Розділ 7. Поняття бюджету. Бюджетна система України

§ 1. Поняття бюджету та його структура

§ 2. Бюджетна класифікація  

§ 3. Бюджетна система України  

§ 4. Доходи та видатки Державного бюджету України 

§ 5. Доходи та видатки місцевих бюджетів

§ 1. Поняття бюджету та його структура

Центральною ланкою фінансової системи держави є бюджетна система, що складається з державного та місцевих бюджетів. Роль бюджетів у забезпеченні функціонування держави та територіальних громад важко переоцінити. Саме за рахунок бюджетних надходжень формуються відповідні грошові фонди, якими фінансово забезпечу­ється виконання державних завдань та функцій, функціонування орга­нів державної влади.

Аналіз бюджетних відносин передбачає два аспекти їх досліджень: економічний та правовий. Як економічна категорія бюджет є центра­лізованим грошовим фондом, який акумулюється на рівні певного утворення (держави або територіальної громади) та яким розпоряджа­ється відповідний орган державної влади. Визначення бюджету як сукупності економічних відносин зовсім не означає його сталості. Певні коригування обов’язково присутні у бюджетних відносинах як на стадії розробки проекту бюджету (річні зміни дохідної або видат­кової частини бюджету), так і на стадії виконання (наприклад, під час секвестрації — пропорційного скорочення видатків при виконанні бюджету). Таким чином, як економічна категорія бюджет охоплює сукупність економічних відносин, що пов’язані з формуванням, роз­поділом, використанням певних централізованих грошових фондів для фінансування завдань державних та адміністративно-територіальних утворень і виконання функцій органів влади^[1].

Відповідний зміст притаманний бюджету і як правовій категорії. У цьому випадку він являє собою правовий акт, основний фінансовий план утворення, розподілу та використання централізованого грошо­вого фонду держави або територіальної громади. При цьому обов’язково необхідно розмежовувати поняття бюджету (переважно в цьому по­лягає саме економічна сторона цієї категорії) та закону (або акта) про бюджет (правова сторона бюджету). Як правова категорія бюджет ха­рактеризується декількома особливостями:

а) бюджет затверджується відповідним представницьким органом державної влади^[2];

б) термін дії акта, що затверджує відповідний бюджет дорівнює бюджетному періоду;

в)  бюджет як фінансовий план закріплює юридичні права та обов’язки учасників бюджетних відносин.

Найпростіше та схематичне уявлення про бюджет як план формуван­ня, розподілення та використання відповідних централізованих коштів передбачає аналіз двох складових бюджету: доходної та видаткової час­тини. Класифікація доходів бюджету здійснюється по чотирьом групам:

1)    податкові надходження;

2)    неподаткові надходження;

3)   доходи від операцій з капіталом;

4)   трансферти.

У частині 2 ст. 9 Бюджетного кодексу зазначається, що податкови­ми надходженнями визнаються передбачені податковими законами України загальнодержавні і місцеві податки, збори та інші обов’язкові платежі. Слід враховувати, що поняття «податкових надходжень» не притаманне податковому законодавству (де використовується «подат­кова система», «система оподаткування», «податки», «збори» тощо) і застосовується виключно в Бюджетному кодексі. Вичерпний перелік загальнодержавних та місцевих податків, зборів, обов’язкових платежів встановлено Законом України «Про систему оподаткування» (стат­ті 14, 15), а вже справляння кожного окремого податку чи збору здій­снюється відповідно до окремого Закону чи Декрету Кабінету Міні­стрів України. Це стосується загальнодержавних податків та зборів (ст. 14 Закону України «Про систему оподаткування»).

Дещо інша ситуація характеризує місцеві податки та збори. Стат­тею 15 Закону України «Про систему оподаткування» встановлено вичерпний перелік подібних платежів, механізми яких деталізовані у відповідних статтях Декрету Кабінету Міністрів України «Про місцеві податки та збори», а застосування кожного місцевого подаку чи збору здійснюється на підставі рішення органу місцевого само­врядування.

Статтею 13 Бюджетного кодексу закладено загальні підстави струк­тури бюджету (незалежно від його рівня), вертикальне та горизонталь­не його розподілення. Так, вертикальний розподіл бюджету дозволяє в його складі вирізнити загальний та спеціальний фонди, тоді як гори­зонтальний розподіл визначає склад доходів (ст. 29 — по Державному бюджету, статті 64-69 — по місцевих) та видатків (статті 30, 31 — по Державному бюджету та ст. 70 — по місцевих бюджетах).

Загальний фонд включає фінансування видатків бюджету за рахунок всіх дохідних надходжень, крім тих, що призначені для зарахування до спеціального фонду. Загальний фонд бюджету забезпечує фінансу­вання основних функцій та завдань держави, територіальних громад, які деяким чином узагальнені.

Спеціальний фонд бюджету передбачає предметно-цільове вико­ристання бюджетних коштів за бюджетним призначенням (ст. 2 Кодек­су), яке виступає як повноваження, надане головному розпоряднику бюджетних коштів кодексом, законом про Державний бюджет України або рішенням про місцевий бюджет, що має кількісні та часові обме­ження та дозволяє надавати бюджетні асигнування. Бюджетні асигну­вання ще більше конкретизують мету використання коштів, бо озна­чають повноваження, надане розпоряднику бюджетних коштів, відпо­відно до бюджетного призначення на взяття бюджетного зобов’язання та здійснення платежів з конкретною метою в процесі виконання бю­джету. До складу спеціального фонду входять бюджетні призначення на видатки за рахунок конкретно визначених джерел надходжень; гранти або дарунки (у вартісному обрахунку), одержані розпорядни­ками бюджетних коштів на конкретну мету; різниця між доходами і видатками спеціального фонду бюджету.

Розподіл бюджету на загальний та спеціальний фонди, джерела формування спеціального фонду, рішення про створення спеціального фонду у складі місцевого бюджету, передача коштів між загальним та спеціальним фондами бюджету здійснюється виключно законами.

Створення спеціального фонду є заходом з підсилення централі­зованого регулювання коштів бюджетних установ. Перелік власних надходжень бюджетних установ визначається кабінетом Міністрів і включає плату за послуги, що надаються бюджетними установами (від господарської або виробничої діяльності, оренди майна тощо) та інші надходження (гранти та дарунки, отримані бюджетними уста­новами; кошти, що отримуються бюджетними установами на вико­нання окремих доручень). Вперше виділення у складі Державного бюджету України спеціального фонду було здійснено у 2000 р. з ме­тою запровадження казначейського обліку та виконання коштів бю­джетних установ, які раніше враховувались та обліковувались поза бюджетом.

У складі бюджету може бути сформований резервний фонд. Гро­шові кошти, які в ньому акумульовані використовуються для здійснен­ня непередбачених видатків, що не мають постійного характеру і не могли бути передбачені при складанні проекту бюджету. Порядок ви­користання коштів з резервного фонду бюджету визначається Кабіне­том Міністрів України. Рішення про виділення коштів з такого фонду приймаються відповідно Кабінетом Міністрів України, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, місцевими державними адміністраціями та виконавчими органами місцевого самоврядування.

Законодавчо закріплений граничний розмір резервного фонду: він не може перевищувати одного відсотка обсягу видатків загального фонду відповідного бюджету.

У Державному бюджеті України резервний фонд передбачається обов’язково. Рішення щодо необхідності створення резервного фонду місцевого бюджету приймає відповідна рада.

Збалансування доходів та видатків бюджету на стадії планування обумовлює фактичне виконання бюджету. Ідеальний стан бюджетного планування — однаковість дохідної та видаткової частини бюджету, що є конституційною нормою (дивись засади збалансованості бюдже­ту — ст. 95 Конституції України). Але найчастіше такого збігу не буває і бюджетне планування пов’язане з певними відхиленнями, переви­щенням однієї частини бюджету над іншою. Це виражається в дефіци­ті чи профіциті бюджету. Дефіцит бюджету визначається Бюджетним кодексом України як перевищення видатків бюджету над його дохода­ми, профіцит бюджету є перевищення доходів бюджету над його ви­датками (ст. 2 Бюджетного кодексу).

Прийняття бюджетів з дефіцитом дозволяється виключно у разі наявності обґрунтованих джерел фінансування дефіциту відповідного бюджету. необхідно враховувати, що прийняття бюджету з дефіцитом передбачає не абсолютну суму дефіциту, а тільки граничну. Іншими словами, граничний розмір дефіциту передбачає таке перевищення видатків над доходами, під яке є обґрунтовані та дійсні канали покрит­тя. Шляхами обмеження дефіциту є:

1)   встановлення граничних розмірів дефіциту;

2)    використання механізму зовнішнього державного кредиту;

3)   застосування механізму внутрішнього державного кредиту;

4)    емісія грошей.

При цьому слід враховувати, що перші три шляхи пов’язані з си­туацією, коли боржником виступає держава, яка несе певні обов’язки; емісія ж грошей вирішує проблеми з дефіциту шляхом росту інфляції на громадян.

«Профіциту бюджету» в бюджетному законодавстві України не було до прийняття Бюджетного кодексу. Традиційними шляхами подо­лання профіциту є:

а) скасування окремого податку чи збору або зменшення ставки податку (збору);

б) погашення основної суми боргу;

в) дострокове погашення відсотків за основною сумою боргу.

Частиною 2 ст. 14 Кодексу підкреслюється, що профіцит затвер­джується виключно з метою погашення основної суми боргу. Але профіцит бюджету може виникнути і на стадії виконання бюджету і кошти від нього можуть використовуватись ширше.