§ 5. Общий административный надзор

Важную роль в достижении целей, поставленных перед субъ­ектами исполнительной

власти, играет контроль за соблюдением правовых норм, т. е. надзор.

Известно, что контроль — атрибут управления, одна из важ­нейших его функций. Он

включает в себя наблюдение за закон­ностью и целесообразностью деятельности,

оценку ее с позиций правовых, научных, социально-политических,

организационно-технических. Но во многих случаях ради обеспечения свободы

граждан, предприятий, организаций, ограждения их от чрезмерной государственной

опеки правовыми актами контрольные полномо­чия субъектов власти ограничивают,

представляют им возмож­ность осуществлять только надзор. А когда между

проверяю­щими и проверяемыми нет организационной подчиненности, ограничение

контроля надзором необходимо для предотвращения

вмешательства в оперативную деятельность субъектов, не несу­щих ответственность

за ее последствия.

В условиях сокращения государственного вмешательства в де­ятельность

организаций, в жизнь граждан, перехода к правовому государству роль надзора

будет увеличиваться за счет сужения объема контроля.

Административный надзор осуществляется специальными ве­домствами, ведомственными

службами, органами, для которых такая функция является важнейшей или даже

главной (1). Его субъекты наделены функциональной властью, широкими

надве-домственными полномочиями, их деятельность — разновидность межотраслевого

управления (2). Его субъектами могут быть как государственные, так и

общественные, религиозные и иные него­сударственные организации, а также

граждане (3). Администра­тивный надзор, как правило, состоит в обеспечении

исполнения общеобязательных норм, установленных как законами, так и

под­законными актами, многие из которых к тому же относятся к

технико-юридическим (4). Осуществляется он систематически и обычно по инициативе

властных субъектов (5). И еще одна важ­ная особенность: он, как правило, связан

с применением админис­тративного принуждения (6).

Административный надзор — надведомственный контроль ис­полнительной власти за

соблюдением коллективными и индиви­дуальными субъектами правовых норм. С одной

стороны, — это часть управленческого контроля, особый вид

исполнительно-рас­порядительной деятельности. Если же подойти к нему с позиций

обеспечения законности, — это одно из средств охраны такого режима,

разновидность государственного надзора, который вклю­чает в себя еще и

прокурорский, судебный, конституционный.

Существует большое число государственных структур, зани­мающихся

административным надзором. Среди них есть специа­лизированные ведомства. Это:

1) Государственный таможенный комитет РФ;

2) Государственный комитет санитарно-эпидемиологического надзора РФ;

3) Комитет РФ по стандартизации, метрологии и сертификации;

4) Федеральный горный и промышленный надзор России;

5) Федеральный надзор по ядерной и радиационной безопас­ности;

6) Государственная налоговая служба РФ;

7) Федеральная служба России по надзору за страховой дея­тельностью.

Во многих ведомствах есть специализированные надзорные службы, большинство из

которых называются государственными инспекциями, а некоторые носят названия

регистров, служб, уп­равлений. В их числе: государственная ветеринарная,

автомобиль­ная, торговая, охотничья инспекции, главное управление

государ­ственного энергетического надзора Министерства топлива и энергетики;

морской, речной, авиационный регистры; Главное управление охраны общественного

порядка МВД РФ.

Специализированные надзорные ведомства подчинены Прави­тельству РФ, а

ведомственные службы — соответствующим цен­тральным федеральным органам

специальной компетенции.

Главные задачи административного надзора состоят в том, чтобы обеспечить: 1)

безопасность граждан, общества, государства; 2) надлежащее качество продукции и

услуг.

А для этого необходима охрана соответствующих обществен­ных отношений и

материальных ценностей. И не только от право­нарушений, но и от объективно

противоправных действий и сти­хийных явлений. Прежде всего субъекты надзорной

деятельности обязаны заботиться о том, чтобы не допустить, предотвратить

на­ступление вредных последствий, выявить обстоятельства, кото­рые могут быть их

причиной, и принять меры для устранения обнаруженных отклонений. И лишь потом

необходимо выявить виновных и решать вопросы об их ответственности. Иными

сло­вами, на первом плане — прогноз, предупреждение, пресечение, чтобы не

допустить наступление вреда сейчас, а на втором плане — применение карательных

санкций для общей и частной превен­ции правонарушений в будущем.

Содержание административного надзора как разновидности межотраслевого

управления, направленного на обеспечение за­конности, можно раскрыть, назвав

основные направления этой деятельности.

1. Правотворчество, участие в определении правового режима поднадзорных

объектов. В одних случаях центры надзорных струк­тур сами утверждают специальные

правила (санитарные, вете­ринарные, технических осмотров, учета происшествий и

т. п.); в других — утверждают их совместно с органами администрации; в третьих —

нормы принимаются по согласованию с ними; в чет­вертых — они готовят проекты

соответствующих актов.

2. Организационно-массовая и материально-техническая дея­тельность. Субъекты

административного надзора используют раз­нообразные формы неправовой

управленческой деятельности для достижения поставленных перед ними целей. Они

активно осу­ществляют пропаганду специальных знаний (правил дорожного

движения, пожарной безопасности и др.), координацию и мето­дическое руководство

соответствующей деятельностью поднад­зорных объектов, учетно-аналитическую

работу. Многие государ­ственные инспекции занимаются и не свойственными любой

уп­равленческой деятельности техническими, хозяйственными и . иными делами.

Например, центры санитарно-эпидемиологичес­кого контроля проводят анализы крови,

природоохранительные инспекции воспроизводят природные ресурсы, ГАИ оказывает

помощь лицам, пострадавшим при дорожно-транспортных про­исшествиях.

3. Наблюдение за соответствующими отношениями, действия­ми, состоянием

окружающей среды и материальных ценностей. Основной формой надзорной

деятельности является непосредствен­ное осуществление контроля. А он

предполагает сбор и анализ информации о поднадзорных объектах. Для этого

субъекты над­зора наделяются полномочиями требовать представления спра­вок,

отчетов и иных документов, брать объяснения у должност­ных лиц и граждан,

проводить проверки, досмотры, обследования на местах, направлять материалы

специалистам, требовать про­ведения экспертиз, обследований, инвентаризаций,

участвовать в работе комиссий по расследованию несчастных случаев.

Как правило, надзорная деятельность включает в себя предва­рительный, текущий и

последующий контроль. Предварительный контроль осуществляется при регистрации,

выдаче разрешений (прав на управление транспортными средствами, проведение

взрывных работ, приобретение и хранение огнестрельного ору­жия, наркотических

средств и т. д.), выдаче заключений по про­ектам строительства зданий и

сооружений, по документации, рег­ламентирующей производство машин, продуктов

питания, государственных испытаний средств измерений, аттестации ра­ботников и

иными способами.

4. Применение разнообразных предупредительных мер. Это обязательные прививки,

карантины, запрещение проезда по до­рогам, закрытие границы, изъятие и

уничтожение предметов и продуктов, представляющих угрозу для здоровья населения,

об­щественной безопасности. Так, государственные ветеринарные инспектора вправе

принимать решения о вакцинации животных по эпизодическим показаниям.

5. Осуществление юрисдикционной деятельности, применение принудительных мер.

Субъекты административного надзора пре­секают противоправные действия, выявляют

их причины, уста­навливают виновных, применяют административные санкции, ставят

перед компетентными органами вопросы о привлечении виновных к административной,

дисциплинарной или уголовной ответственности. Юрисдикционная деятельность включает в себя сбор доказательств

для выявления обстоятельств и виновности, оценку полученной информации, принятие

административных актов, дознание.

В ходе надзорной деятельности меры административного при­нуждения могут

применяться как к индивидуальным (гражда­нам, должностным лицам), так и к

коллективным субъектам ад­министративного права. Широко используются

разнообразные пресекательные средства, реже — карательные и совсем редко —

правовосстановительные санкции.

С целью пресечения противоправной деятельности, предотвра­щения вредных

последствий применяются меры психического и физического принуждения:

обязательные предписания об устра­нении в определенный срок вскрытых нарушений,

приостановле­ние деятельности, доставление, принудительное освидетельство­вание,

отстранение от работы и др.

Большинство субъектов административного надзора вправе давать обязательные

предписания, в которых содержатся пере­чни недостатков, сроки их устранения и

предостережения о не­благоприятных последствиях неисполнения требований.

Приостановление работ осуществляется в разных формах: при­остановление всей

деятельности предприятия или его части, за­прещение отдельных видов работ,

эксплуатации отдельных ма­шин и механизмов, отгрузки и реализации, отключение от

газовых магистралей, электрических и тепловых сетей и т. д. Здания, ме­ханизмы

могут быть опечатаны, отключены, с автотранспортных средств могут быть сняты

номерные знаки, инструменты, иные ценности могут быть изъяты из обращения.

Госэнергонадзор име­ет право ограничивать отпуск электрической энергии, органы

го­сударственного надзора за стандартами и средствами измерений вправе вводить

на предприятиях особый режим приемки готовой продукции.

Перечень органов, имеющих право рассматривать дела об адми­нистративных

правонарушениях и привлекать виновных к адми­нистративной ответственности,

устанавливается законом. Поэто­му в главе 16 КоАП РСФСР названы субъекты

административного надзора, которые вправе налагать на граждан административные

взыскания, т. е. применять карательные административные санк­ции. Но чаще всего

от их имени это делают единолично руководи­тели органов (служб, инспекций),

государственные инспектора и иные уполномоченные лица.

Почти 20 статей КоАП РСФСР определяют подведомственность различных надзорных

структур, устанавливают, какие категории дел рассматривают органы пожарного, санитарного, ветери­нарного, пробирного

надзора, органы охраны водных ресурсов, лесного хозяйства, таможенные органы и

другие субъекты адми­нистративной юрисдикции. Они вправе применять к гражданам и

должностным лицам такие взыскания, как предупреждение, штраф, а некоторые из

них, кроме того, могут лишать виновных специальных прав, производить конфискацию

предметов, явив­шихся орудием совершения или непосредственным объектом

ад­министративного правонарушения. В тех случаях, когда субъек­ты

административного надзора не уполномочены применять административные взыскания,

они, возбудив дела, направляют их народным судьям, в административные комиссии

или иным уполномоченным органам.

В производстве по делам об административных правонаруше­ниях все органы надзора

руководствуются положениями, уста­новленными КоАП РСФСР. Многие центральные

органы надзор­ных систем издали ведомственные инструкции, положения, .

постановления, которые детализируют, уточняют нормы Кодекса.

Известно, что КоАП регламентирует только административную ответственность

граждан и должностных лиц. Чтобы раскрыть полномочия субъектов административного

надзора, связанные с применением административных взысканий к организациям,

не­обходимо обратиться к текущему законодательству и многим иным

некодифицированным правовым актам.

Так, на организации может быть наложен штраф в сумме со-: крытого или

заниженного дохода (прибыли), а при повторном на-. рушении — штраф в двухкратном

размере этой суммы. У орга-, низаций может быть аннулирована лицензия на право

ведения разрешенной деятельности в случае нарушения условий ее дей­ствия. А

такая принудительная мера есть не что иное, как разно-' видность лишения прав.

:  По инициативе органов административного надзора решаются вопросы о применении

такой административной санкции, как лик­видация (прекращение деятельности)

организаций.

Для конкретизации теоретических положений целесообразно проиллюстрировать их

данными об одном из наиболее известных надзоров — санитарно-эпидемиологическом.

Он действует на ос­нове Закона РСФСР «О санитарно-эпидемиологическом

благопо­лучии населения» от 19 апреля 1991 г. в редакции Закона РФ от 2 июня

1993 г.'

Указанный надзор проводится специальным общефедеральным ведомствам —

Государственной санитарно-эпидемиологической службой России. В ее систему входят

Государственный комитет по санитарно-эпидемиологическому контролю и центры

государ­ственного санитарно-эпидемиологического надзора субъектов Федерации,

городов и районов. Центры подчиняются только по вертикали, что ослабляет влияние

на их деятельность местных органов и органов субъектов Федерации.

Руководители органов данного надзора являются соответственно Главными

государственными санитарными врачами РФ, субъек­тов Федерации, городов и

районов.

Президент РФ 19 ноября 1993 г. утвердил Положение о Госсан-эпиднадзоре России',

в котором сказано, что Госсанэпиднадзор осуществляет нормативное регулирование,

обеспечивает созда­ние системы санитарно-эпидемиологического нормирования,

орга­низует разработку федеральных санитарных правил и гигиени­ческих

нормативов, утверждает и издает их, разрабатывает формы государственной и

ведомственной статистической отчетности о санитарно-эпидемиологическом

благополучии населения, выпол­нении гигиенических и противоэпидемических

мероприятий.

Органы Госсанэпиднадзора активно пропагандируют правила санитарии, проводят

гигиеническое воспитание и образование граждан, ведут государственный учет

инфекционных, паразитар­ных, профессиональных и массовых инфекционных

заболеваний и отравлений населения в связи с неблагоприятным влиянием на

здоровье человека факторов среды его обитания. Они обеспечи­вают проведение ряда

медицинских анализов, обеззараживание помещений, участвуют в разработке программ

повышения сани­тарно-эпидемиологического благополучия и т. д. В целом

органи­зационно-массовая работа санитарно-эпидемиологической служ­бы очень

разнообразна.

Формами контрольной деятельности органов санэпиднадзора являются заключения о

соответствии санитарным правилам вво­димых в эксплуатацию зданий и сооружений,

новых технологий, веществ, изделий. Разработка и постановка на производство

но­вых видов пищевых продуктов, внедрение новых технологичес­ких процессов и

технологического оборудования, производство тары, посуды и упаковочных

материалов, применение пищевых добавок и других веществ разрешаются только на

основании ги­гиенической оценки их соответствия санитарным требованиям и

заключения санитарно-эпидемиологической службы.

Для получения необходимой информации должностные лица Государственной

санитарно-эпидемиологической службы вправе: беспрепятственно посещать и

проводить обследования организа­ций, предприятий, жилищных условий граждан;

получать от ор­ганизаций и граждан сведения и документы, необходимые для

выполнения возложенных на них задач; изымать образцы (про­бы) материалов,

веществ, изделий, пищевых продуктов, воды и почвы для лабораторных исследований

и проведения гигиеничес­кой экспертизы.

Законом установлено, что в целях охраны здоровья, преду­преждения возникновения

и распространения заболеваний ра­ботники предприятий и организаций должны

проходить меди­цинские осмотры как при приеме на работу, так и впоследствии.

Органы санитарно-эпидемиологического надзора могут прини­мать решения:

— о временном отстранении от работы граждан, являющихся носителями возбудителей

инфекционных болезней и могущих быть источниками их распространения в связи с

особенностями выпол­няемой работы;

— о проведении лабораторного обследования и медицинского наблюдения за

гражданами, контактировавшими с больными ин­фекционными заболеваниями;

— об обязательной госпитализации инфекционных больных и граждан с подозрением на

инфекционное заболевание, представ­ляющих опасность для окружающих;

— о проведение дезинфекции, дезинсекции и дератизации в очагах инфекционных

заболеваний, а также в помещениях и на территории, где сохраняются условия для

возникновения или рас­пространения инфекционных заболеваний;

— о проведении профилактических прививок населению или отдельным группам граждан

по эпидемиологическим показаниям.

С целью пресечения санитарных нарушений организациям и гражданам могут быть

предъявлены требования о проведении ги­гиенических и противоэпидемических

мероприятий и устранении санитарных нарушений.

Довольно часто органы Государственного санитарно-эпидемио­логического надзора

используют право приостанавливать впредь до устранения имеющихся нарушений

санитарных правил, а в случае невозможности их соблюдения прекращать:

— работы по проектированию и строительству, а также введе­ние в эксплуатацию

законченных строительством, реконструиро­ванных объектов;

— эксплуатацию действующих предприятий, отдельных про­изводственных цехов,

участков, помещений, зданий, сооружений, оборудования, транспортных средств, а

также выполнение отдель­ных видов работ и производственной деятельности;

— производство и применение (использование) продукции на­родного хозяйства;

— производство, хранение, транспортировку и реализацию про­довольственного сырья

и пищевых продуктов, использование воды (водоисточников) для питьевых,

хозяйственных и культурно-оз­доровительных целей.

А за совершение санитарных правонарушений к должностным лицам и гражданам могут

быть применены административные взыскания в виде предупреждения и штрафа.

7 июля 1994 г. Госсанэпиднадзор России утвердил инструкцию, регламентирующую

порядок привлечения к административной от­ветственности за санитарные

правонарушения.

Главные санитарные врачи вправе направлять в компетентные органы, компетентным

должностным лицам материалы о сани­тарных нарушениях и ставить вопросы о

привлечении виновных к дисциплинарной или даже уголовной ответственности. Они

мо­гут также предъявлять требования: о возмещении ущерба от вреда, причиненного

здоровью граждан, и расходов лечебно-профилак­тических и

санитарно-профилактических учреждений на прове­дение ими гигиенических,

противоэпидемических и медицинских мероприятий при возникновении массовых

заболеваний и отрав­лений людей.