Печать
PDF

Глава 1. Державне будівництво і місцеве самоврядування як наука та навчальна дисципліна - § 5. Методологічні основи та джерела науки державного будівництва і місцевого самоврядування

Posted in Право - Держ. буд. і місц. самоврядування (Серьогіна)

 

 

§ 5. Методологічні основи та джерела науки державного будівництва і місцевого самоврядування


Передумовою успішного проведення будь-якого наукового дослі­дження і отримання об’єктивного результату є правильне визначення не лише предмета, але й прийомів, засобів і способів вирішення різних наукових завдань, тобто методів дослідження. Вони використовуються для пізнання предмета науки з метою отримання об’єктивних, істин­них, багатоаспектних знань. Вчення про методи наукового пізнання називається методологією. Методологічні основи науки державного будівництва і місцевого самоврядування являють собою певні теоре­тичні блоки, що розкривають сутність та значення арсеналу методоло­гічних способів і прийомів пізнання, які застосовуються для дослі­дження предмета цієї науки.

У науці державного будівництва та місцевого самоврядування ви­користовуються різноманітні загальнофілософські, загальнонаукові та спеціальні методи. У сучасній науці існує цілий арсенал загальнофі- лософських методів — діалектика, метафізика, матеріалізм, ідеалізм, монізм, плюралізм, гностицизм і агностицизм та ін. Однак найбільш широко наука державного будівництва та місцевого самоврядування на нинішньому етапі застосовує діалектичний метод, плюралістичний підхід, а також використовує елементи матеріалістичного та ідеалі­стичного методів дослідження державно-правових явищ.

Діалектичний метод перш за все знаходить свій вияв у вимозі об’єктивності та всебічності пізнання державно-правових явищ. Це означає, що вони повинні досліджуватися реально, висновки повинні робитися на основі усвідомлення дійсного перебігу процесів, подій, фактів із врахуванням різних чинників, що впливали на них. Через призму діалектичного методу державно-правові явища розглядаються в їх взаємному зв’язку, взаємодії та невпинному розвитку, в постійній динаміці та перетворенні поступових кількісних змін на корінні якісні зрушення, в боротьбі протилежностей, у боротьбі між старим та новим, відмираючим і новонароджуваним.

Плюралістичний підхід передбачає можливість використання в на­укових цілях не якогось одного, а широкого спектру методологічних прийомів. Він базується на ідеологічній багатоманітності, інтенсивному процесі оновлення методології в напрямі конструктивної взаємодії різних теоретичних течій, розробці нових дослідницьких засобів. Плю­ралізм означає визнання можливості існування різноманітних точок зору, необхідності наукової дискусії та конструктивної критики.

Застосування матеріалістичного підходу дає змогу розглядати державно-правові явища як елементи суспільного буття, пояснювати їх сутність та еволюцію, виходячи з матеріальних умов, залежності від ста­ну економічного розвитку. У методологічному арсеналі сучасних держа- вознавчих наук можливе й використання деяких постулатів ідеалістично­го вчення, особливо щодо обґрунтування ідей природного права на теоло­гічному ґрунті чи розгляд їх як права людської природи, права розуму.

Серед великої кількості загальнонаукових методів, які використо­вуються багатьма науками, наука державного будівництва та місцево­го самоврядування застосовує такі.

Історичний метод — дає можливість досліджувати еволюцію системи органів публічної влади, чинники, що впливали на розвиток владних інституцій, встановити переваги й недоліки існуючої моделі організації влади у порівнянні з попередньою.

До загальнонаукових методів пізнання належить і системний підхід, який базується на дослідженні органів публічної влади як цілісної впо­рядкованої системи, що складається із підсистем та елементів, тісно взаємозв’язаних цілями, принципами, формами, методами діяльності.

Наука державного будівництва та місцевого самоврядування ши­роко використовує порівняльно-правовий метод дослідження, що по­лягає в порівняльному аналізі організаційних аспектів функціонуван­ня владних органів різних країн. Це дає змогу враховувати позитивний зарубіжний досвід і напрацьовувати практичні рекомендації для вдо­сконалення організації й діяльності органів публічної влади в умовах державотворчих процесів в Україні.

Метод формально-логічного аналізу дає можливість виявити рівень відповідності процесів виникнення, функціонування й розвитку державно-правових явищ законам формальної логіки.

Формально-юридичний метод застосовується для встановлення змісту правових норм, що закріплюють організацію діяльності органів державної влади і місцевого самоврядування та аналіз практики їх за­стосування, що дозволяє проаналізувати, наскільки реалії відповідають вимогам законодавства.

Крім зазначених методів у сфері державного будівництва та місце­вого самоврядування використовуються й ряд інших загальнонаукових прийомів — дедукція, індукція, аналіз, синтез, сходження від абстракт­ного до конкретного.

Для вивчення державно-правових явищ використовуються й спе­ціальні методи, що виробляються в рамках окремих наук (математич­ний, статистичний, моделювання, кібернетичний, психологічний, метод конкретно-соціологічних досліджень та ін.), застосування яких дає можливість отримати більш поглиблені знання і сприяє багатоаспект- ності досліджень.

За допомогою статистичного методу можна отримати кількісні показники, що відображають стан, динаміку різних державно-правових явищ, інститутів, а також дають змогу виявити певні тенденції у роз­витку досліджуваних об’єктів. Метод конкретно-соціологічних до­сліджень дозволяє на основі спостереження, збору, обробки й аналізу документальної інформації щодо організації роботи органів публічної влади, результатів анкетування та опитувань робити відповідні висно­вки про ефективність організації та продуктивність діяльності, а також стосовно інших аспектів структурно-функціональної побудови систе­ми органів публічної влади. Кібернетичний метод, пов’язаний із ви­користанням понять і технічних засобів кібернетики, допомагає до­сліджувати ступінь застосування вимог наукової організації праці в органах державної влади та місцевого самоврядування, рівень запро­вадження в роботі управлінського апарату сучасних інформаційних технологій та технічних засобів. При використанні методу моделю­вання можна створювати уявну модель державно-правових явищ, ін­ститутів, відносин для пошуку шляхів оптимізації структури, функцій, компетенції та інших елементів організації й діяльності органів пу­блічної влади. Оскільки наука державного будівництва та місцевого самоврядування поєднує теоретичні й практичні аспекти досліджень, великого значення набуває метод державно-правового експерименту, який активно використовується у нинішніх умовах трансформації організаційного механізму владних структур[27]. Завдання даного методу полягають у перевірці в експериментальних умовах певних змін, що пропонуються для впровадження у практику державного й муніци­пального управління.

Отже, при вивченні питань державного будівництва та місцевого самоврядування використовується не окремо взятий прийом чи спосіб дослідження, а широкий комплекс методів пізнання, що дає можливість отримати достовірні, об’єктивні, цілісні знання про предмет науки.

Важливе значення для дослідників проблематики державного бу­дівництва та місцевого самоврядування має встановлення джерел цієї науки. Джерела науки державного будівництва і місцевого самоврядування — це інформаційні носії, матеріали, які містять знання у га­лузі державного будівництва і місцевого самоврядування, відомості про явища і процеси, що становлять предмет даної науки. Ці джерела можуть бути поділені на декілька видів: 1) наукові праці вітчизняних і зарубіжних вчених, фахівців, у яких обґрунтовуються різні наукові погляди, концепції, ідеї з питань державного будівництва та місцевого самоврядування;

2) правові акти, які закріплюють питання організації й діяльності органів публічної влади;

3) матеріали практики діяльно­сті органів публічної влади (стенограми, протоколи, статистичні дані, архівні матеріали, документи, що створюються в процесі поточної ді­яльності).

Провідне місце серед джерел науки належить творам теоретич­ного характеру, які можуть містити інформацію як про державно- правові явища, що відбуваються нині, так і про ті, що здійснювалися у минулому, а також про тенденції їх розвитку на майбутнє. При цьому до джерел можна віднести не тільки праці вчених виключно даної наукової галузі, а й роботи дослідників суміжних правових наук, які служать теоретичною базою і сприяють комплексному висвіт­ленню питань, що становлять предмет державного будівництва і місцевого самоврядування. Особливе значення для засвоєння на­вчальної дисципліни мають підручники та навчальні посібники з курсу, однак вони містять лише обмежену суму знань, що необхідна у навчальних цілях. Основна частина наукових ідей, поглядів, кон­цепцій міститься у монографіях, дисертаціях, наукових статтях, ре­фератах та інших роботах.

Важливими джерелами науки державного будівництва та місцево­го самоврядування є правові акти, які закріплюють і регулюють питан­ня організації й діяльності органів публічної влади, причому у дослід­ницькому аспекті цінність мають як діючі акти, так і ті, що вже втра­тили чинність. Серед юридичних актів, що належать до джерел науки, можна виділити нормативні акти, інтерпретаційні акти та акти застосування норм права.

У системі діючих нормативно-правових актів, що виступають джерелами науки державного будівництва та місцевого самоврядуван­ня, головне місце належить Конституції України, яка як нормативний акт вищої юридичної сили містить фундаментальні положення у сфе­рі організації і функціонування органів державної влади, органів вла­ди АРК, місцевого самоврядування.

Деталізація конституційних норм щодо організації і функціонуван­ня органів публічної влади здійснюється на рівні законів України. В аспекті предметної специфіки науки особлива увага приділяється законам, що регулюють питання організації та проведення виборів в Україні (закони «Про Центральну виборчу комісію», «Про вибори Пре­зидента України», «Про вибори народних депутатів України», «Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, міс­цевих рад і сільських, селищних, міських голів»). Принципове зна­чення для розкриття основних елементів організації та діяльності органів публічної влади, їх структурних підрозділів та посадових осіб мають і закони, що регулюють їх загальний правовий статус («Про статус народного депутата України», «Про комітети Верховної Ради України», «Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав лю­дини», «Про Кабінет Міністрів України», «Про центральні органи виконавчої влади», «Про Верховну Раду Автономної Республіки Крим», «Про місцеві державні адміністрації», «Про місцеве самоврядування в Україні», «Про статус депутатів місцевих рад», «Про органи само­організації населення»). Інформацію щодо окремих аспектів організа­ції роботи органів публічної влади можна отримати при аналізі Бю­джетного кодексу, Регламенту Верховної Ради України, законів «Про порядок висвітлення діяльності органів державної влади та органів місцевого самоврядування в Україні засобами масової інформації», «Про державну охорону органів державної влади і посадових осіб», «Про джерела фінансування органів державної влади» та ін.

Ще один щабель у системі нормативно-правових актів, які є дже­релами науки державного будівництва та місцевого самоврядування, займають підзаконні нормативні акти, що визначають статус і порядок роботи органів публічної влади та їх структурних підрозділів. За суб’єктами прийняття у цій групі можна виділити акти Президента України (наприклад, укази «Про Положення про Адміністрацію Пре­зидента України», «Про положення про порядок підготовки та вне­сення проектів актів Президента України», розпорядження «Про охо­рону Голови Верховної Ради Автономної Республіки Крим, Голови Ради міністрів Автономної Республіки Крим», «Про забезпечення комплексного розвитку малих міст України» та ін.); постанови Верхов­ної Ради України (наприклад, «Про деякі питання управління майном, що забезпечує діяльність Верховної Ради України», «Про структуру апарату Верховної Ради України», «Про затвердження Положення про помічника-консультанта народного депутата України» та ін.); поста­нови і рішення Верховної Ради Автономної Республіки Крим (зокрема постанови «Про Регламент Верховної Ради Автономної Республіки Крим», «Про Положення про Секретаріат Верховної Ради Автономної Республіки Крим», «Про Управління справами Верховної Ради Авто­номної Республіки Крим» та ін.); акти Кабінету Міністрів України (серед яких постанови «Про затвердження Регламенту Кабінету Міні­стрів України», «Питання Секретаріату Кабінету Міністрів України», «Про затвердження Типового регламенту місцевої державної адміні­страції», «Про затвердження рекомендаційних переліків управлінь, відділів та інших структурних підрозділів місцевих державних адмі­ністрацій», розпорядження «Про схвалення Концепції реформи місце­вого самоврядування», «Про затвердження плану заходів щодо реалі­зації Концепції реформи місцевого самоврядування», «Про схвалення Концепції формування системи підвищення кваліфікації посадових осіб місцевого самоврядування та депутатів місцевих рад» тощо); акти центральних органів виконавчої влади (наприклад, наказ Головно­го управління державної служби України «Про затвердження Загально­го порядку проведення щорічної оцінки виконання державними служ­бовцями покладених на них обов’язків і завдань», «Про порядок зо­внішнього оцінювання за критеріями відповідності рівня освіти та кваліфікації порядку підвищення кваліфікації посадових осіб місце­вого самоврядування», наказ Головного Контрольно-ревізійного управ­ління України «Про затвердження Стандарту державного фінансового контролю за використанням бюджетних коштів, державного і кому­нального майна» та ін.); акти місцевих органів публічної влади (стату­ти територіальних громад, регламенти місцевих рад та місцевих дер­жавних адміністрацій, положення про відділи, управління та інші виконавчі органи сільських, селищних, міських, районних у місті рад, про відділи, управління місцевих державних адміністрацій, про апарат місцевих рад та ін.).

Правозастосовні акти як джерела науки державного будівництва та місцевого самоврядування сприяють виявленню особливостей організаційно-правових аспектів практичної діяльності органів публіч­ної влади, допомагаючи при цьому більш точному встановленню специфіки здійснення певних процедур, що пов’язані з реалізацією компетенції. Такі акти приймаються кожним органом публічної влади та їх структурними підрозділами у процесі їх поточної діяльності. Для прикладу можна назвати акти правозастосовного характеру Верховної Ради України, що мають значення для характеристики організації її роботи, зокрема, постанови «Про процедуру голосування під час по­вторного розгляду Закону України «Про вибори народних депутатів України» від 13.09.2001 р. № 2678-III, «Про організацію роботи Верхов­ної Ради України у зв’язку з розглядом питання про відповідальність Кабінету Міністрів України та процедуру його розгляду» від 24.04.2001 р. № 2392-III та ін.

До актів інтерпретаційного характеру, які є джерелами даної на­уки, можна віднести рішення Конституційного Суду України (напри­клад, рішення від 19.05.1999 р. № 4-рп/99 (справа про запити народних депутатів України); від 09.02.2000 р. № 1-рп/2000 (справа про місцеве самоврядування); від 21.12.2001 р. №19-рп/2001 (справа щодо суміс­ності мандата депутата Верховної Ради АРК з іншими видами діяль­ності) та ін.

Важливе значення мають інтерпретаційні акти центральних органів виконавчої влади, які можуть прийматися у формі роз’яснень, листів, рекомендацій. Як приклад можна зазначити: постанову Центральної виборчої комісії № 7 від 22.01.2009 р. «Про роз’яснення з питань за­стосування окремих положень Закону України “Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сіль­ських, селищних, міських голів” під час підготовки і проведення поза­чергових виборів депутатів районних та обласних рад»; роз ’яснення Головного управління Державної служби України «Щодо проведення конкурсу, випробування та стажування при прийнятті на службу в органи місцевого самоврядування» № 42/5690 від 10.10.2001 р., лист Фонду державного майна України від 02.04.2003 р. № 10-16-4097 «Що­до розрахунку орендної плати комунального майна» та інші акти.

В умовах активної зовнішньополітичної діяльності України дедалі більшого значення в системі правових джерел науки набувають міжнародно-правові акти. Найбільш значними міжнародно-правовими актами, що відображають європейські стандарти у сфері організації роботи органів публічної влади, є Європейська рамкова конвенція про транскордонне співробітництво між територіальними общинами або властями від 21.05.1980 р., Європейська хартія місцевого самовряду­вання від 15.10.1985 р. та ін.

Як джерела науки державного будівництва і місцевого самовряду­вання можуть виступати й корпоративні акти (наприклад, статути й інші нормативні акти асоціацій місцевих рад), ознайомлення з якими дає можливість визначити структуру, функції, компетенцію, форми діяльності цих добровільних об’єднань. Крім цього, певний дослід­ницький інтерес становлять договори нормативного змісту (напри­клад, договори про делегування чи розмежування повноважень між органами публічної влади), які отримують сьогодні розвиток як само­стійні джерела правового характеру.

Важливе значення для розвитку теоретичних досліджень науки мають матеріали практики діяльності органів публічної влади. Ана­лізуючи зміст стенограм, протоколів засідань, статистичні дані, архів­ні матеріали щодо організації й діяльності органів публічної влади, їх нормотворчу та правозастосовну практику, науковці отримують мож­ливість робити відповідні узагальнення, висновки і пропозиції як тео­ретичного, так і прикладного характеру.