Главный критерий, которому должна удовлетворять вся дея­тельность и структура

исполнительной власти, а значит, и ее решения, — эффективность. Государственная

администрация, ее правовые акты призваны своевременно и с наименьшими затра­тами

добиваться наиболее полезных для граждан, общества и государства результатов,

приносить стране пользу, оправдыва­ющую те материальные и нематериальные

затраты, которые вызваны ее существованием.

Эффективность управленческих решений зависит от многих факторов: их качества,

организации исполнения, стабильности обстановки, квалификации кадров и др.

Качество самих актов зависит от соблюдения их авторами ряда требований, которым

должны соответствовать издаваемые ими административные акты.

Первое требование — целесообразность, полезность с точки зрения не личных, не

аппаратных, а публичных интересов. В основе акта должно лежать общественное

благо, а не каприз ру­ководителя. Чтобы акт был целесообразным, он должен быть

на­учно обоснован, соответствовать реальной обстановке, своевре­менно принят. В

акте следует учесть и права человека, и уровень сознания, культуры масс, и

плюрализм интересов, мнений, воз­можностей решения проблем, и существование

механизмов са­морегуляции. Очень важно также обеспечить комплексность в решении

вопросов, учитывать ранее принятые акты.

«Одна из основных трудностей в управленческой деятельнос­ти состоит в

необходимости принимать решения в условиях не­определенности или при неполных

знаниях о возможных послед­ствиях предпринимаемых действий»'. Принимая сложные

и, тем более, уникальные решения, субъекты административной влас­ти часто не

имеют ни времени, ни возможности получить, обра­ботать всю необходимую

информацию, просчитать все возмож­ные варианты действий и последствий. В ряде

случаев решения принимаются в условиях дефицита информации, большей или меньшей

неопределенности, связаны с управленческим риском. Поэтому огромное значение

имеют квалификация, профессиона­лизм должностных лиц, их знания, опыт, интуиция,

мастерство.

Административно-правовое регулирование преследует цель обеспечить

целесообразность, полезность, научную обоснованность правовых актов. Прямо, само

по себе право не обеспечивает до­стижения такого результата, а может лишь

способствовать ему. Но правовые нормы, закрепляя процедуры принятия

управлен­ческих решений, обязательность обсуждения, согласования про­ектов,

проведение конкурсов, устанавливая сроки, процедуры го­лосования и т. п.,

способствуют повышению обоснованности правовых актов исполнительной власти.

Нецелесообразность акта может сделать его эффективность нулевой. Более того,

исполнение такого решения может причи­нить огромный вред обществу, несравнимый с

затратами на под­готовку, принятие и исполнение решения. Достаточно напомнить об

ущербе, нанесенном непродуманным размещением строитель­ства, мерами, принятыми в

1985—1989 гг. по борьбе с пьянством, решением о вводе войск в Афганистан, рядом

актов о приватиза­ции, налогообложении.

Акт исполнительной власти должен быть законным. Это озна­чает соблюдение ряда

условий:

1) наличие компетенции у его автора;

2) соответствие его закону по существу;

3) соответствие цели закона;

4) принятие его в установленный законом срок;

5) соблюдение процессуальных правил издания акта. Нормы о компетенции определяют

подведомственность дел, объектов и полномочия субъектов власти. Компетенция

может быть постоянной и временной (в связи с временным замещением вышестоящего

руководителя, делегированием полномочий, вве­дением чрезвычайного положения).

Определение компетенции — это разграничение труда по управлению и возложение

решения дел на определенные органы, должностных лиц. Учитывая тех­нические,

профессиональные, экономические, политические ус­ловия, законодатель им поручил

принятие соответствующих ре­шений. И первый вопрос, который стоит перед тем, кто

собирается издать акт, и перед тем, кто оценивает его законность, это вопрос о

компетентности автора решения.

Соответствие закону по существу означает, что акт в целом и все его части не

выходят за рамки установленных действующи­ми правовыми нормами требований. Он

должен не противоре­чить не только закону, но и решениям вышестоящих органов

ис­полнительной власти. Индивидуальные административные акты, кроме того, не

могут противоречить нормам, установленным этим же органом.

Субъект исполнительной власти обязан, издавая правовые акты, руководствоваться

той целью, которую имел в виду реализовать законодатель (вышестоящий орган),

предоставляя ему полномо­чия принимать решения. Если же автор акта, реализуя

свои пол­номочия, преследует иную цель, — это называется превратным

осуществлением власти, делает акт порочным. Например, введе­ние карантина якобы

в санитарных целях, а на самом деле для того, чтобы помешать вывозу

сельхозпродуктов из районов'.

В ряде случаев установлены давностные сроки совершения властных действий. Так,

административное взыскание может быть наложено в течение двух месяцев со дня

совершения проступка (ст. 38 КоАП РСФСР). Акт, принятый по окончании срока

дав­ности, считается незаконным.

Законность акта связана также с выполнением существенных процессуальных правил

его принятия. В их числе наличие за­ключения специалистов (например,

медицинского заключения при решении вопроса о направлении на принудительное лечение), предварительного

предупреждения, представления, заявления, жалобы, протеста как повода для начала

соответствующей про­цедуры, соблюдение требований о кворуме, согласовании,

после­дующем утверждении, регистрации, опубликовании или ином способе доведения

акта до сведения граждан, организаций.

Одной из важнейших презумпций, лежащих в основе режима законности, является

презумпция законности административно­го акта. В соответствии с нею он считается

законным, если в установленном порядке официально не будет установлено иное. А

значит, он должен исполняться, сомнения в его законности не препятствуют его

действию. Презумпция законности акта испол­нительной власти не действует при

осуществлении правосудия. Если законность акта имеет значение при осуществлении

право­судия, суд обязан проверить наличие этого признака.

Почему нужна презумпция законности? Потому что в право­вой системе нормативные и

индивидуальные акты исполнитель­ной власти играют очень важную роль. Если бы

каждому сомне­вающемуся было позволено не исполнять административный акт,

законность сразу бы рухнула, в стране воцарилась бы анархия. Конечно, среди

таких актов есть и незаконные и их исполнение вредно для общества, но этот вред

неизмеримо меньше вреда, причиняемого правовым нигилизмом, отказом от принципа

за­конности. Это — выбор наименьшего зла.

В науке административного права акты, не соответствующие требованиям законности,

считаются дефектными. Их делят на ничтожные и оспоримые.

Ничтожными признаются акты, юридическая несостоятельность которых настолько

очевидна, что они не подлежат исполнению. Презумпция законности на них не

распространяется. Они не по­рождают юридических последствий, служащие не вправе

их ис­полнять и, более того, несут ответственность за их исполнение. Ничтожный

акт как акт власти не существует с момента его из­дания. Акты признаются

ничтожными, если: а) есть прямое указание закона;

б) грубо нарушена подведомственность административных дел (в таком случае можно

говорить об административном самоуп­равстве, например, начальника РОВД, который

самовольно все­ляет своего подчиненного в освободившуюся квартиру);

в) нет законного основания (заявления, представления и т. д.) для принятия акта;

г) нарушен срок давности;

д) акт предписывает совершение преступления и т. д., и т. п.' Незаконность

оспоримых актов не очевидна, спорна. Они нахо­дятся под сенью презумпции

законности и подлежат исполне­нию, что не лишает индивидуальных и коллективных

субъектов права оспорить их законность в установленном порядке. Не ис­ключено,

что акт в целом или частично будет признан не соот­ветствующим закону, отменен

или изменен и даже аннулирован, то есть признан ничтожным, не породившим никаких

юридичес­ких последствий для тех, кому он адресован. А для должностного лица,

издавшего незаконный акт, последствия могут наступить самые отрицательные —

вплоть до освобождения от должности и уголовной ответственности.

Третий вид требований, предъявляемых к актам исполнитель­ной власти, —

организационно-технические. С некоторой долей условности можно говорить о

требованиях к культуре оформле­ния акта, выполнение которых — важное условие его

эффектив­ности.

Это прежде всего требования к языку акта. Он должен быть ясным, четким,

лаконичным, понятным для тех, к кому он обра­щен. Безупречным должно быть его

грамматическое оформле­ние, любые ошибки могут исказить его смысл^

Культурность акта связана с его внешним оформлением: при­своением ему номера,

наличием в тексте даты издания, сведений о том, где и кем он принят, подписей.

Как правило, текст акта должен быть отпечатан. Письменные акты — особый вид

слу­жебных документов, и в ряде случаев они должны быть оформлены

на специальных бланках, формулярах, иметь четкие от­тиски штампов,

печатей.

Культурность предполагает также своевременное доведение надлежащим образом

оформленных актов до сведения исполни­телей и заинтересованных субъектов,

правильное ведение де­лопроизводства и, в частности, хранение письменных актов.

Та­ким образом, целесообразность (полезность), законность и культурность

правового акта — важнейшие условия его качест­ва, его эффективности. И такие

требования должны предъяв­ляться к каждому решению административной власти.