§ 4. Поняття, правове регулювання та співвідношення функцій і компетенції органів державної влади, органів влади Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування

Внутрішній, сутнісний бік організації й діяльності органів публіч­ної влади становлять їх функції й компетенція, які дають динамічну характеристику владних інституцій, дозволяють з’ ясувати їх природу, призначення та зміст діяльності.

Сутність і соціальне призначення органів публічної влади розкри­вається за допомогою функцій, які вони виконують.

Етимологічне значення терміна «функція» (від лат. Junction — виконання, здійснення) має різні тлумачення:

1) обов’ язок;

2) роль, що виконує відповідний інститут або частина відносно цілого;

3) коло діяльності або призна­чення;

4) залежна змінна величина, тобто така величина, що змінюєть­ся в міру зміни іншої величини і називається аргументом;

5) специфіч­на діяльність будь-якого організму і органів, що його становлять;

6) значення будь-якої форми, її ролі у конкретній системі, що визначаються співвідношенням з іншими формами;

7) характеристика на­пряму чи сторони діяльності^[5].

У філософії під функціями розуміють зовнішній прояв властиво­стей будь-якого об’єкта, спосіб його поведінки у визначеній системі відносин^[6], у соціології — роль, яку виконує певний соціальний інсти­тут чи процес відносно цілого^[7]. В адміністративному праві функція — це прояв діяльності, обов’язок виконання певної роботи, призначення, роль тощо^[8], в управлінській термінології функція виражає спеціалізо­ваний вид діяльності. В юридичній літературі під функціями держави зазвичай розуміють основні напрями її діяльності, в яких відбивається сутність, соціальне призначення, цілі й завдання держави щодо керів­ництва загальногромадськими справами.

Функції мають об’єктивний характер, зумовлені потребами суспіль­ства, і визначаються залежно від основних завдань, що стоять перед державою в цілому в конкретно-історичних умовах. Функції органів публічної влади характеризуються достатньою стабільністю. Це значить, що вони змінюються, еволюціонують лише завдяки радикальним полі­тичним, соціально-економічним перетворенням, зміні державної орга­нізації, її пріоритетів. Водночас функції держави не слід ототожнювати з функціями органів публічної влади. Останні є похідними відносно функцій держави. Адже якщо перші — це основні напрями її діяльно­сті, якими зумовлена робота всього публічно-владного механізму і кожного з органів, то функції окремого органу публічної влади — це основні сторони його соціального призначення, що відображається в основних напрямах його діяльності зі здійснення функцій і завдань держави в цілому. Однак це не свідчить про те, що між ними існує не­переборна межа. Навпаки, вони характеризуються певним змістовним зв’язком, який полягає в тому, що функції органів публічної влади та їх зміст визначаються функціями і завданнями держави, а тому зміна останніх зазвичай супроводжується зміною функцій і завдань органів. Держава розподіляє їх між органами таким чином, щоб вони працювали узгоджено як єдиний цілісний механізм, який реалізує ці функції.

Таким чином, функції органів публічної влади можна визначити як об’ єктивно зумовлені основні напрями їх діяльності, які виникають і розвиваються відповідно до цілей і завдань державного механізму, за­безпечують поділ праці всередині нього, характеризуються певною стійкістю, відображають сутність та соціальне призначення органів публічної влади.

Стосовно конкретного переліку функцій та їх класифікації позиції вчених розходяться. За суб ’єктами здійснення влади розрізняють функ­ції держави, функції органів публічної влади, їх структурних підроз­ділів і посадових осіб, окремих службовців. За об’єктами здійснення влади (сферами життєдіяльності) можна виокремити політичні, еконо­мічні, соціальні, культурні, оборонні, зовнішньоекономічні, екологічні функції. За видами державної влади розрізняють законодавчу, вико­навчу, судову, контрольно-наглядову, представницьку функції. За пра­вовими формами здійснення влади функції можна класифікувати на нормотворчу, установчу, правозастосовну, інтерпретаційну, контроль­ну, правоохоронну. За соціальним значенням функції зазвичай поді­ляються на основні і неосновні (додаткові). Фактор часу дозволяє виокремити постійні і тимчасові функції.

Функції визначають напрями діяльності органу, тоді як компетен­ція — те, що конкретно можуть або повинні зробити орган, посадова особа для реалізації зазначених функцій. Законодавство покладає на відповідні органи виконання тих чи інших функцій у різноманітних комбінаціях і відносно різних об’єктів управління.

В юридичній науці існує чимало позицій щодо того, що ж таке компетенція. Зазвичай елементами компетенції вважають права й обов’язки органів публічної влади. Відтак, компетенція визначається як сукупність всіх повноважень (прав і обов’язків), якими в конкретній галузі своєї діяльності наділений будь-який орган, громадська органі­зація чи посадова особа; ці повноваження визначаються конституціями, законами, указами, а також виданими на основі і спрямованими на їх виконання нормативними актами^[9]. Водночас повноваження органу або посадової особи часто кваліфікують як владні права. Дійсно, така ха­рактеристика є однією з найбільш суттєвих відносно повноваження, тим не менш, трактування повноваження як права, хоча й владного, не може бути правильним. Адже суб’єктивне право — вид і міра можли­вої поведінки суб’єкта, а органи або посадові особі не можуть вико­ристовувати надані їм повноваження за власним розсудом або взагалі відмовитися від них. Більше того, за невикористання повноважень у разі виникнення для цього умов посадова особа може бути притягнута до юридичної відповідальності.

Розгляд повноваження лише як виду і міри належної поведінки також не є вдалим. Повноваження визначає не лише обов’язок власної поведінки, але й право вимагати невтручання до сфери діяльності органу або посадової особи інших осіб, а також підпорядкування їх законним розпорядженням усіх осіб, на яких ці розпорядження по­ширюються. Однак найголовніше те, що орган або посадова особа саме уповноважена державою на вирішення тих чи інших соціально- правових ситуацій. Не можна залишити поза увагою право громадя­нина вимагати від держави (в особі її органів та посадових осіб) забез­печення реальності своїх прав і свобод тощо.

З урахуванням вищезазначеного можна стверджувати, що при ха­рактеристиці публічно-владного повноваження йдеться про своєрідний «право-обов’язок» органу або посадової особи. Тому в законодавстві використовуються відповідні терміни для позначення таких повнова­жень — «прийняття рішення», «вирішення питань», «забезпечення», «визначення» тощо.

Багато хто з правників стверджує, що компетенція — це сукупність предметів відання і повноважень, якими наділені органи та посадові особи відносно цих предметів відання. З компетенцією як сукупністю повноважень щодо визначених предметів відання не слід ототожню­вати самі ці предмети, які утворюють сферу компетенції^[10]. Така сфера діяльності, у рамках якої діє орган, визначається першочергово і юри­дично закріплюється. В юриспруденції вона отримала назву предмети відання, під якими розуміють юридично визначені сфери суспільних відносин, у рамках яких діє владний суб’єкт.

Таким чином, компетенція органів публічної влади являє собою сукупність закріплених у нормативно-правових актах предметів відання та повноважень органів публічної влади, шляхом встановлення яких фіксується обсяг та зміст діяльності владних суб’єктів.

Підсумовуючи, необхідно зазначити, що компетенція є динаміч­ним явищем порівняно із функціями, оскільки піддана частим змінам, а також уточнюється і доповнюється у зв’язку із вдосконаленням дер­жавного апарату в цілому й системи органів місцевого самоврядуван­ня, що зумовлено перманентними процесами державного й суспільно­го розвитку. Зміна функціонального призначення владних інституцій зазвичай пов’язана з перетвореннями радикального, революційного характеру. Що стосується правового регулювання компетенції органів публічної влади, то вона більш чітко закріплена правовими нормами, ніж функції, які врегульовані правом частково і нерідко виводяться зі змісту компетенції.