В научной литературе значительное внимание уделяется про­блеме классификации

государственных служащих. В их круг вхо­дят люди, обладающие разными качествами

и свойствами. Для социологов, политологов, демографов, медиков большое значение

имеет деление служащих по полу, национальности, возрасту, ком­петентности и т.д.

Представляется, что для получения знаний, полезных для на­уки административного

права, при исследовании этого вопроса нужно учесть прежде всего три

обстоятельства. Во-первых, ос­новное внимание должно быть уделено классификации

должнос­тей, т. е. юридическому, а не демографическому аспекту государ­ственной

службы. Во-вторых, следует различать разные виды службы, между которыми немало

правовых отличий (военная, дипломатическая и др.).

В-третьих, нельзя забывать разницу меж­ду группировкой и классификацией.

Группировка — это деление целого на части по какому-либо одному критерию. А при

классификации используются несколько критериев, устанавливается строгая

последовательность их при­менения. В результате в рамках целого выявляются типы,

роды и т. п. Исходя из этого, следует признать, что в науке администра­тивного

права предложено много вариантов группировки должнос­тей, а проблема их

классификации еще ждет своего решения.

В ч. Зет. 2 Федерального закона «Об основах государственной службы Российской

Федерации» говорится: «Государственная служба включает в себя: 1) федеральную

государственную службу, находящуюся в ве­дении Российской Федерации;

2) государственную службу субъектов Российской Федерации, находящуюся в их

ведении». Это два типа государственной служ­бы.

Федеральная государственная служба по правовому положе­нию служащих

подразделяется на гражданскую и милитаризо­ванную. К сожалению, о последней в

указанном законе даже не упоминается. Но можно ли сомневаться в том, что,

например, офицер милиции, таможенный инспектор, командир воинской части тоже

находятся на государственной службе? Фактически назван­ный закон является

законом об основах гражданской государ­ственной службы, и, конечно, жаль, что об

этом в нем прямо не сказано. Понятно, что отсутствие в законе четкого положения

о том, что он регулирует гражданскую службу и не распространя­ется на

милитаризованную, не свидетельствует о прекращении существования последней.

Гражданская государственная служба может быть общей и спе­циальной (в налоговых

инспекциях, дипломатическая и др.). По общему правилу на гражданскую службу

принимаются лица, до­стигшие 18 лет, их личные права регламентируются в основном

трудовым правом, они вправе создавать профсоюзы и быть их членами.

Разновидности милитаризованной службы — военная, мили­цейская, таможенная

внутренняя служба в системе МВД, воени­зированная охрана МПС, горноспасательная

служба и др. Она отличается от гражданской рядом особенностей.

Во-первых, профессиональной обязанностью данной категории служащих является

защита жизни и здоровья людей, ценностей нашего общества даже при условии риска

для жизни и здоровья, причем во многих случаях — с оружием в руках. Во-вторых, как правило, на эту

службу принимаются только граждане РФ, до­стигшие 18 (а в ряде случаев — 20)

лет, военнообязанные, физи­чески развитые. Очевидно, что указанные требования

закономер­но вытекают из содержания самой службы. В-третьих, на милитаризованной

службе более строгая дисциплина, регламен­тируемая специальными уставами.

В-четвертых, у служащих имеются специальные звания, для них организована

специальная система аттестации, для каждого вида службы установлены еди­ная

форма одежды, знаки различия и иные внешние атрибуты. В-пятых, со служащими в

рабочее время регулярно проводятся обязательные занятия по специальной и

физической подготовке. В-шестых, личные права служащих полностью или в основном

регулируются не трудовым, а административным правом (отпуск предоставляется на

30 календарных дней, оплата по временной нетрудоспособности всегда производится

в размере 100%^. В-седь­мых, служащим предоставлен ряд льгот (транспортных,

пенсион­ных, жилищных, налоговых и др.). В-восьмых, они привлекаются к

дисциплинарной ответственности на основе специальных уста­вов, а военнослужащие,

рядовой и начальствующий состав МВД, кроме того, в особом порядке несут

административную и матери­альную ответственность^

Таким образом, в системе федеральной государственной служ­бы можно выделить два

класса (гражданскую и милитаризован­ную службы), каждый из которых состоит из

нескольких родовых общностей, в свою очередь включающих несколько видов службы

(например, военная по ведомственному признаку делится на служ­бу в министерствах

обороны, безопасности, внутренних дел, свя­зи, путей сообщения и других

ведомствах).

В зависимости от вида государственной власти, в органах кото­рой замещают

должности государственные служащие, можно раз­личать работающих в: —

представительных органах;

— судебных органах; — органах исполнительной власти;

— иных органах (президентуре, Центральной избирательной комиссии, Центральном

Банке России, прокуратуре, Счетной па­лате и др.).

Государственные должности государственной службы подраз­деляются на следующие

группы:

— высшие государственные должности государственной служ­бы (5-я группа);

— главные государственные должности государственной служ­бы (4-я группа);

— ведущие государственные должности государственной служ­бы (3-я группа);

— старшие государственные должности государственной служ­бы (2-я группа);

— младшие государственные должности государственной служ­бы (1-я группа);

Большое значение для юридической практики имеет деление должностей по объему

полномочий на должностных лиц и иных служащих. Определение понятия должностного

лица, проведение четкого водораздела между двумя названными категориями

слу­жащих необходимо прежде всего для решения вопроса о возмож­ности привлечения

к ответственности работников за служебные правонарушения. Известно, что в УК

РСФСР есть специальная глава «Должностные преступления», по статьям, входящим в

нее, к уголовной ответственности (за халатность, взяточничество и др.) могут

привлекаться только должностные лица. В КоАП РСФСР десятки составов

предусматривают ответственность только до­лжностных лиц, а во многих статьях

этот признак является ква­лифицирующим. Поэтому задача науки состоит в том,

чтобы четко определить круг лиц, которые могут привлекаться в ответствен­ности

как должностные, выработать единое для всех отраслей права определение понятия

должностного лица. Оно должно быть базовым, а в отдельных отраслях в него могут

вноситься опреде­ленные коррективы. Так, в уголовном праве к должностным ли­цам

относят не только служащих, но и граждан, которые выпол­няют свои обязанности на

общественных началах (члены народных дружин, общественные контролеры и т. д.).

Необходимо отметить, что деление служащих на должностных и не должностных лиц

касается всех видов службы: и государ­ственной, и в государственных

организациях, и в негосударствен­ных структурах (частных, религиозных и др.).

Легальное определение должностного лица содержится в при­мечании кет. 170 УК

РСФСР, где говорится, что должностными считаются лица, «постоянно или временно

осуществляющие фун­кции представителей власти, а также занимающие постоянно или

временно в государственных или общественных учреждениях, организациях или на

предприятиях должности, связанные с вы­полнением организационно-распорядительных

или административ­но-хозяйственных обязанностей, или выполняющие такие

обязан­ности в указанных учреждениях, организациях и на предприятиях по

специальному полномочию».

Это определение трудно признать удачным, потому что такие признаки, как

«представитель власти», «административно-хозяй­ственные обязанности»,

«организационно-распорядительная дея­тельность», через которые раскрывается

данное понятие, сами недостаточно четко определены. Уточняя их, Пленум

Верховного Суда СССР в постановлении от 30 марта 1990 г. разъяснил судам, что:

а) к представителям власти относятся работники государствен­ных органов и

учреждений, наделенные правом в пределах своей компетенции предъявлять

требования, а также принимать реше­ния, обязательные для исполнения гражданами

или предприяти­ями, учреждениями, организациями, независимо от их ведомствен­ной

принадлежности и подчиненности (народные депутаты, судьи, прокуроры,

следователи, арбитры, работники милиции, государ­ственные инспекторы и

контролеры, лесничие и др.);

б) под организационно-распорядительными обязанностями сле­дует понимать функции

по осуществлению руководства трудо­вым коллективом, участком работы,

производственной деятель­ностью отдельных работников (подбор и расстановка

кадров, планирование работы, организация труда подчиненных, поддер­жание

трудовой дисциплины и т. п.). Такие функции, в частности, осуществляют

руководители министерств, ведомств, государствен­ных, общественных предприятий,

учреждений, организаций и их заместители, руководители структурных подразделений

(началь­ники цехов, заведующие отделами, лабораториями, кафедрами, их

заместители и т. д.), руководители участков работ (мастера, прорабы, бригадиры);

в) под административно-хозяйственными обязанностями сле­дует понимать полномочия

по управлению или распоряжению государственным или общественным имуществом:

установление порядка его хранения, переработки, реализации, обеспечение

кон­троля за этими операциями, организация бытового обслуживания населения и т.д.

Такими полномочиями в том или ином объеме

обладают начальники планово-хозяйственных, снабженческих, финансовых отделов и

служб и их заместители, заведующие скла­дами, магазинами, мастерскими, ателье,

ведомственные ревизо­ры и контролеры, заготовители и др.)»^

Из многочисленных определений, предложенных учеными, наи­более удачным

представляется следующее: «Должностными ли­цами называются служащие, имеющие

право совершать служеб­ные юридические действия»^. Эта категория служащих может

быть уполномочена совершать служебные юридические действия, т. е. такие, которые

влекут юридические последствия для организа­ций, в которых они занимают

должности. Именно потому, что дол­жностные лица наделены более широкими правами,

чем другие работники, могут действовать от имени организации внутри ее или

вовне, от них требуется более внимательное, компетентное отношение к своим

обязанностям, и закон устанавливает повы­шенную ответственность за

правонарушения, совершенные ими в связи с выполнением служебных обязанностей.

В науке административного права довольно распространено мнение, что различие

между должностными лицами и иными слу­жащими состоит в том, что первые имеют

властные (распоряди­тельные) полномочия, а вторые — нет.

В настоящее время возникли серьезные трудности при реше­нии вопроса об уголовной

ответственности руководителей ком­мерческих организаций. Дело в том, что в

примечании кет. 170 УК РСФСР говорится, что должностными лицами являются

слу­жащие государственных и общественных организаций. Поэтому Верховный Суд РФ,

давая разъяснения, правильно считал, что председатель кооператива, директор

акционерного общества, банка и т.д. не являются субъектами должностного

преступления^ Но следует подчеркнуть то, что примечание к указанной статье

на­чинается словами: «Под должностными лицами в статьях настоя­щей главы...»

иными словами, в УК четко установлено, что данное определение действует только

для ст. 170—175 УК РСФСР. А значит, оно не действует в отношении других статей

УК и, тем более, нельзя переносить такое определение в административное,

финансовое право.

Лучшим решением этого вопроса было бы изменение текста примечания кет. 170 или

включение в УК специальной статьи,

раскрывающей понятие должностного лица в уголовном праве. За основу можно было

бы взять ч.1 ст. 164 УК Украины в редакции от II июля 1995 г.: «Под должностными

лицами подразумеваются лица, постоянно или временно осуществляющие функции

пред­ставителей власти, а также занимающие постоянно или временно на

предприятиях, в учреждениях или организациях, независимо от форм собственности,

должности, связанные с исполнением ор­ганизационно-распорядительных или

административно-хозяй­ственных обязанностей или исполняющие такие обязанности по

специальным полномочиям».

Государственных служащих — должностных лиц следует поде­лить на руководителей и

представителей власти. Первые наделе­ны линейной властью в отношении

подчиненных, круг которых строго определен. А представителями власти являются

служа­щие, которые наделены властными полномочиями публичного ха­рактера,

распорядительной властью в отношении многих лиц и организаций, организационно им

не подчиненных. Представители власти обладают функциональной властью вне рамок

организа­ций, в которых они работают, и в отношении граждан и организа­ций,

которые не являются клиентами. Следует учесть, что неред­ко руководители

(органов ОВД, государственных инспекций, например) наделены и правами

представителей власти.

Среди не должностных лиц принято различать две группы слу­жащих: функциональных

работников (программистов, операто­ров и т.д.) и вспомогательный персонал.