальної громади міста або міської ради.
4. Органи самоорганізації населення — будинкові, вуличні, квар­тальні комітети, комітети мікрорайонів, районів у містах, сільські, селищні комітети.
5. Окремим елементом системи органів місцевого самоврядування є також їх виконавчі органи, що представлені виконавчими комітетами, відділами, управліннями сільських, селищних, міських, районних у містах (у разі їх створення) рад та інші створювані радами виконавчі органи.