§ 2. Функції та повноваження Верховної Ради України

Визначення місця й ролі будь-якої владної інституції здійснюється не тільки через встановлення напрямків та форм взаємодії з іншими органами влади, але й через з’ясування основних напрямків діяльності цієї інституції, тобто її функцій.

У науці конституційного права немає єдиного погляду стосовно системи функцій парламенту. Зокрема, пропонується виокремлювати такі функції Верховної Ради, як законодавча, представницька, установ­ча (державотворча, організаційна), парламентського контролю, бюджетно-фінансова, зовнішньополітична^[4]. В інших випадках науков­ці пропонують виокремлювати лише три головні функції парламенту: законодавчу, установчу та контрольну^[5]. Основними ж напрямками ді­яльності Верховної Ради України є представництво українського на­роду всередині країни і в міжнародних зносинах; прийняття актів вищої (після Конституції) юридичної сили у формі законів; призначення та звільнення посадових осіб; контроль за діяльністю суб’єктів права, передусім органів виконавчої влади та посадових осіб. Ці функції реалізуються через визначені Конституцією України повноваження парламенту^[6].

Основними функціями Верховної Ради України є:

1.  Представницька функція. Від імені Українського народу може виступати виключно Верховна Рада України. Хоча в Конституції чітко не окреслений статус Верховної Ради як представницького органу, од­нак її правове положення визнається беззаперечним у зв’язку із кон­ституційним визначенням цього владного органу як парламенту (ст. 75 Конституції) та згадку в Преамбулі Конституції (абз. 1) про те, що Верховна Рада прийняла Конституцію 1996 року, виступаючи від іме­ні Українського народу.

Ця функція реалізується парламентом через такі повноваження, закріплені в ст. 85 Конституції: внесення змін до Конституції України в межах і порядку, передбачених розділом XIII Конституції (п. 1); ви­значення засад внутрішньої і зовнішньої політики (п. 5); затвердження загальнодержавних програм економічного, науково-технічного, соці­ального, національно-культурного розвитку, охорони довкілля (п. 6); оголошення за поданням Президента України стану війни і укладення миру, схвалення рішення Президента України про використання Зброй­них Сил України та інших військових формувань у разі збройної агре­сії проти України (п. 9); схвалення рішення про надання військової допомоги іншим державам, про направлення підрозділів Збройних Сил України до іншої держави чи про допуск підрозділів збройних сил інших держав на територію України (п. 23); встановлення державних символів України (п. 24); затвердження протягом двох днів з моменту звернення Президента України указів про введення воєнного чи над­звичайного стану в Україні або в окремих її місцевостях, про загальну або часткову мобілізацію, про оголошення окремих місцевостей зона­ми надзвичайної екологічної ситуації (п. 31).

Проявом представницького характеру Верховної Ради є і те, що саме на її засіданні складають присягу Президент України, судді Конститу­ційного Суду України, Уповноважений Верховної Ради України з прав людини, члени Кабінету Міністрів України, Центральної виборчої комі­сії та Вищої ради юстиції. Так, зокрема, члени Центральної виборчої комісії, вступаючи на посаду, присягають на вірність Українському на­роду (ч.1 ст. 8 Закону України «Про Центральну виборчу комісію»).

Саме представницький характер Верховної Ради України дозволяє їй приймати акти, що мають політико-правовий характер, у яких ви­являється позиція парламенту з приводу тієї чи іншої суспільно зна­чущої події внутрішньодержавного чи міжнародного життя. Так, 3 листопада 2006 р. Верховна Рада виступила із Заявою «Про резолю­цію Генеральної Асамблеї ООН щодо Республіки Куба», затвердивши її відповідною Постановою, якою парламент висловив свою позицію відносно міжнародно-правової співпраці із Кубою, в тому числі і ка­тегоричне заперечення «застосування торгових, економічних та фінан­сових санкцій проти Куби як таких, що негативно відбиваються в першу чергу на добробуті кубинських громадян».

2.  Законодавча функція. Цей напрямок у діяльності парламенту своєю суттю є визначальним, що підтверджує і формулювання ст. 75 Конституції, згідно з якою парламент є єдиним органом законодавчої влади. Взагалі, закон визнається Конституцією та чинним законодав­ством не тільки як елемент системи права, який в ієрархії нормативно- правових актів за юридичною силою посідає наступне за Конституці­єю місце, але і як форма надання загальнонаціональним представниць­ким органом згоди на обов’язковість укладених міжнародних догово­рів та форма затвердження важливих державних рішень.

Так, після надання законом згоди на обов’язковість міжнародних договорів України, тобто його ратифікації (п. 32 ч. 1 ст. 85 Конституції), ратифікований міжнародний договір набирає юридичної сили, яка в окремих випадках є вищою ніж сила закону: «Якщо міжнародним до­говором України, який набрав чинності в установленому порядку, встановлено інші правила, ніж ті, що передбачені у відповідному акті законодавства України, то застосовуються правила міжнародного до­говору» (ч. 2 ст. 19 Закону України «Про міжнародні договори Украї­ни»). Відповідно до п. 4 ч. 1 ст. 85 Конституції, до повноважень Верхов­ної Ради належить затвердження Державного бюджету, згідно ж з приписами Бюджетного кодексу України, Державний бюджет затвер­джується парламентом шляхом прийняття закону про Державний бюджет на відповідний рік.

Важливість такої форми закріплення норм права, як закон, під­креслюється тим, що на рівні Конституції передбачений перелік пи­тань, які мають урегульовуватися тільки законами України. Так, від­повідно до ч. 1 ст. 92 Конституції, виключно законами України визна­чаються: права і свободи людини і громадянина, гарантії цих прав і свобод; основні обов’язки громадянина; громадянство, правосуб’єктність громадян, статус іноземців та осіб без громадянства; права корінних народів і національних меншин; порядок застосування мов; засади використання природних ресурсів, виключної (морської) економічної зони, континентального шельфу, освоєння космічного простору, орга­нізації та експлуатації енергосистем, транспорту і зв’язку; основи со­ціального захисту, форми і види пенсійного забезпечення; засади ре­гулювання праці і зайнятості, шлюбу, сім’ї, охорони дитинства, мате­ринства, батьківства; виховання, освіти, культури і охорони здоров’я; екологічної безпеки; правовий режим власності; правові засади і га­рантії підприємництва; правила конкуренції та норми антимонополь- ного регулювання; засади зовнішніх зносин, зовнішньоекономічної діяльності, митної справи; засади регулювання демографічних та мі­граційних процесів; засади утворення і діяльності політичних партій, інших об’єднань громадян, засобів масової інформації; організація і ді­яльність органів виконавчої влади, основи державної служби, органі­зації державної статистики та інформатики; територіальний устрій України; судоустрій, судочинство, статус суддів, засади судової екс­пертизи, організація і діяльність прокуратури, органів дізнання і слід­ства, нотаріату, органів і установ виконання покарань; основи органі­зації та діяльності адвокатури; засади місцевого самоврядування; статус столиці України; спеціальний статус інших міст; основи націо­нальної безпеки, організації Збройних Сил України і забезпечення громадського порядку; правовий режим державного кордону; правовий режим воєнного і надзвичайного стану, зон надзвичайної екологічної ситуації; організація і порядок проведення виборів і референдумів; організація і порядок діяльності Верховної Ради України, статус на­родних депутатів України; засади цивільно-правової відповідальності; діяння, які є злочинами, адміністративними або дисциплінарними правопорушеннями, та відповідальність за них.

Окрім того, у ч. 2 ст. 92 Конституції перелічені питання (об’єкти), які визначаються виключно законами України: Державний бюджет України і бюджетна система України; система оподаткування, податки і збори; засади створення і функціонування фінансового, грошового, кредитного та інвестиційного ринків; статус національної валюти, а також статус іноземних валют на території України; порядок утво­рення і погашення державного внутрішнього і зовнішнього боргу; порядок випуску та обігу державних цінних паперів, їх види і типи; порядок направлення підрозділів Збройних Сил України до інших держав; порядок допуску та умови перебування підрозділів збройних сил інших держав на території України; одиниці ваги, міри і часу; по­рядок встановлення державних стандартів; порядок використання і захисту державних символів; державні нагороди; військові звання, дипломатичні ранги та інші спеціальні звання; державні свята; порядок утворення і функціонування вільних та інших спеціальних зон, що мають економічний чи міграційний режим, відмінний від загального. Виключно законом України оголошується і амністія.

Разом з тим, як зазначено в ст. 91 Конституції України, Верховна Рада приймає окрім законів постанови та інші акти. Детальний перелік підзаконних нормативно-правових актів парламенту передбачений ч. 2 ст. 64 Регламенту Верховної Ради — це постанова, заява, звернення, декларація та резолюція.

3.  Установча (номінаційна) функція. Одним із суттєвих важелів впливу на діяльність інших гілок влади з боку парламенту є його пов­новаження відносно призначення (обрання) посадових осіб, припинен­ня їх повноважень, в тому числі і дострокове. Такий напрямок діяль­ності дістав у науці конституційного права назву установчої (номіна- ційної) функції^[7]. Ця функція зазнала суттєвих змін після проведення конституційної реформи 2004 р. Значним чином збільшилися можли­вості Верховної Ради в частині формування і припинення діяльності Кабінету Міністрів. Частина установчих (номінаційних) повноважень парламент здійснює самостійно, інші можуть бути реалізовані лише за наявності подання відповідної вищої посадової особи, окремі ж повноваження становлять окрему стадію установчої (номінаційної) процедури, як правило — заключну.

Самостійно реалізовуються такі установчі (номінаційні) повнова­ження: призначення всеукраїнського референдуму з питання про зміну території України (п. 2 ч. 1 ст. 85 Конституції); призначення виборів Президента України у строки, передбачені цією Конституцією (п.7); призначення і звільнення Прем’єр-міністра, Міністра оборони України, Міністра закордонних справ України, інших членів Кабінету Міністрів

України, Голови Антимонопольного комітету України, Голови Держав­ного комітету телебачення та радіомовлення України, Голови Фонду державного майна України, вирішення питання про відставку Прем’єр- міністра України, членів Кабінету Міністрів України (п. 12); призна­чення на посади та звільнення з посад Голови та інших членів Рахун­кової палати (п. 16); призначення на посаду та звільнення з посади Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини (п. 17); при­значення на посади та звільнення з посад половини складу Ради На­ціонального банку України (п. 19); призначення на посади та звільнен­ня з посад половини складу Національної ради України з питань теле­бачення і радіомовлення (п. 20); затвердження загальної структури, чисельності, визначення функцій Служби безпеки України, Збройних Сил України, інших утворених відповідно до законів України військо­вих формувань, а також Міністерства внутрішніх справ України (п. 22); призначення на посади та звільнення з посад третини складу Консти­туційного Суду України (п. 26); обрання суддів безстроково (п. 27); припинення повноважень суддів, обраних Верховною Радою; призна­чення позачергових виборів до Верховної Ради Автономної Республі­ки Крим (п. 28); утворення і ліквідація районів, встановлення і зміна меж районів і міст, віднесення населених пунктів до категорії міст, найменування і перейменування населених пунктів і районів (п. 29); призначення чергових та позачергових виборів до органів місцевого самоврядування (п. 30); призначення на посаду та звільнення з посади керівника апарату Верховної Ради України; затвердження кошторису Верховної Ради України та структури її апарату (п. 35).

До другої групи повноважень належать такі:

-    за поданням Президента України Верховна Рада: призначає Прем’єр-міністра України, Міністра оборони України, Міністра за­кордонних справ України (п.12 ч.1 ст. 85 Конституції); призначає на посаду та звільняє з посади Голову Служби безпеки України, Голову Національного банку України, членів Центральної виборчої комісії (п. 12¹, 18, 21);

-    за поданням Прем’єр-міністра України парламент призначає членів Кабінету Міністрів України (окрім Міністра оборони України та Міністра закордонних справ України), Голову Антимонопольного комітету України, Голову Державного комітету телебачення та радіо­мовлення України, Голову Фонду державного майна України (п.12 ч.1 ст. 85 Конституції).

Згода Верховної Ради необхідна при реалізації Президентом Укра­їни повноважень по призначенню на посаду та звільненню з посади Генерального прокурора України (п. 25 ч. 1 ст. 85 Конституції).

4. Функція парламентського контролю. Особливістю функції парламентського контролю є те, що, на відміну від інших напрямків діяльності Верховної Ради України, контроль за діяльністю суб’єктів права (насамперед, органів і посадових осіб виконавчої влади) здій­снюється парламентом, як безпосередньо, так і його органами, по­садовими особами, народними депутатами України та спеціалізова­ними допоміжними інституціями — Уповноваженим Верховної Ради України з прав людини та Рахунковою палатою. Останні дві інститу­ції становлять окрему ланку механізму парламентського контролю і дістали назву «спеціалізовані органи парламентського контролю». При цьому як Уповноважений, так і Рахункова палата є самостійними органами державної влади в реалізації завдань, визначених Консти­туцією.

До того ж, порівняно з іншими функціями Верховної Ради, функція парламентського контролю безпосередньо згадується в тексті Консти­туції. Так, відповідно до п. 33 ч. 1 ст. 85 Конституції України, до повно­важень Верховної Ради належить здійснення парламентського конт­ролю в межах, визначених Конституцією та законом. Аналогічний термін використовується в ст. 101 Конституції. А в статті 98 Консти­туції, яка присвячена інституту Рахункової палати, йдеться вже про «контроль від імені Верховної Ради України». Разом з тим ця відмін­ність не впливає на загальний зміст функції парламентського контролю, а те, що її не раз згадують у тексті Основного Закону, підкреслює важ­ливість цього напрямку діяльності загальнонаціонального представ­ницького органу.

Основними формами парламентського контролю є: контроль за виконанням Державного бюджету України, прийняття рішення щодо звіту про його виконання (п. 4 ч. 1 ст. 85 Конституції); заслуховування щорічних та позачергових послань Президента України про внутріш­нє і зовнішнє становище України (п. 8); розгляд і прийняття рішення щодо схвалення Програми діяльності Кабінету Міністрів України (п. 11); затвердження рішень про надання Україною позик і економіч­ної допомоги іноземним державам та міжнародним організаціям, а також про одержання Україною від іноземних держав, банків і між­народних фінансових організацій позик, не передбачених Державним бюджетом України, здійснення контролю за їх використанням (п. 14);

заслуховування щорічних доповідей Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини про стан дотримання та захисту прав і свобод людини в Україні (п. 17); висловлення недовіри Генеральному про­куророві України, що має наслідком його відставку з посади (п. 25); дострокове припинення повноважень Верховної Ради Автономної Республіки Крим за наявності висновку Конституційного Суду Укра­їни про порушення нею Конституції України або законів України (п. 28).

Окремо в Конституції врегульовуються такі форми контролю, як депутатський запит (ст. 86); притягнення Кабінету Міністрів України до парламентської відповідальності (ст. 87); парламентське розсліду­вання (ст. 89); усунення Президента України з поста в порядку особ­ливої процедури (імпічменту) (ст.111).

Слід зазначити, що в Конституції термін «запит» використовується щодо повноважень як самого парламенту (п. 34 ч. 1 ст. 85), так і на­родного депутата України (ст. 86). Таким чином, можемо говорити про існування двох самостійних інструментів парламентського контролю — парламентського запиту та депутатського запиту. Як роз’яснив Кон­ституційний Суд України, направлення запиту Президенту України (парламентського запиту) є виключною прерогативою Верховної Ради України, при цьому рішення про направлення запиту приймається парламентом більшістю від його конституційного складу (Рішення від 14   жовтня 2003 р. № 16-рп/2003 — справа про направлення запиту до Президента України). Водночас народний депутат України реалізує своє право на звернення із запитом до органів Верховної Ради України, до Кабінету Міністрів України, до керівників інших органів державної влади та органів місцевого самоврядування, а також до керівників під­приємств, установ і організацій, розташованих на території України, незалежно від їх підпорядкування і форм власності, самостійно, без прийняття парламентом будь-якого спеціального рішення.

На сьогодні найменш врегульованою серед форм контрольної діяльності Верховної Ради України є парламентське розслідування. Від­повідно до ст. 89 Конституції, Верховна Рада України для проведення розслідування з питань, що становлять суспільний інтерес, утворює тимчасові слідчі комісії, якщо за це проголосувала не менш як одна третина від конституційного складу Верховної Ради України. При цьому висновки і пропозиції тимчасових слідчих комісій не є вирішальними для слідства і суду.

Головним проявом відповідальності Кабінету Міністрів перед Верховною Радою є можливість прийняття останньою резолюції не­довіри Уряду, що має наслідком відставку всього складу Кабінету Міністрів (ч. 3 ст. 115 Конституції).

Формами контролю, не передбаченими Конституцією України, але такими, що досить активно використовуються в парламентській практиці, є парламентські слухання (глава 38 Регламенту Верховної Ради) та процедура «День Уряду України», яка проводиться на пле­нарних засіданнях Верховної Ради щомісяця кожного другого вівтор­ка з 10 години (ст. 224, 225 Регламенту). Прикладом проведення парламентських слухань можуть бути слухання 20 грудня 2006 року на тему «Про становище молоді в Україні (щодо підтримки молодої сім’ї, посилення соціального захисту дітей та молоді у 2001-2006 рр.)». Новою формою парламентського контролю, яка ще не використову­валася, є «година запитань до Уряду». Порядок проведення такої «години» визначається ст. 38 Закону України «Про Кабінет Міністрів України».