Розділ 8. Бюджетний процес

§ 1. Поняття, принципи та стадії бюджетного процесу

§ 2. Повноваження учасників бюджетного процесу

§ 3. Складання проектів Державного та місцевих бюджетів

§ 4. Розгляд та прийняття Державного і місцевих бюджетів

§ 5. Виконання Державного та місцевих бюджетів

§ 6. Підготовка, розгляд і затвердження звітів про виконання бюджетів

§ 1. Поняття, принципи та стадії бюджетного процесу

За допомогою правових норм держава ретельно регламентує від­носини, що виникають з моменту формування всіх видів бюджетів до моменту звітування про їх виконання, встановлює порядок та послі­довність дій учасників бюджетних правовідносин. Саме процесуальні норми бюджетного права закріплюють порядок одержання державою доходів, їх розподілу між різними бюджетами та використання, забез­печуючи здійснення завдань та функцій державою та місцевим само­врядуванням.

Традиційно бюджетний процес визначається як сукупність дій уповноважених органів держави та місцевого самоврядування щодо складання, розгляду, затвердження і виконання бюджетів, а також складання, розгляду і затвердження звіту про їх виконання, здійсню­вана на підставі норм бюджетного права. Виходячи з цього, у широко­му розумінні бюджетний процес являє собою засновану на владних повноваженнях діяльність відповідних органів, підпорядковану суво­рим процедурам у галузі бюджету.

У статті 2 Бюджетного кодексу України дається дещо інше визна­чення бюджетного процесу — це регламентована нормами правова діяльність, пов’язана зі складанням, розглядом, затвердженням бюдже­тів, їх виконанням і контролем за їх виконанням, розглядом звітів про виконання бюджетів, що становлять бюджетну систему України. Про­те таке визначення здається не зовсім вдалим, оскільки в ньому не вказується стадія складання та затвердження звітів про виконання бюджетів, яка забезпечує зворотний зв’язок бюджетної діяльності та реалізацію принципів гласності, прозорості та ефективності.

Така діяльність має циклічний та періодичний характер. Бюджет­ний цикл, на відміну від бюджетного періоду, який дорівнює календар­ному року, містить у собі проміжок часу від початку формування бю­джету на рік, що планується, до затвердження звіту про його виконан­ня. Отже, бюджетний цикл включає:

1) період формування бюджету;

2)  виконання бюджету;

3)   пільгові бюджетні терміни (час дії тогорічних асигнувань по капітальних вкладеннях);

4)  період звітності.

Сьогодні в Україні бюджетний цикл дорівнює близько 2,5 року.

Бюджетний процес складається з відповідних стадій, що визна­чаються змістом і характером діяльності державних органів, внаслідок чого така діяльність набуває нових якостей.

Традиційно у бюджетному процесі виокремлюють п’ять стадій:

1) розробка та складання проекту бюджету;

2)  розгляд проекту бюджету;

3)  затвердження проекту бюджету;

4)  виконання бюджету;

5) складання, розгляд та затвердження звіту про виконання бюджету^[1]. Виділення таких стадій визначається логікою та історичною природою самого процесу^[2], оскільки вони охоплюють всю діяльність державних органів, починаючи від усвідомлення необхідності здійснення видатків на відповідні потреби, їх прогнозування, винаходження доходних джерел для їх покриття тощо. Але у ст. 19 Бюджетного кодексу України закрі­плюються чотири стадії бюджетного процесу, а саме:

1) складання проектів бюджетів;

2) розгляд та прийняття закону про Державний бюджет, рішень про місцеві бюджети;

3)  виконання бюджету, в тому числі у разі необхідності внесення змін до закону про Державний бюджет України, рішення про місцеві бюджети;

4)  підготовка та розгляд звіту про виконання бюджету і прийняття рішення щодо нього.

Такі стадії проходять всі бюджети, що становлять бюджетну сис­тему України: Державний бюджет та місцеві бюджети. Виходячи з того, що джерелом утворення всіх бюджетів є національний дохід країни, який має динамічний характер і який залежить від розвитку економіки та обчислюється, як правило, щорічно, законодавчі та виконавчі органи, що беруть участь у складанні, затвердженні та вико­нанні бюджетів, щоразу наново, періодично та систематично проводять оновлення стану відносин, розмірів його доходів і видатків. Всі стадії бюджетного процесу ретельно регламентовані процесуальними нор­мами бюджетного права, що забезпечує чітке планування та додержан­ня бюджетної дисципліни. При цьому зазначені стадії слідують чітко послідовно, одна за одною та їх порядок не може бути змінений ні в якому разі. Окрім того, кожна зі стадій бюджетного процесу, у свою чергу, теж складається з декількох етапів, які є також обов’язковими.

На кожній стадії бюджетного процесу вирішуються питання, які не можуть бути розглянуті в інший час. Наприклад, питання надання міжбюджетних трансфертів, закріплення процентних відрахувань від загальнодержавних податків та зборів вирішуються на стадії складан­ня бюджету, а остаточно затверджуються на стадії прийняття закону про Державний бюджет. Відкриття та реалізація бюджетних асигнувань здійснюється на стадії виконання бюджету і тільки після його затвер­дження тощо.

Бюджетний процес ґрунтується на відповідних правових засадах, принципах, які є гарантією чіткого та неупередженого планування, ефективного використання коштів, дотримання фінансової (бюджетної) дисципліни та здійснення постійного контролю за виконанням бюдже­тів та відбивають важливі риси бюджету. Такими засадами є як прин­ципи, що властиві бюджетній системі України взагалі, так і притаман­ні тільки бюджетному процесу. До першої групи належать принципи, закріплені ст. 7 Бюджетного кодексу, зокрема, принципи єдності бю­джетної системи України, збалансованості, самостійності, повноти, публічності та прозорості тощо.

Друга група містить принципи, властиві тільки бюджетному про­цесу:

1)  принцип розподілу бюджетних повноважень між органами пред­ставницької та виконавчої влади. Так, законодавство встановлює такий розподіл повноважень по стадіях бюджетного процесу: формування та виконання бюджету віднесено до компетенції виконавчих органів, а розгляд, затвердження та здійснення контролю за виконанням бю­джету — до компетенції представницьких органів;

2)  принцип спеціалізації бюджетних показників. Він реалізується через бюджетну класифікацію, яка, згідно зі ст. 8 Бюджетного кодексу, закріплюючи вичерпний перелік доходів і видатків бюджетів, полягає у конкретизації доходів за джерелами, а видатками — за цільовими напрямками;

3)   принцип щорічності бюджету, тобто обов’язкового прийняття бюджету кожного року до початку планового року, що дозволяє вияви­ти тенденції розвитку країни, дослідити зміни темпу росту виробництва тощо. Дуже важливим є прийняття Державного бюджету до настання планового року, оскільки це передбачає і забезпечує своєчасну концен­трацію фінансових ресурсів у бюджеті та фінансування потреб держа­ви й суспільства.

Окрім того, необхідно наголосити на таких принципах: гласності, що передбачає широке обговорення проекту бюджету, доведення його до відома населення, публікацію затвердженого бюджету; наоч­ності — відображенні показників бюджетів у взаємозв’язку з еконо­мічними показниками розвитку України; достовірності, що перед­бачає використання під час формування бюджету його реальних показників, тощо; послідовності вступу до бюджетної діяльності державних органів.

Всі стадії бюджетного процесу перебувають під контролем Рахун­кової палати, що діє від імені Верховної Ради України, та місцевих органів влади, що зміцнює фінансову дисципліну учасників бюджетної діяльності.