Б. Непозовні провадження Глава 19. Провадження у справах, що виникають з адміністративно-правових відносин - Страница 4

Posted in Гражданское процессуальное право - М.Й. Штефан Цивільний процес

Рейтинг пользователей: / 0
ХудшийЛучший 

 

§ 8. Справи по скаргах на дії органів і посадових осіб у зв'язку з накладенням адміністративних стягнень

Процесуальний порядок оскарження і розгляду скарг на постанови про адміністративні правопорушення врегульований статтями 244—248 ЦПК, статтями 287-293 КпАП. Роз'яснення з питань їх застосування зроблені Пленумом Верховного Суду України в постанові від 24 червня 1988 р. «Про практику розгляду судами скарг на постанови у справах про адміністративні правопорушення»7. Судовий розгляд справ цієї категорії спрямований на забезпечення захисту як охоронюваних законом прав та інтересів громадян і посадових осіб, так й інтересів держави.
Право на оскарження постанов про адміністративні правопорушення мають особи, стосовно яких вони винесені, громадяни і посадові особи, а також потерпілі від адміністративного правопорушення. Всі ці особи в разі оскарження до суду постанов про адміністративні правопорушення будуть заявниками. Процесуальну правосуб'єктність заявників вони будуть мати і тоді, коли на захист їх прав і охоронюваних законом інтересів буде порушена справа в суді за скаргою інших осіб (ст. 121 ЦПК) на дії органів і посадових осіб у зв'язку з накладенням адміністративних стягнень. Заінтересованими особами у цих справах будуть органи і посадові особи, дії яких по накладенню адміністративних стягнень оскаржуються в суд. їх перелік в узагальненому вигляді наводиться в ст. 288 КпАП.
Об'єктом оскарження є постанови про адміністративні правопорушення, встановлені ст. 288 КпАП. Для оскарження одних постанов передбачена альтернативна можливість — до суду або у порядку підлеглості; для інших — з додержанням обов'язкового попереднього позасудового вирішення скарги, а потім — до суду.
Але останнє правило не підлягає застосуванню як таке, що суперечить конституційному положенню. Статтею 124 Конституції України юрисдикція судів поширена на всі правовідносини, які виникають у державі, судам підвідомчі всі спори про захист прав і свобод громадян, в тому числі і ті, що виникають з адміністративно-правових відносин. Тому дотримання попереднього досудового порядку оскарження не є обов'язковим. Його недотримання не є підставою для відмови в прийнятті і розгляді судом скарг на дії органів і посадових осіб у зв'язку з накладенням адміністративних стягнень. Такий висновок випливає з аналізу п. 8 постанови № 9 Пленуму Верховного Суду України від 1 листопада 1996 р. «Про застосування Конституції України при здійсненні правосуддя». Інші дії адміністративних органів, наприклад, пов'язані із затриманням, особистим оглядом, вилученням речей і документів, відстороненням водіїв від керування транспортними засобами та інші, які не є адміністративними стягненнями, в цьому порядку не оскаржуються, а оскаржуються у порядку, встановленому главою 31-А ЦПК.
Порушується справа в суді поданням скарги. В ЦПК відсутня норма, яка врегульовує її зміст. Але, керуючись положенням ст. 287 ЦПК, можна дійти висновку, що вимога ст. 137 ЦПК щодо форми і змісту заяви поширюється і на скарги, але з врахуванням характеру справ цього виду провадження. Крім даних про заявника, вона повинна містити відомості, необхідні для розгляду справи: найменування адміністративного органу, дії якого оскаржуються; на яку постанову скаржиться заявник, коли вона була йому вручена або коли йому стало відомо про накладення штрафу, якщо постанова не вручалася; викладення обставин, якими заявник обґрунтовує свої заперечення і посилання на докази, що їх підтверджують. Якщо скарга не відповідає зазначеним вимогам і заявник у встановлений суддею строк не усуне її недоліки, настають наслідки, передбачені ст. 139 ЦПК. До скарги додається постанова про накладення штрафу. Скарга подається за підсудністю до районного (міського) суду за місцем проживання заявника з додержшшям встановленого строку права на оскарження — протягом десяти днів з дня вручення постанови про адміністративне стягнення. А при попередньому оскарженні постанови у порядку підлеглості — після постановлення рішення вищестоящим органом. Пропущений з поважних причин цей строк може бути судом поновлений за правилами ст. 89 ЦПК. Одночасно із заявою про поновлення строку подається і скарга. Подання скарги до суду в зазначений строк викликає певні процесуально-правові наслідки: зупиняється виконання постанови про адміністративне стягнення до закінчення розгляду скарги (ст. 244 ЦПК, ст. 291 КпАП); переривається тримісячний строк давності, встановлений для виконання постанови про накладення адміністративного стягнення (ст. 303 КпАП).
Прийнявши скаргу до провадження, суддя приступає до підготовки справи до розгляду, для чого повинен витребувати від відповідного адміністративного органу справу про адміністративне стягнення з вказівкою на вимогу закону про зупинення виконання прийнятої постанови про таке стягнення. Справа призначається до розгляду не пізніше як в десятиденний строк з дня її надходження. В судове засідання викликається заявник і, в разі необхідності, представник органу чи посадова особа, якими винесена постанова про адміністративне стягнення, їх неявка не перешкоджає розглядові справи (ст. 246 ЦПК).
При розгляді скарги на постанову про адміністративне стягнення суд у відповідності зі ст. 247 ЦПК перевіряє: 1) чи накладено стягнення правомочним органом, їх перелік і компетенція визначені статтями 218—244і КпАП; 2) чи є в діях особи, щодо якої винесено постанову про адміністративне стягнення, ознаки проступку, за який законом встановлена відповідальність у вигляді такого стягнення. Перевірка цього питання провадиться згідно з протоколом про адміністративне правопорушення і за нормами глав 5-15 КпАП, якими передбачено певні види адміністративних стягнень за конкретні правопорушення; 3) чи не перевищує сума накладеного штрафу або обсяг іншого стягнення встановленого законом розміру, зважаючи, що за кожне адміністративне правопорушення може бути накладено основне або основне і додаткове стягнення (ч. 2 ст. 25 КпАП); 4) чи не закінчився строк давності для накладення адміністративного стягнення. Статтею 38 КпАП закріплено правило, за яким адміністративне стягнення може бути накладено не пізніше двох місяців з дня вчинення правопорушення, а при тривалому правопорушенні — двох місяців з дня його виявлення; 5) чи враховано при визначенні адміністративного стягнення тяжкість вчиненого проступку, особу винного та її майнове становище.
При вирішенні питання про накладення адміністративного стягнення має значення встановлення обставин: вчинення адміністративного правопорушення умисно, з необережності, вік правопорушника; належність правопорушника до осіб, на яких поширюється дія дисциплінарних статутів; дія особи в стані крайньої необхідності, необхідної оборони, неосудності, малозначності правопорушення, обставини, які пом'якшують відповідальність, тощо (статті 10-36 КпАП). Після розгляду цих справ суд постановляє рішення, яким реалізує встановлені йому ст. 248 ЦПК повноваження. Якщо перевіркою обгрунтованості скарги буде встановлено, що адміністративне стягнення накладено неправильно, суд постановляє рішення про задоволення скарги.
Суд може винести рішення:
а) про скасування постанови про адміністративне стягнення і надіслання справи на новий розгляд. Підставами для настання таких правових наслідків будуть незаконність і необґрунтованість постанови про адміністративне стягнення. Необгрунтованими визнаються постанови, якими: неповністю з'ясовані адміністративним органом чи посадовою особою обставини, що мають значення для справи; недоведені обставини, що були покладені в основу постанови, які адміністративний орган вважає встановленими; невідповідність висновків адміністративного органу, викладених в постанові, дійсним обставинам справи. Незаконними будуть постанови, прийняті з порушенням передбаченого КпАП порядку притягнення громадян і посадових осіб до адміністративної відповідальності, та якщо справа закрита всупереч закону або якщо постанову було винесено неправомочними органом чи посадовою особою. В останньому випадку суд скасовує таку постанову і надсилає справу на новий розгляд до компетентного органу; б) про скасування постанови про адміністративне стягнення і закриття провадження у справі (у випадках встановлення обставин, що виключають провадження у справах). Такі наслідки настають у разі притягнення до адміністративної відповідальності: неповнолітніх осіб (котрі не досягли шістнадцяти років); військовослужбовців та інших осіб, на яких поширюється дія дисциплінарних статутів; осіб, що діяли в стані крайньої необхідності, необхідної оборони чи перебували в стані неосудності; при перебігу строків, встановлених для накладення адміністративних стягнень, та інших випадках, передбачених ст. 247 КпАП. В разі скасування постанови про закриття провадження у справі з підстав ст. 247 КпАП суд в рішенні зазначає також про повернення стягнутих грошових сум, оплатно вилучених і конфіскованих предметів та скасування інших обмежень;
в) про зміну визначеного заходу адміністративного стягнення в межах, передбачених нормативним актом про відповідальність за дане правопорушення, не застосовуючи при цьому більш суворого стягнення. Наприклад, у випадках, коли сума накладеного штрафу перевищує встановлений законом розмір, суд відповідно зменшує його суму. Зменшити її суд може також у разі, коли штраф накладено в межах, встановлених законом, але без врахування ступеня тяжкості вчиненого проступку, особи правопорушника і його майнового становища. При встановленні, що штраф накладено правильно і відсутні підстави для зменшення його розміру, суд постановляє рішення про відмову в задоволенні скарги.
Рішення суду у скарзі на постанову про накладення адміністративного стягнення є остаточним і апеляційному оскарженню не підлягає.
Враховуючи, що контроль за виконанням постанов про накладення адміністративного стягнення здійснюється адміністративним органом або посадовою особою, які його наклали, суд повинен надіслати їм копію рішення, постановленого за скаргою.

§ 9. Справи по скаргах громадян на рішення, дії або бездіяльність державних органів, юридичних чи посадових осіб у сфері управлінської діяльності

 

Конституція України (ст. 55), Закон «Про звернення громадян» гарантують кожному громадянину право на оскарження до суду рішення, дії чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, Інших юридичних, посадових і службових осіб у сфері управлінської діяльності
Судовий розгляд і вирішення цієї категорії справ є важливим цивільним процесуальним засобом захисту прав громадян, сприяє підвищенню відповідальності державних органів, юридичних і посадових осіб за належне виконання обов'язків, посиленню боротьби з бюрократизмом і тяганиною при розгляді законних вимог громадян.
Процесуальний порядок цих справ врегульований гл. 31-А (статтями 2481-24810 ЦПК). Роз'яснення по їх застосуванню зроблено в постанові Пленуму Верховного Суду України № 13 від 3 грудня 1997 р. «Про практику розгляду судами справ за скаргами на рішення, дії чи бездіяльність органів державної влади, органів місцевого самоврядування, юридичних, посадових і службових осіб у сфері управлінської діяльності, які порушують права та свободи громадян»8.
Право звернутися до суду зі скаргою може громадянин (військовослужбовець — до військового суду), якщо вважає, що рішенням, дією або бездіяльністю державного органу, юридичної або посадової особи під час здійснення ними управлінських функцій порушено його права чи свободи.
Скаргу в суд на порушення справи може бути подано особисто громадянином, його представником або на прохання громадянина — представником громадської організації, трудового колективу, уповноваженим їх органом, який діє на підставі закону чи установчих документів.
До органів держави, юридичних і посадових осіб рішення, дії або бездіяльність яких може бути оскаржено до суду (суб'єкти оскарження), належать: органи державної виконавчої влади та їх посадові особи; органи місцевого самоврядування та їх посадові особи; керівники установ, організацій, підприємств та їх об'єднань незалежно від форми власності; керівні органи і керівники об'єднань громадян, а також посадові особи, які виконують організаційно-розпорядчі, адміністративно-господарські обов'язки або виконують такі обов'язки за спеціальними повноваженнями.
До державних органів, рішення, дії чи бездіяльність яких можуть оскаржуватись до суду, належать створені відповідно до Конституції та інших правових актів органи, які реалізують надані державою функції та повноваження у сфері управління. До органів місцевого самоврядування — створені на підставі Конституції і Закону «Про місцеве самоврядування в Україні» як представницькі органи місцевого самоврядування (сільські, селищні, міські, районні та обласні ради) та їх виконавчі органи, так і органи самоорганізації населення (п. 4 постанови Пленуму № 13 від 3 грудня 1997 p.)
Відповідно до Закону України від 2 жовтня 1996 р. «Про звернення громадян» (ч. З ст. 16) судам підвідомчі скарги на рішення у сфері управлінської діяльності загальних зборів членів колективних сільськогосподарських підприємств, акціонерних товариств, юридичних осіб, створених на основі колективної власності, а також на рішення вищих державних органів.
Згідно зі ст. 55 Конституції України до суду можуть бути оскаржені також рішення, дії чи бездіяльність посадових і службових осіб органів судової влади, але лише ті з них, які належать до сфери управлінської діяльності.
Рішення суду, дії або бездіяльність суддів у питаннях здійснення правосуддя (пов'язаних з прийняттям заяви, порушенням справи, її підготовкою та розглядом у судовому засіданні) можуть оскаржуватись у визначеному порядку до суду вищої інстанції (статті 290, 320 ЦПК), а не шляхом звернення до іншого суду першої інстанції із заявами (скаргами) про зобов'язання суддів до вчинення певних процесуальних дій або про відшкодування моральної шкоди (Вісник Верховного Суду України. — 1999. — № 6. — С. 9).
Предметом судового оскарження є колегіальні й одноособові рішення, дії або бездіяльність суб'єктів оскарження, у зв'язку з якими громадянин вважає, що ними:
— порушено або порушуються його права чи свободи;
— створено або створюються перешкоди для реалізації ним своїх конституційних прав чи свобод або, що вжиті заходи щодо реалізації його прав є недостатними;
— покладено на нього обов'язки, не передбачені законодавством або передбачені законодавством, але без врахування конкретних обставин, за яких ці обов'язки повинні покладатися, або що вони покладені не уповноваженими на це особою чи органом;
— його притягнуто до відповідальності, не передбаченої законом, або до нього застосовано стягнення за відсутності передбачених законом підстав, або неправомочною посадовою особою чи органом. Державні органи, юридичні й посадові особи (суб'єкти оскарження) несуть відповідальність за невиконання лише тих обов'язків, які були на них покладено законодавчими або іншими нормативними актами.
Відповідно до п. 1 Перехідних положень Конституції України наведений у ст. 2483 ЦПК перелік актів і дій, скарги на які не підвідомчі судам, може застосуватися тільки в тій частині, яка не суперечить Конституції
Зокрема, судам не підвідомчі скарги на акти органів законодавчої і виконавчої влади, що підлягають розгляду щодо їх конституційності; на акти і дії посадових осіб органів дізнання, попереднього слідства, прокуратури, суду, органів, уповноважених розглядати справи про адміністративні правопорушення, щодо яких законодавством (КПК, ЦПК, КпАП) встановлено інший порядок судового оскарження. Але рішення, дії або бездіяльність прокурора, які не підлягають оскарженню в кримінально-процесуальному порядку, можуть бути оскаржені до суду в порядку, передбаченому гл. 31-А ЦПК.
Так, М. подав до суду скаргу на бездіяльність Генерального прокурора України, до якого він звернувся зі скаргою на відмову прокуратури м. Києва порушити кримінальну справу, але відповіді не одержав. Посилаючись на те, що бездіяльність Генерального прокурора, яка полягала у не розгляді скарги, позбавляє його можливості оскаржити відмову в порушенні кримінальної справи до суду в порядку, передбаченому КПК, заявник просив Генерального прокурора усунути порушення і дати відповідь на скаргу. Оскільки Генеральний прокурор не прийняв процесуальне рішення за скаргою і заявник позбавлений можливості оскаржити до суду відмову в порушенні кримінальної справи в порядку, визначеному КПК, останній вправі оскаржити її до суду в порядку, передбаченому гл. 31-А — бездіяльність прокурора по вирішенню скарги (Рішення Верховного Суду України. Щорічник. - 1998. - С. 132-133).
Прийняття рішення Генеральним прокурором України по скарзі не може стати перешкодою для подальшого звернення до суду (Вісник Конституційного Суду України. 1997. — № 2. - С. 35, п. 5).
Конситуційний Суд України своїм рішенням від 23 травня 2001 р. (№ брп/2001) щодо відповідності Конституції України положень абзаців третього, четвертого і п'ятого статті 2483 ЦПК визнав положення абзацу четвертого ст. 2483 ЦПК про те, що судам не підвідомчі скарги «на акти і дії службових осіб... суду, якщо законодавством встановлено інший порядок оскарження», треба розуміти так, що судами не розглядаються скарги громадян у порядку, передбаченому главою 31-А цього Кодексу, на акти і дії суддів, пов'язані із здійсненням правосуддя, оскарження яких встановлюється відповідним процесуальним законодавством України. Акти, дії або бездіяльність посадових і службових осіб судів, що належать до сфери управлінської діяльності, можуть бути оскаржені громадянами в судовому порядку відповідно до глави 31-А ЦПК
Судам не підвідомчі скарги на акти і дії об'єднань громадян, які відповідно до закону, статуту (положення) належать до їх внугріорганізаційної діяльності або їх виняткової компетенції. Але з цього правила є виняток, передбачений ч. З ст. 16 Закону «Про звернення громадян», за яким судам підвідомчі скарги на рішення у сфері управлінської діяльності загальних зборів членів колективних сільськогосподарських підприємств, житлово-будівельних кооперативів та інших юридичних осіб, створених на основі колективної власності.
Скарга повинна відповідати вимогам статей 137-138 ЦПК і бути оплачена державним митом. Вона подається за місцем знаходження державного органу, юридичної чи посадової особи (суб'єкта оскарження) за розсудом заявника безпосередньо до суду або до суду після оскарження до органу, посадової особи вищого рівня щодо того органу, посадової особи, що постановили рішення чи здійснили дії або допустили бездіяльність.
Скаргу може бути подано в суд:
— у двомісячний строк, обчислюваний з дня, коли громадянин дізнався або повинен був дізнатися про порушення його прав і свобод;
— у місячний строк з дня одержання громадянином письмової відповіді про відмову в задоволенні скарги органом, посадовою особою вищого рівня щодо того органу, посадової особи, які постановили рішення чи здійснили дії або допустили бездіяльність, чи з дня закінчення місячного строку після подання скарги, якщо громадянином не було одержано на неї письмової відповіді. Пропущені строки можуть бути поновлені судом у порядку ст. 89 ЦПК.
Подання скарги до суду зупиняє виконання оскарженого акта. Про подання скарги суд повідомляє державний орган, юридичну чи посадову особу не пізніше наступного дня після її прийняття.
Підготовка справ до судового розгляду по скаргах на рішення, дії або бездіяльність органів держави, юридичних і посадових осіб провадиться за правилами і в строки, передбачені статтями 143, 146 ЦПК. По закінченні підготовки скарга підлягає розгляду судом у десятиденний строк у відкритому судовому засіданні з участю заявника (громадянина, який подав скаргу) і заінтересованої особи (посадової особи), представника державного органу чи юридичної особи, рішення, дії або бездіяльність яких оскаржується. Неявка в судове засідання зазначених осіб з неповажних причин або їх представників не є перешкодою для розгляду скарги, проте суд може визнати їх явку обов'язковою. Неявка заявника або посадової особи з поважних причин не перешкоджає розглядові справи з участю їх представників.
У судовому засіданні можуть брати участь представники громадських організацій і трудових колективів (ст. 161 ЦПК) для викладення судові думки у справі організацій і колективів, які їх уповноважили. При вирішенні питання про допущення до участі в справі громадськості необхідно враховувати, що судам належить повідомляти громадські організації і трудові колективи про скарги, які надійшли до суду, і розгляд та вирішення котрих має громадське значення, а також про порядок виділення представників для участі в судовому засіданні.
Відмова представника громадської організації чи трудового колективу від скарги, яку він подав на прохання заявника, або відмова від заяви прокурора, котру він подав на захист інтересів заявника, є підставою для закриття провадження у справі. Такі наслідки не настають, якщо заявник вимагає розгляду скарги по суті.
При встановленні судом, що особа, рішення чи дії якої оскаржуються, не працює на попередній посаді, він залучає до участі в справі посадову особу, до компетенції котрої входить вирішення питання про усунення порушення прав і свобод заявника. Якщо буде встановлено, що державний орган чи юридична особа, рішення чи дії якого оскаржуються, припинив свою діяльність, суд залучає до участі у справі його правонаступника, а за його відсутності — орган, до компетенції якого входить вирішення питання про усунення порушення прав і свобод заявника.
Суд, встановивши при розгляді скарги наявність спору про право, що підвідомчий суду і розглядається у порядку позовного провадження (наприклад, спір про право на частину прийнятого в експлуатацію жилого будинку, в реєстрації якого відмовлено; спір про право на жиле приміщення при відмові в прописці тощо), залишає скаргу без розгляду і роз'яснює заявнику його право на пред'явлення позову на загальних підставах.
Справи за скаргами на неправомірні рішення, дії та бездіяльність суб'єктів оскарження, в яких одночасно пред'явлено вимоги про відшкодування заподіяної цими рішеннями, діями чи бездіяльністю матеріальної чи моральної шкоди, гарантованої ст. 56 Конституції України, ст. 25 Закону «Про звернення громадян», розглядаються в порядку позовного провадження, тому така скарга залишається судом без розгляду.
За результатами розгляду справи суд постановляє рішення про задоволення чи про відмову в задоволенні скарги. При встановленні обгрунтовапості скарги суд визнає оскаржувані рішення, дії чи бездіяльність неправомірними і зобов'язує державний орган, юридичну чи посадову особу задовольнити вимогу заявника і усунути порушення, скасовує покладений на нього обов'язок чи застосовані до нього заходи відповідальності або іншим шляхом поновлює його порушені права чи свободи.
В рішенні про задоволення скарги зазначаються правові норми, що були порушені органом державного управління чи посадовою особою, та конкретні дії, які мають бути виконані на усунення допущеного порушення, зокрема: а) при встановленні незаконності відмови в прописці суд зобов'язує відповідну посадову особу органу внутрішніх справ прописати заявника на конкретну жилу площу за адресою; б) при необґрунтованості відмови громадянину в реєстрації спорудженого чи придбаного ним жилого будинку суд зобов'язує відповідний житлово-комунальний орган зареєструвати цей будинок; в) при неправомірності рішення місцевих органів державної виконавчої влади або органів місцевого самоврядування про введення непередбачених законом податків і зборів — зобов'язує відповідний орган усунути допущені порушення.
Якщо рішенням суду був визнаний неправомірним індивідуальний чи нормативно-правовий акт або окрема його частина, то він вважається недійсним не з часу набрання рішенням законної сили, а з моменту його прийняття, про що потрібно зазначити в резолютивній частині рішення. Одночасно в рішенні суд повинен покласти обов'язок на суб'єкта оскарження оприлюднити висновок суду про визнання нормативно-правового акта незаконним у такий саме спосіб, у який було оприлюднено цей акт.
Якщо оскаржувані рішення, дії було вчинено відповідно до закону, в межах повноважень державного органу, юридичної або посадової особи, і права чи свободи заявника не було порушено, суд постановляє рішення про відмову в задоволенні скарги.
При постановленні рішення про задоволення скарги суд може вирішити питання про негайне виконання рішення.
Рішення суду в справі може бути оскаржено. З набранням ним законної сили воно не пізніше десяти днів надсилається відповідному державному органу, юридичній чи посадовій особі для виконання, а також заявникові. Про виконання рішення відповідний державний орган, юридична чи посадова особа повинні повідомити суд і заявника у місячний строк з дня його одержання.