§ 4. Історичний розвиток науки державного будівництва і місцевого самоврядування

Наука державного будівництва і місцевого самоврядування пройшла довгий і складний шлях свого становлення й розвитку. Як система на­укових знань вона почала складатися у ХХ ст. і розвивалася в тісному зв’язку зі становленням і еволюцією вітчизняного конституціоналізму у другій половині ХІХ — на початку ХХ ст., що обумовило активізацію державознавчих досліджень з питань вибору й запровадження оптималь­них моделей організації державної влади, місцевого самоврядування, форм народного представництва, організації виборчого процесу. У до­революційний період такі дослідження проводилися у межах наук дер­жавного і поліцейського права. Різні концепції щодо організації місце­вого самоврядування у цей час розробляли зарубіжні вчені Р. Гнейст, О. Лабанд, Е. Мейєр, І. Редліх, Л. Штейн, Г. Єллінек, а також вітчизняні державознавці В. П. Безобразов, О. І. Васильчиков, Л. О. Веліхов,О. Д. Градовський, М. П. Драгоманов, І. І. Євтіх’єв, М. І. Лазаревський,В. М. Лешков, М. М. Коркунов, А. Г. Михайловський, А. Г. Тимофеєв та ін. Після конституційної реформи 1905 р. виходять роботи з питань орга­нізації роботи парламенту, гарантій депутатської діяльності, форм уря­дової відповідальності, народного суверенітету, які належалиА. А. Алексєєву, Б. О. Кістяківському, В. М. Гессену, Б. Є. Нольде, М. І. Палі- єнка, П. О. Покровському, Є. К. Трубецькому. Розробки цих вчених є цінними й нині, а їх теорії і доктрини фундаментального характеру ба­гато в чому актуальними для сучасної науки.

Після Жовтневої революції 1917 р. розвиток державознавчих наук значно уповільнився, дослідження стали проводитися несистематично, мали заідеологізований характер, відображаючи виключно маркси­стсько-ленінський, пролетарсько — класовий підхід до державно- правових явищ. Поштовхом для активізації наукових досліджень стало прийняття першої радянської Конституції, норми якої розкривалися у публікаціях Г. С. Гурвича, Є. Б. Пашуканіса, М. А. Рейснера, П. І. Стучки, А. М. Турубінера, присвячених питанням впровадження нових засад організації державної влади, організації проведення виборів. Саме в цей період виникає поняття «радянського будівництва», яке розглядалося і як процес побудови радянської держави, і як організація центрального та місцевого радянського апарату.

Після утворення в 1923 р. секції радянського будівництва при Кому­ністичній академії в Москві та Наради з питань радянського будівництва в 1924 р. при Президії ЦВК СРСР як органу, що займався вивченням і розробкою питань, пов’язаних із організацією та функціонуванням міс­цевих рад, виникають перші спроби окреслити предмет наукової галузі «радянське будівництво»^[10]. Цьому сприяла й активна діяльність голови зазначеної Наради М. І. Калініна, який по-суті поставив перед науковою думкою завдання поглибленого дослідження не всього процесу соціа­лістичного будівництва, а «вивчення організаційної структури, форм і методів роботи як радянського апарату, так і апарату громадських орга­нізацій, що тісно примикають до державних органів»^[11]. Таким чином, 1926 р. вважається початком спеціалізованих розробок наукової концеп­ції предмета радянського будівництва як нової наукової галузі. При цьому позначилися два підходи до його предметної специфіки — широ­ке тлумачення як науки, що досліджує радянський політичний устрій (В. Дурденевський)^[12] та більш вузьке — як наукової галузі, предметом якої є розробка проблем раціональної, доцільної побудови державного апарату (А. Колесников, В. Ігнатьєв)^[13].

З метою активізації науково-дослідницької роботи, узагальнення практичного досвіду радянського будівництва у 1925 р. в Москві на базі секції радянського будівництва при Комуністичній академії було організовано Інститут радянського будівництва (нині Інститут держа­ви і права РАН), а у 1928 р. Інститут радянського будівництва і права (нині Національний університет «Юридична академія України імені Ярослава Мудрого») створюється в Харкові.

Навчальну дисципліну «радянське будівництво» починають ви­кладати спочатку в партійних школах, а з 1929 р. — у вищих навчаль­них закладах. У зв’язку з домінуванням серед учених того періоду поглядів щодо відмирання права при соціалізмі та його заміні організаційно-технічними нормами, поширення набуває концепція науки радянського будівництва як вчення про Радянську державу^[14]. Такий стан обумовив викладання питань державного і адміністратив­ного права в межах цієї дисципліни, обсяг якої значно збільшився. Однак з середини 30-х рр. державне та адміністративне право знову функціонують як самостійні навчальні дисципліни^[15], які повністю по­глинають курс радянського будівництва. У цей період настають склад­ні часи для розвитку наукової думки. В умовах тоталітарної держав­ності, примату марксистсько-ленінської ідеології, репресій проти більшості провідних правознавців різко звужується коло досліджень і продуктивність ідей. Державознавчі науки втрачають реалістичний підхід до аналізу державно-правових явищ, переважно займаючись коментуванням робіт партійного керівництва. Виходять праці, в яких обґрунтовується несамостійний характер радянського будівництва, відсутність власного предмета і завдань^[16]. Розвиток науки державного будівництва практично паралізується на десятиліття.

У повоєнний період, починаючи з 1946 р., у Вищій партійній шко­лі при ЦК ВКП (б) та інших навчальних закладах з підготовки керівних партійних і радянських працівників поновлюється викладання на­вчальної дисципліни «радянське будівництво», однак її вивчення здій­снюється, як правило, факультативно^[17]. Глибоким дослідженням про­блематики радянського будівництва того періоду виділяється робота О. О. Аскерова «Нариси радянського будівництва», яка була видана у 1953 р. і по-суті стала єдиним навчальним посібником з курсу до 60-х рр.

О.  О. Аскеров є одним із основоположників науки радянського будівництва, який обґрунтував «організаційну» концепцію її предмета. На його думку, «під радянським будівництвом у вузькому сенсі цього слова маються на увазі питання організації роботи рад, їх виконавчих і розпорядчих органів і об’єднань трудящих, що примикають до рад, питання організаційно-політичних відносин, що складаються з про­цесі практичної діяльності радянського державного апарату. Вивчення цих відносин і становить предмет радянського будівництва»^[18].

На початку 60-х рр. наука збагатилася новими дослідженнями її предмета, чому сприяло обговорення відповідної проблематики на науково-практичних конференціях, видання нових навчальних посіб­ників, наукових статей. Зрештою більшість дослідників дійшли висно­вку, що наука радянського будівництва є самостійною^[19]. Водночас по­чинає обстоюватися можливість розгляду радянського будівництва не тільки як науки, а й як важливої галузі державного будівництва, еле­менту радянської державності^[20].

Новий етап розвитку науки радянського будівництва пов’ язаний із партійними директивами 1964 р. щодо необхідності підготовки кадрів для радянського апарату, озброєних знаннями теорії і практики радян­ського будівництва^[21]. Для цього було визнано за необхідне викладати радянське будівництво в усіх юридичних вузах як загальнообов’язковий предмет. У московському Всесоюзному юридичному заочному інсти­туті створюється факультет радянського будівництва, відділення ра­дянського (державного) будівництва утворюються також на юридичних факультетах Київського та Львівського держуніверситетів та в Харків­ському юридичному інституті. В Інституті держави і права АН УРСР у 1967 р. починає функціонувати відділ радянського будівництва. Із цього часу починається період бурхливого розвитку науки радянсько­го будівництва, формується тенденція більш глибокої розробки її тео­ретичної частини, публікується значна кількість робіт, присвячених проблемам організації і розвитку місцевих рад, виконкомів, їх зв’язку із населенням і трудовими колективами. Виникають нові погляди на сутність і предмет радянського будівництва, серед яких заслуговує на увагу позиція В. М. Горшеньова, А. І. Кіма, В. С. Основіна, Ю. Г. Суд- ніцина, які обстоювали «процесуальну» концепцію предмета науки радянського будівництва, іменуючи її процесуальною галуззю радян­ського державознавства^[22].

У 70-80-ті рр. зростає кількість робіт, у яких здійснюється подаль­ше дослідження питань радянського будівництва, однак це відбуваєть­ся в умовах розгляду проблематики переважно в руслі партійних на­станов, які фактично були визначальним фактором напрямів розвитку творчої думки в галузі суспільних наук, розриву між теоретично- правовими напрацюваннями і реальною практикою функціонування системи рад, заідеологізованого стану наукової методології. Разом з тим цей етап можна назвати найбільш плідним періодом дослідження цілою плеядою вчених цієї наукової галузі питань внутрішньої струк­тури, принципів, функцій, форм і методів діяльності місцевих рад, їх постійних комісій, виконкомів, апарату, організації роботи депутатів, серед найбільш видатних представників яких можна зазначити

Сучасний етап у розвитку науки державного будівництва і місце­вого самоврядування пов’язаний із докорінними змінами соціально- політичного стану в країні, які відбулися в період перебудови, розпаду СРСР, становлення України як самостійної держави. З початку 90-х років розпочинається активне реформування державного апарату, руйнується система «повновладдя рад», відбувається конституційне визнання місцевого самоврядування як самостійної підсистеми публіч­ної влади, стверджується принцип плюралізму наукових досліджень.

Саме цей трансформаційний період розвитку нашої державності призводить до розколу поглядів на перспективу наукових розвідок у сфері державного будівництва. Одна частина вчених відмовляє йому у праві на самостійне існування як науки чи навчальної дисципліни, підкреслюючи застарілість наукового інструментарію, відсутність предмета дослідження у зв’язку із перебудовою організації місцевої влади, і починає займатися розробкою проблем муніципального права; інша частина дослідників стоїть на позиціях необхідності подальшого розвитку науки державного будівництва паралельно з муніципальним правом, переосмисливши накопичений за століття плідний досвід на­укових досліджень у цій галузі, керуючись новими політико-правовими ідеями, доводячи шкідливість поспішної й безапеляційної відмови від історичної спадкоємності та досвіду дореволюційної і радянської шко­ли державознавства.

Виходячи з того, що в умовах формування незалежної Української держави в системі її органів відбуваються значні зміни, створюється інститут президентства, нова вертикаль виконавчих органів, система місцевого самоврядування, здійснюється пошук нових підходів до предмета даної науки. Організація й діяльність суб’єктів нової системи органів публічної влади вже не охоплювалися назвою «Радянське бу­дівництво», предметом дослідження та викладання якого були питан­ня організації й діяльності виключно рад різних рівнів. У зв’язку із цим виникла потреба розширити межі предмета даної науки і навчальної дисципліни й відповідно змінити їхню назву на більш загальну — «Державне будівництво і місцеве самоврядування в Україні». Кафедра державного будівництва в Харківському юридичному інституті стала першою на теренах країн СНД, на якій у 1992 р. розпочалася розробка й викладання курсу «Державне будівництво і місцеве самоврядування в Україні». Сьогодні ця навчальна дисципліна також викладається в Київському університеті права, Національній академії внутрішніх справ (м. Києві), Східноукраїнському університеті (м. Луганськ), На­ціональному університеті внутрішніх справ (м. Харків) та інших юри­дичних навчальних закладах.

Новітній період розвитку науки характеризується поверненням наукового інтересу до її проблематики, розумінням необхідності по­глиблення досліджень теорії організації влади на всіх її рівнях, роз­робки системи категорій державного будівництва та місцевого само­врядування. У результаті посилення уваги до цих питань за останні роки юридична література збагатилася новою навчальною літературою^[23], дисертаційними дослідженнями. Цьому сприяє й діяльність Науково- дослідного інституту державного будівництва та місцевого самовря­дування Академії правових наук України, науковці якого проводять комплексні фундаментальні й прикладні дослідження щодо організації, функціонування, розвитку державної влади, місцевого самоврядуван­ня, здійснюють наукове обґрунтування державних програм, концепцій, пропозицій і нормативної бази з основних напрямів реформування структурно-інституційних моделей організації влади.

Водночас продовжується дискусія щодо предмета науки держав­ного будівництва та місцевого самоврядування та її місця в системі юридичних наук, однак вона йде у рамках ідей і теорій, що були ви­сунуті попередниками. Так, В. О. Чукаєва є прибічником погляду на державне будівництво та місцеве самоврядування як на універсальну юридичну дисципліну, яка торкається предмета правового регулюван­ня системи державної влади і самоврядування в Україні^[24], Б. М. Свир- ський, В. С. Журавський, В. О. Серьогін, О. Н. Ярмиш розвивають «організаційну» концепцію предмета науки^[25], А. М. Колодій, А. Ю. Олійник — «процесуальну»^[26].

Таким чином, наука державного будівництва і місцевого самовря­дування має столітню історію свого існування, за час якого вона пере­живала зльоти і падіння. Сформувавшись та отримавши найбільший розквіт у радянські часи, вона змогла довести свою необхідність у перехідний період й розширити обрії наукових досліджень. У новітній період наука державного будівництва та місцевого самоврядування сформувалася як самостійна наукова галузь. До її категоріального апарату були внесені суттєві зміни, переосмислені наукові підходи, враховані зміни, що відбулися в системі органів влади за цей час. Ни­ні триває процес пошуку оптимального визначення її змісту, уточнен­ня предмета, розробка методологічних питань дослідження, виявлення її співвідношення з іншими суспільними науками й галузями права, що значно розширює межі науково-дослідницької роботи та ставить нові завдання перед вченими в цій галузі.