§ 7. Уповноважений Верховної Ради України з прав людини як орган парламентського контролю

Одним із спеціалізованих органів парламентського контролю вважається інститут омбудсмана, що вперше з’явився в 1809 р. у Швеції. З часом призначення цього органу влади змінилося. Він пере­став бути виключно контрольним інститутом, але й отримав статус правозахисної інстанції. Сьогодні ця інституція існує більш ніж у 90 країнах світу^[12], при цьому практично щоразу використовується різна назва цього органу (медіатор, парламентський комісар, адвокат на­роду тощо).

В Україні інститут омбудсмана вперше з’явився з прийняттям у 1996 р. Конституції. Згідно зі ст. 101 Основного Закону, парламент­ський контроль за додержанням конституційних прав і свобод людини і громадянина здійснює Уповноважений Верховної Ради України з прав людини. Важливість цієї інституції у вітчизняній правовій системі підкреслюється тим, що в Конституції окремо передбачається право людини на звернення до Уповноваженого: «Кожен має право зверта­тися за захистом своїх прав до Уповноваженого Верховної Ради Укра­їни з прав людини» (ч. 3 ст. 55). А з огляду на те, що, згідно з ч. 2 ст. 22 Конституції, конституційні права і свободи не можуть бути скасовані, можна говорити про «недоторканність» цієї правозахисної інституції, тобто про неможливість її ліквідації в майбутньому.

Детальне регулювання функціонування інституту Уповноваженого здійснено на рівні Закону України «Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини». Законом передбачається, що метою парламентського контролю, який здійснює Уповноважений, є: захист прав і свобод людини і громадянина, проголошених Конституцією України, законами України та міжнародними договорами України; до­держання та повага до прав і свобод людини і громадянина органами державної влади, органами місцевого самоврядування та їх посадови­ми і службовими особами; запобігання порушенням прав і свобод людини і громадянина або сприяння їх поновленню; сприяння при­веденню законодавства України про права і свободи людини і грома­дянина у відповідність з Конституцією України, міжнародними стан­дартами в цій галузі; поліпшення і подальший розвиток міжнародного співробітництва в галузі захисту прав і свобод людини і громадянина; запобігання будь-яким формам дискримінації щодо реалізації людиною своїх прав і свобод; сприяння правовій інформованості населення та захист конфіденційної інформації про особу.

Уповноважений з прав людини є універсальною правозахисною ін­ституцією з тієї точки зору, що кожен без обмежень і перешкод може звернутися до нього в порядку, передбаченому чинним законодавством. Особа, позбавлена волі, може звернутись із письмовим зверненням до Уповноваженого або його представників. У цьому разі до неї не застосо­вуються обмеження щодо листування. Звернення такої особи протягом двадцяти чотирьох годин направляються Уповноваженому.

Уповноважений призначається на посаду і звільняється з посади Верховною Радою України таємним голосуванням шляхом подання бюлетенів. Уповноваженим може бути призначено громадянина Укра­їни, який на день обрання досяг сорока років, володіє державною мовою, має високі моральні якості, досвід правозахисної діяльності і протягом останніх п’яти років проживає в Україні. Не може бути при­значено Уповноваженим особу, яка має судимість за вчинення злочину, якщо ця судимість не погашена і не знята в установленому законом порядку.

Уповноважений призначається строком на п’ять років, який по­чинається з дня складення ним присяги на сесії Верховної Ради Укра­їни. При вступі на посаду Уповноважений на пленарному засіданні Верховної Ради України складає присягу. Уже двічі на цю посаду пере­обиралася Ніна Іванівна Карпачова, яка і є на сьогодні Уповноваженим Верховної Рада України з прав людини.

Уповноважений не може мати представницького мандата, обіймати будь-які інші посади в органах державної влади, виконувати іншу оплачувану чи неоплачувану роботу в органах державної влади, орга­нах місцевого самоврядування, об’єднаннях громадян, на підприєм­ствах, в установах, організаціях незалежно від форми власності, крім викладацької, наукової або іншої творчої діяльності. Він не може бути членом жодної з політичних партій.

Для забезпечення діяльності Уповноваженого утворюється секре­таріат, який є юридичною особою, має свій рахунок у банку та печатку встановленого зразка. Уповноважений має право призначати своїх представників у межах виділених коштів, затверджених Верховною Радою України.

Досить актуальним питанням для подальшого вдосконалення ін­ституту омбудсману в Україні, яке час від часу підіймається як самим Уповноваженим, так і вченими-конституціоналістами, є створення інституту заступників Уповноваженого чи спеціалізованих омбудсма- нів (з прав військовослужбовців; захисту прав дитини; забезпечення доступу до інформації тощо). Потреба в започаткуванні таких інсти­туцій пов’язана з великим навантаженням та обсягом роботи Уповно­важеного, а також серйозною специфікою кожного із перелічених вище напрямків.

Для реалізації покладених завдань Уповноважений наділяється досить широким обсягом прав:

бути невідкладно прийнятим Президентом України, Головою Вер­ховної Ради України, Прем’єр-міністром України, головами Конститу­ційного Суду України, Верховного Суду України та вищих спеціалізо­ваних судів України, Генеральним прокурором України, керівниками інших державних органів, органів місцевого самоврядування, об’єднань громадян, підприємств, установ, організацій незалежно від форми власності, їх посадовими та службовими особами;

бути присутнім на засіданнях Верховної Ради України, Кабінету Міністрів України, Конституційного Суду України, Верховного Суду України та вищих спеціалізованих судів України, колегії прокуратури України та інших колегіальних органів;

звертатися до Конституційного Суду України з поданням про від­повідність Конституції України: законів України та інших правових актів Верховної Ради України, актів Президента України, актів Кабі­нету Міністрів України, правових актів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, які стосуються прав і свобод людини і громадянина, та про офіційне тлумачення Конституції України та законів України¹;

безперешкодно відвідувати органи державної влади, органи місце­вого самоврядування, підприємства, установи, організації незалежно від форми власності, бути присутнім на їх засіданнях;

на ознайомлення з документами, у тому числі і секретними (таєм­ними), та отримання їх копій в органах державної влади, органах місцевого самоврядування, об’єднаннях громадян, на підприємствах, в установах, організаціях незалежно від форми власності, органах про­куратури, включаючи справи, які перебувають у судах;

вимагати від посадових і службових осіб органів державної влади, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій незалежно від форми власності сприяння проведенню перевірок ді­яльності підконтрольних і підпорядкованих їм підприємств, установ, організацій, виділення спеціалістів для участі у проведенні перевірок, експертиз і надання відповідних висновків^[13];

запрошувати посадових і службових осіб, громадян України, іно­земців та осіб без громадянства для отримання від них усних або письмових пояснень щодо обставин, які перевіряються по справі;

відвідувати в будь-який час місця тримання затриманих, поперед­нього ув’язнення, установи відбування засудженими покарань та уста­нови примусового лікування і перевиховання, психіатричні лікарні, опитувати осіб, які там перебувають, та отримувати інформацію щодо умов їх тримання;

бути присутнім на засіданнях судів усіх інстанцій, у тому числі на закритих судових засіданнях, за умови згоди суб’єкта права, в інтересах якого судовий розгляд оголошено закритим;

звертатися до суду із заявою про захист прав і свобод людини і гро­мадянина, які за станом здоров’я чи з інших поважних причин не мо­жуть цього зробити самостійно, а також особисто або через свого представника брати участь у судовому процесі у випадках та порядку, встановлених законом;

направляти у відповідні органи акти реагування Уповноваженого в разі виявлення порушень прав і свобод людини і громадянина для вжиття цими органами заходів;

перевіряти стан додержання встановлених прав і свобод людини і громадянина відповідними державними органами, в тому числі тими, що здійснюють оперативно-розшукову діяльність.

За результатами перевірки фактів порушення прав людини Уповно­важений може винести один із таких актів реагування:

1.  Конституційне подання Уповноваженого — акт реагування до Конституційного Суду України щодо вирішення питання про відповід­ність Конституції України (конституційності) закону України чи іншого правового акта Верховної Ради України, акта Президента України та Кабінету Міністрів України, правового акта Автономної Республіки Крим; офіційного тлумачення Конституції України та законів України.

2. Подання Уповноваженого — акт, який вноситься Уповноваженим до органів державної влади, органів місцевого самоврядування, об’єднань громадян, підприємств, установ, організацій незалежно від форми власності, їх посадовим і службовим особам для вжиття відпо­відних заходів у місячний строк щодо усунення виявлених порушень прав і свобод людини і громадянина.

Результати діяльності Уповноваженого відображаються в його до­повідях. Так, передбачається, що протягом першого кварталу кожного року Уповноважений представляє Верховній Раді України щорічну доповідь про стан додержання та захисту прав і свобод людини і гро­мадянина в Україні органами державної влади, органами місцевого самоврядування, об’єднаннями громадян, підприємствами, установами, організаціями незалежно від форми власності та їх посадовими і служ­бовими особами, які порушували своїми діями (бездіяльністю) права і свободи людини і громадянина, та про виявлені недоліки в законо­давстві щодо захисту прав і свобод людини і громадянина.

Окрім того, у разі необхідності Уповноважений може представити Верховній Раді України спеціальну доповідь (доповіді) з окремих питань додержання в Україні прав і свобод людини і громадянина. Наприклад, 3 квітня 2003 р. у Верховній Раді була репрезентована спеціальна допо­відь Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини «Стан дотримання та захисту прав громадян України за кордоном». За резуль­татами розгляду цієї доповіді була прийнята Постанова парламенту та відповідне Розпорядження Кабінету Міністрів України, спрямована на усунення виявлених омбудсманом проблем у вказаній сфері.

Контрольні запитання

1. Дайте визначення поняття «парламент».

2. Охарактеризуйте основні функції Верховної Ради України.

3. Чим функція парламентського контролю відрізняється від інших функцій Верховної Ради України?

4. Визначте правовий статус коаліції депутатських фрак­цій у Верховній Раді України.

5. Яку роль відіграють парламентські комітети в законо­давчому процесі?

6. Укажіть місце та роль Рахункової палати в державному механізмі.

7. Визначте компетенцію Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини як органу парламентсько­го контролю.

^[1] Конституционное право: Словарь / Отв. ред. В. В. Маклаков. - М., 2001. - С. 325­326.

^[2] Більш детально див.: БарабашЮ. Г. Парламентаризм в системі демократичних цінностей сучасного суспільства // Вісник Хмельницького інституту регіонального управління та права. - 2004. - № 4. - С. 47-51

^[3] Так, за ініціативою Федерального Уряду ФРН приймається в середньому близь­ко 80 % усіх законів (Євгеньєва А. М. Німецьке «серце демократії» // Парламент. - 2002. - № 1-2. - С. 78.)

^[4] Погорілко В. Ф., Федоренко В. Л. Конституційне право України. - К., 2006. - С. 182.

^[5] Кравченко В. В. Конституційне право України. - К., 2007. - С. 250.

^[6] Однак слід зазначити, що в багатьох випадках через багатогранність конкрет­них форм та напрямків діяльності Верховної Ради чітко й однозначно визначити належність тих чи інших повноважень до відповідної функції парламенту неможли­во. Тому сама класифікація функцій, як і віднесення повноважень до тієї чи іншої функції, є досить умовною.

^[7] Подвійна назва цього напрямку діяльності пов’язана з тим, що установчий характер мають дії парламенту, спрямовані на започаткування певної інституції чи дострокове припинення її повноваження. Щодо номінацій цих повноважень, то йдеться, насамперед, про призначення (обрання) та звільнення посадових осіб.

^[8] Тобто створені для досягнення конкретної мети і такі, що мають тимчасовий характер.

^[9] Разом з тим питання про форму затвердження парламентського регламенту залишилося до кінця не вирішеним через те, що в ст. 92 Конституції залишилася норма, відповідно до якої виключно законом визначається «організація і порядок діяльності Верховної Ради України» (п. 21 ч. 1 ст. 92).

^[10] До перелічених стадій може бути включена стадія повторного розгляду закону в разі застосування Президентом права вето щодо такого закону.

^[11] Звіт Рахункової палати за 2006 рік

^[12] Конституционное право: Словарь / Отв. ред. В. В. Маклаков. - М., 2001. - С. 306­307.

[13] Так, ст. 188¹⁹ Кодексу України про адміністративні правопорушення передба­чена відповідальність за невиконання законних вимог Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини або створення перешкод у його роботі, або надання йому завідомо неправдивої інформації, а так само недодержання встановлених за­конодавством строків надання інформації. За такі дії посадових осіб передбачається відповідальність у формі штрафу від десяти до двадцяти п’яти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян.