§ 5. Виконання Державного та місцевих бюджетів

Виконання бюджету означає повне та своєчасне надходження до бюджетів всіх передбачених законодавством доходів та забезпечен­ня фінансування всіх запланованих видатків. Головним у процесі виконання бюджетів є забезпечення у повному обсязі надходження податків, зборів та інших неподаткових обов’язкових платежів у дохідну частину бюджету, та фінансування заходів та програм у межах затверджених видатків бюджету. Виходячи з того, що кошти до бюджету надходять нерівномірно, законодавчі та виконавчі ор­гани влади можуть корегувати виділення бюджетних асигнувань, але в межах затверджених бюджетних призначень. Крім того, на стадії виконання бюджету здійснюється ретельний контроль за ці­льовим використанням бюджетних коштів, наданих їх розпорядни­кам, бюджетним установам та одержувачам. отже, ця стадія бю­джетного процесу містить у собі виконання дохідної та видаткової частин бюджету.

Відповідно до ст. 115 Конституції і ст. 47 Бюджетного кодексу Ка­бінет Міністрів України забезпечує і відповідає за виконання Держав­ного бюджету України. Міністерство фінансів України здійснює за­гальну організацію та управління процесом виконання Державного бюджету України, координує діяльність учасників бюджетного про­цесу з питань виконання бюджету.

В Україні з 1997 р. застосовується казначейська форма обслуговуван­ня Державного бюджету України. Водночас у світі вирізняють три систе­ми виконання бюджету:

1) банківську,

2) казначейську,

3) змішану.

В Україні не завжди діяла казначейська форма виконання бюджету. Так, згідно із Законом України «Про бюджетну систему в Україні» касове виконання бюджету повинно було здійснюватися Державним бюджетним банком України — єдиним касовим центром держави. Це передбачало зосередження бюджетних коштів на єдиному рахунку цього банку та використання коштів Державного бюджету також через цей банк. Збір та облік надходжень до бюджету здійснювали кредитні установи.

Казначейська форма виконання бюджету передбачає здійснення органами Державного казначейства України:

1) операцій з коштами державного бюджету;

2)  розрахунково-касового обслуговування розпорядників бюджет­них коштів;

3)  контролю бюджетних повноважень при зарахуванні надходжень, прийнятті зобов’язань, проведенні платежів, а також

4)   ведення бухгалтерського обліку і складання звітності про ви­конання державного бюджету.

Виходячи з цього, казначейства виконують обов’язки щодо органі­зації виконання бюджетів та керівництва всіма бюджетними коштами. Вони є так би мовити «касирами» розпорядників бюджетних коштів, бюджетних установ та одержувачів бюджетних коштів, оскільки без­посередньо здійснюють від їх імені відповідні платежі за рахунок ко­штів бюджетів.

Отже, казначейська система виконання бюджету означає зведення всіх коштів бюджетів усіх рівнів на єдиному рахунку, який відкрива­ється на ім’я органів Державного казначейства в установах уповно­важених банків.

Відповідно до Положення про єдиний казначейський рахунок, за­тверджене наказом Державного казначейства України від 26 червня 2002 р., єдиний казначейський рахунок — це рахунок, відкритий Дер­жавному казначейству України в національному банку України для обліку коштів та здійснення розрахунків у Системі електронних пла­тежів Національного банку України. Він є основним рахунком держа­ви для проведення фінансових операцій та ефективного управління коштами державного та місцевих бюджетів через систему електронних платежів Національного банку України.

Єдиний казначейський рахунок об’єднує кошти субрахунків, що відкриті в Державному казначействі України (центральний рівень) управлінням Державного казначейства в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі. У балансі Державного казначей­ства України відкритий відповідний єдиний казначейський рахунок.

Управлінням Державного казначейства в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі (територіальним управ­лінням Державного казначейства) рахунки у Національному банку не відкриваються.

Отже, безпосереднім учасником Системі електронних платежів На­ціонального банку України є саме Державне казначейство України.

Для відображення операцій, проведених через Систему електрон­них платежів протягом банківського дня, територіальним управлінням

Державного казначейства відкриті технічні рахунки. У балансі Дер­жавного казначейства України відкриті відповідні субрахунки терито­ріальних управлінь.

Операції, проведені органами Державного казначейства через Сис­тему, відображаються на технічному рахунку Державного казначейства та на відповідних технічних рахунках територіальних управлінь, у балансі Державного казначейства — на відповідному єдиному казна­чейському рахунку та субрахунках територіальних управлінь. Держав­не казначейство України керує видатковими операціями територіальних управлінь за допомогою механізму встановлення ліміту технічного рахунку та ліміту початкових оборотів у Системі.

В органах Державного казначейства, у свою чергу, відкрито:

1) рахун­ки для зарахування надходжень, передбачених законодавством України;

2) рахунки розпорядникам та одержувачам бюджетних коштів;

3) рахунки підприємствам, установам, організаціям тощо за операціями, що не від­носяться до операцій з виконання бюджетів, але відповідно до вимог за­конодавства обслуговуються органами Державного казначейства.

Функціонування єдиного казначейського рахунка забезпечує: мож­ливість швидкої мобілізації коштів, які протягом дня надходять на рахунки, відкриті в органах Державного казначейства, та використан­ня їх для проведення бюджетних видатків і здійснення інших операцій, що не суперечать законодавству України; надання інформації органам законодавчої та виконавчої влади за здійсненими на єдиному казначей­ському рахунку операціями; оптимальні можливості для прийняття представниками законодавчої та виконавчої влади оперативних рішень щодо забезпечення ефективного використання коштів бюджетів.

Необхідність застосування казначейської форми виконання бюдже­ту обумовлюється такими чинниками. По-перше, нестійкою і незадо­вільною діяльністю комерційних банків, які проявляли недостатню оперативність при зарахуванні доходів у бюджети й оплаті платіжних доручень при використанні бюджетних коштів. По-друге, банківська форма виконання бюджету не забезпечувала проведення ретельного контролю за цільовим використанням бюджетних коштів, що не дава­ло бути бюджетам прозорими та ефективними. По-третє, розпорядни­ки бюджетних коштів у такому разі не мали можливості оперативно корегувати розподіл та надання ресурсів їх одержувачам.

Державний та місцеві бюджети виконуються за відповідними роз­писами. Бюджетний розпис — це документ, в якому встановлюється розподіл доходів та фінансування бюджету, бюджетних асигнувань головним розпорядникам бюджетних коштів по певних періодах року відповідно до бюджетної класифікації. Так, Державний бюджет Укра­їни виконується за розписом, який затверджується Міністром фінансів України відповідно до бюджетних призначень у місячний строк після набрання чинності законом про Державний бюджет України. До за­твердження розпису міністром фінансів України затверджується тим­часовий розпис на відповідний період.

Розписи місцевих бюджетів складають фінансові управління на місцях та затверджуються відповідними керівниками місцевого фінан­сового органу. Ці документи складаються відповідно до загального і спеціального фондів бюджету, у розрізі головних розпорядників коштів та за повною економічною класифікацією видатків бюджету.

Затверджені розписи передаються на паперових та електронних носіях Державному казначейству України та Комітету Верховної Ради України з питань бюджету. Причому, у разі внесення змін у розписи, ці органи повинні бути обов’язково поінформовані про таке. Державне казначейство України протягом трьох робочих днів після затверджен­ня розпису доводить головним розпорядникам витяг із розпису, що є підставою для затвердження в установленому порядку кошторисів, планів асигнувань та планів використання бюджетних коштів.

На основі бюджетного розпису починається виконання бюджетів за доходами. Безпосередньо виконання дохідної частини бюджетів покладено на органи стягнення, до яких відповідно до Бюджетного кодексу належать податкові, митні та інші державні органи, яким згід­но із законом надано право стягнення до бюджетів податків, зборів (обов’язкових платежів) та інших надходжень. Ці органи здійснюють контроль за повнотою, своєчасністю та правильністю обчислення і зарахування обов’язкових платежів у відповідні бюджети.

Виконання бюджетів за доходами передбачає здійснення таких функцій органами державного казначейства: встановлення порядку відкриття та безпосередньо відкриття рахунків в управліннях Держав­ного казначейства України для зарахування податків і зборів (обов’язкових платежів) до бюджетів та до державних цільових фондів; ведення бухгалтерського обліку доходів бюджету відповідно до Плану рахунків бухгалтерського обліку виконання державного та місцевих бюджетів, затвердженого наказом Державного казначейства України від 28 листопада 2000 р. у розрізі кодів бюджетної класифікації доходів і типів операцій; здійснення розподілу платежів до Державного бюдже­ту відповідно до нормативів відрахувань, затверджених законом України про Державний бюджет України на відповідний рік, та перерахування за належністю розподілених коштів; здійснення розподілу в розмірах, визначених законодавством, інших платежів, що зараховуються до Дер­жавного бюджету, та перерахування за належністю розподілених коштів; готування розрахункових документів і проведення повернення надмірно або помилково сплачених платежів до бюджету, тощо.

Платники податків сплачують платежі до бюджету через установи банків, у яких вони обслуговуються. Банк платника перераховує гро­шові кошти через Систему електронних платежів НБУ на рахунки, відкриті в обласному управлінні Державного казначейства України в розрізі районів та кодів бюджетної класифікації доходів.

таким чином, усі доходи Державного бюджету зараховуються без­посередньо на єдиний казначейський рахунок, що забезпечує облік бюджетних коштів та посилює контроль за їх рухом, дає змогу обра­ховувати фактичну наявність коштів у бюджетах. Наприклад, податки, збори та інші доходи місцевого бюджету зараховуються безпосередньо на рахунок відповідного бюджету, відкритий у територіальному орга­ні Державного казначейства.

Виконання бюджетів за видатками передбачає здійснення цілої низки заходів, оскільки воно завжди обмежене фактичною наявністю коштів у бюджеті. Це здійснюється відповідно до Порядку обслугову­вання державного бюджету за видатками, який затверджено наказом Державного казначейства України від 25 травня 2004 р. № 89.

Бюджетний кодекс у ст. 51 встановлює такі стадії виконання Дер­жавного бюджету за видатками:

1)  встановлення бюджетних асигнувань розпорядникам бюджетних коштів на основі затвердженого бюджетного розпису;

2)  затвердження кошторисів розпорядникам бюджетних коштів;

3)  взяття бюджетних зобов’язань;

4)  отримання товарів, робіт та послуг;

5)  здійснення платежів;

6)  використання товарів, робіт та послуг на виконання бюджетних програм.

Бюджетні розписи є підставою для здійснення асигнувань з бюдже­тів. Бюджетне асигнування — це повноваження, надане розпорядни­ку бюджетних коштів відповідно до бюджетного призначення на взяття бюджетного зобов’язання та здійснення платежів з конкретною метою в процесі виконання бюджету. Воно має бути також обов’язково затверджене та є підставою для затвердження кошторисів.

Кошторис є основним плановим документом бюджетної установи, який надає повноваження щодо отримання доходів і здійснення ви­датків, визначає обсяг і спрямування коштів для виконання бюджетною установою своїх функцій та досягнення цілей, визначених на бюджет­ний період відповідно до бюджетних призначень. Порядок складання, розгляду, затвердження та вимоги до виконання кошторисів бюджетних установ встановлений Кабінетом Міністрів України у постанові від 28 лютого 2002 р. Зокрема передбачено, що Міністерство фінансів, Міністерство фінансів Автономної Республіки Крим, місцеві фінансо­ві органи доводять до головних розпорядників відомості про граничні обсяги видатків та надання кредитів з бюджету загального фонду про­екту відповідного бюджету на наступний рік, що є підставою для складання проектів кошторисів.

Для правильної та своєчасної організації роботи, пов’язаної із скла­данням проектів кошторисів, головні розпорядники, керуючись відпо­відними вказівками Мінфіну, Міністерства фінансів Автономної Респу­бліки Крим, місцевих фінансових органів щодо складання проектів відповідних бюджетів на наступний рік, встановлюють для розпорядни­ків нижчого рівня граничні обсяги видатків та надання кредитів з бю­джету із загального фонду бюджету, термін подання проектів коштори­сів і дають вказівки щодо їх складання; розробляють і повідомляють розпорядникам нижчого рівня інші показники, яких вони повинні до­держуватися відповідно до законодавства і які необхідні для правильно­го визначення видатків або надання кредитів з бюджету у проектах ко­шторисів; забезпечують складання проектів кошторисів на бюджетні програми (функції), що виконуються безпосередньо головними розпо­рядниками. Головні розпорядники розглядають показники проектів ко­шторисів розпорядників нижчого рівня щодо законності та правильнос­ті розрахунків, доцільності запланованих видатків або надання кредитів з бюджету, правильності їх розподілу відповідно до економічної класи­фікації видатків та класифікації кредитування бюджету, повноти над­ходження доходів або повернення кредитів, додержання діючих ставок (посадових окладів), норм, цін, лімітів, а також інших показників відпо­відно до законодавства та складають проекти зведених кошторисів. На основі проектів зведених кошторисів головні розпорядники формують бюджетні запити, які подаються Мінфіну, Міністерству фінансів Авто­номної Республіки Крим, місцевим фінансовим органам для включення до проектів відповідних бюджетів у встановленому ними порядку. тер­мін розгляду показників проектів кошторисів розпорядників нижчого рівня встановлюється головними розпорядниками так, щоб проекти зведених кошторисів могли бути своєчасно оформлені як бюджетні за­пити. У разі обмеження терміну формування бюджетних запитів голов­ними розпорядниками Мінфін, Міністерство фінансів Автономної Республіки Крим, місцеві фінансові органи надають дозвіл головним розпорядникам самостійно визначати порядок та обсяг одержання необ­хідних даних для забезпечення своєчасного формування і подання бю­джетних запитів. Проекти кошторисів складаються усіма установами на наступний бюджетний рік, якщо ці установи функціонували до початку року, на який плануються видатки та/або надання кредитів з бюджету. У разі коли установи утворені не з початку року, кошториси складають­ся і затверджуються для кожної установи з часу її утворення до кінця бюджетного року в загальному порядку.

Після цієї процедури розпорядники бюджетних коштів у межах бюджетних асигнувань, що встановлені кошторисами, беруть бюджет­ні зобов’язання та провадять видатки. Бюджетне зобов’язання — це будь-яке здійснене відповідно до бюджетного асигнування розміщен­ня замовлення, укладення договору, придбання товару, послуги чи здійснення інших аналогічних операцій протягом бюджетного періоду, згідно з якими необхідно здійснити платежі протягом цього ж періоду або у майбутньому. При цьому важливим є положення, що будь-які зобов’язання, взяті фізичними та юридичними особами за кошти Державного бюджету України без відповідних бюджетних асигнувань або ж з перевищенням повноважень, встановлених Бюджетним кодек­сом та законом про Державний бюджет України, не вважаються бю­джетними зобов’язаннями. У таких випадках витрати Державного бюджету на їх покриття не можуть здійснюватися. Взяття та реалізація бюджетних зобов’язань відповідними суб’єктами обов’язково обліко­вується та контролюється з боку державних органів відповідно до Порядку обліку зобов’язань розпорядників бюджетних коштів в орга­нах Державного казначейства України, який затверджено наказом Державного казначейства України від 9 серпня 2004 р. № 136.

Після отримання товарів, робіт та послуг відповідно до умов взя­того бюджетного зобов’язання розпорядник бюджетних коштів при­ймає рішення про їх оплату та подає доручення на здійснення платежу органу Державного казначейства України.

Органи казначейства здійснюють платежі виключно при додержан­ні таких умов:

1)   наявності відповідного бюджетного зобов’язання для платежу в бухгалтерському обліку виконання Державного бюджету України;

2)  відповідності напрямів витрачання бюджетних коштів бюджет­ному асигнуванню;

3)  наявності у розпорядників бюджетних коштів невикористаних бюджетних асигнувань.

Таким чином, використання коштів здійснюється розпорядниками бюджетних коштів у межах встановлених їм бюджетних асигнувань і тільки за їх дорученням Державне казначейство України здійснює пла­тежі, передбачені в затвердженому кошторисі бюджетної установи.

Важливо зазначити, що бюджети, як Державний, так і місцеві, ви­конуються за видатками у пропорціях до загальної суми видатків бю­джетів, затверджених відповідно Верховною Радою України і місце­вими радами. Контроль за пропорційним фінансуванням здійснюється щоквартально.

Якщо в процесі виконання Державного бюджету виникає недоотри- мання доходів його загального фонду для здійснення бюджетних асиг­нувань, то Міністерство фінансів України встановлює тимчасове об­меження асигнувань загального фонду. Якщо недоотримання доходів перевищує 15 % від передбаченої розписом Державного бюджету суми доходів, то Кабінет Міністрів України подає Верховній Раді проект закону про внесення змін до Закону України про Державний бюджет щодо скорочення його видатків (секвестру бюджету). При цьому не можуть бути скорочені видатки бюджету щодо його захищених статей, перелік яких визначається Законом України про Державний бюджет на поточний рік. До них, як правило, відносяться: оплата праці працівни­ків бюджетних установ, придбання медикаментів, забезпечення про­дуктами харчування, трансферти населенню тощо.

Процедура внесення змін до Закону України про Державний бю­джет також передбачена Бюджетним кодексом й у разі перевиконання дохідної частини бюджету, більш ніж на 15 % від запланованих.

У процесі виконання загального фонду місцевих бюджетів можуть виникати тимчасові касові розриви. Для їх покриття виконавчі органи за рішенням відповідних місцевих рад можуть отримувати коротко термінові позики у фінансово-кредитних установах на термін до трьох місяців. Але Бюджетним кодексом встановлено заборону надавати по­зички з одного бюджету іншому.

У разі необхідності внесення зміни щодо доходів і видатків місце­вих бюджетів рішення приймає відповідна рада за поданням офіцій­ного висновку місцевого фінансового органу щодо недовиконання чи перевиконання дохідної частини загального фонду відповідного бю­джету.

У процесі виконання бюджету може скластися ситуація, коли необ­хідно здійснити непередбачені видатки, що не мають постійного ха­рактеру і не могли бути передбачені при складанні проекту бюджету. У таких випадках видатки здійснюються з резервного фонду бюджету, який формується саме для цього. Порядок використання коштів з ре­зервного фонду бюджету визначається Кабінетом Міністрів України. Рішення про виділення коштів з резервного фонду бюджету прийма­ються відповідно Кабінетом Міністрів України, Радою міністрів Авто­номної Республіки Крим, місцевими державними адміністраціями та виконавчими органами місцевого самоврядування. Резервний фонд бюджету не може перевищувати одного відсотка обсягу видатків за­гального фонду відповідного бюджету.