§ 6. Відповідальність за шкоду, заподіяну актами влади державних і громадських організацій

Відповідно до ст. 442 ЦК України шкода, заподіяна громадянинові незаконними діями державних і громадських організацій, а також службових осіб при вико­нанні ними службових обов'язків у галузі адміністративного управління, відшкодовується на загальних підставах (статті 440 і 441 ЦК), якщо інше не передбачено законом. За шкоду, заподіяну такими діями організаціям, відповідальність настає в порядку, встановленому законом. Як окремий випадок позадоговірної відповідальності ст. 442 передбачає спеціальні підстави відповідальності, що відображають характер проти­правних дій і конкретизацію суб'єкта, що їх безпосередньо вчиняє. Ними є: а) заподіяння шкоди незаконними діями в га­лузі адміністративного управління; б) заподіяння шкоди діями службової особи.

Адміністративна діяльність як функція регіональних органів державного управління здійснюється за допомогою владних односторонніх приписів — адміністративних актів. Під адміністративним актом слід розуміти такі владні дії органів управління, що здійснюються у процесі виконавчо-розпоряд­чої діяльності, виражають їх волю і спрямовані на встанов­лення правил поведінки організацій, кооперативів, службових осіб і громадян, які не перебувають у їх безпосередньому підпорядкуванні. Власне, публічний характер акта—це те, що є істотним для дії у галузі адміністративного управління.

Адміністративні акти — це не лише документи індивідуаль­ного характеру (постанови, рішення, розпорядження та ін.). Юридичні наслідки здатні викликати адміністративні акти, виражені у будь-якій формі (письмово, усно, конклюдентними діями). Тому для відповідальності на підставі ст. 442 ЦК України не має значення, в якій об'єктивній формі відобра­жається державно-владний припис. Ним можуть бути як письмові акти індивідуального характеру, так і усні розпоряд­ження, а також безпосередні дії при застосуванні примусових заходів (примусове вилучення, застосування фізичної сили, зброї тощо).

Дії у сфері адміністративного управління (адміністративні акти) мають право вчиняти не будь-які працівники державних органів і громадських об'єднань, а лише ті з них, які є служ­бовими особами. Відповідно до ст. 442 ЦК України це особи, які внаслідок свого службового становища (займаної посади) або окремого доручення наділені у певній сфері адміністра­тивної діяльності владними повноваженнями щодо невизна-ченого кола осіб, тобто осіб, що не перебувають у їх безпосе­редньому підпорядкуванні; діяльність службових осіб має публічний характер. Дії представника влади є обов'язковими для виконання, і в необхідних випадках вони можуть бути за­безпечені примусовими заходами. Будь-яка службова особа має право давати обов'язкові розпорядження, проте ці пов­новаження не виходять за межі даного відомства і поши­рюються лише на підпорядкованих йому працівників.

Наступною підставою відповідальності згідно зі ст. 442 ЦК України є незаконність дій при виконанні службових обов'яз­ків. Службовими вважаються такі дії, з яких складається адміністративний акт. Це дії, вчинені службовою особою при виконанні покладених на неї державно-владних функцій. По­рушення порядку та умов здійснення цих функцій становить незаконність дій службової особи. Прикладом здійснення дій такого характеру може бути така справа. Громадянин К. їхав на своєму "Запорожці" вулицею міста і був зупинений авто­інспектором міського відділу внутрішніх справ. Сівши в авто­машину, автоінспектор наказав громадянинові К. сприяти йому в затриманні порушника правил дорожнього руху водія автомашини "ЗІЛ". Щоб наздогнати порушника, громадянин К. повинен був підвищити швидкість. На повороті шосе з галь­ковим покриттям він не впорався з керуванням, внаслідок чого автомашина вдарилася у скелю, що нависла над доро­гою. В результаті аварії автомашина дістала значне пошкод­ження. Громадянин К. звернувся з позовом про стягнення з міського відділу внутрішніх справ суми відшкодування, цю ста­новить вартість ремонту автомашини. Справу не раз розгля­дали різні судові інстанції, кожна з яких підтримувала рішення народного суду, за яким громадянинові К. було відмовлено у позові з тих мотивів, що в місці аварії допустима швидкість руху автомашин була у межах ЗО км/год, а позивач їхав на­багато швидше, до чого інспектор його не зобов'язував. На­далі всі ці рішення були опротестовані. У протесті було звернено увагу на ті мотиви, що їх допустили судові інстанції. Одним із мотивів відмови був той факт, що автомашина не виходила з володіння власника. Дійсно, автомашина не ви­була з володіння громадянина К. Однак держінспектор в ав­томашині усвідомлював, що виконати його наказ — наздог­нати автомашину "ЗІЛ" на "Запорожці" громадянин К. міг, тільки застосувавши підвищену швидкість руху. Отже, викону­ючи розпорядження представника органів влади, громадянин К. діяв в особливих умовах. Суд першої інстанції, розгляда­ючи справу, не взяв до уваги цей факт і не дав йому належної оцінки. У даному випадку необхідно було врахувати, що гро­мадянин К. діяв не за своєю волею, а виконував розпоряд­ження інспектора. І ще одна обставина, на яку було звернено увагу в протесті, — чи правомірним був вибір автомашини інспектором, чи були такі обставини, цю не терплять відкладання, за яких мала бути використана власна авто­машина громадянина К. для затримання порушника правил дорожнього руху? З аналізу справи випливає, що вибір "За­порожця" був неправомірним, ця автомашина не могла на­здогнати "ЗІЛ". Крім того, ніяких обставин, що вимагали не­гайної затримки порушника правил, не було. Тому в протесті зазначалося, що шкода, завдана з вини службової особи при виконанні нею службових обов'язків у галузі адміністратив­ного управління, підлягає відшкодуванню організацією, з якою ця особа перебуває у службових відносинах. Таким самим було і судове рішення наглядової інстанції.

Адміністративна діяльність — це насамперед владна діяльність, де завжди повинна бути сфера дискреційного роз­суду владного суб'єкта. Тому не можна вважати протиправ­ними недоцільні дії, вчинені службовою особою в межах наданих їй законом повноважень. У свою чергу до проти­правних дій необхідно віднести дії службової особи, що вихо­дять за межі наданих їй або органу повноважень. Слід за­значити, що в практиці частіше мають місце випадки виходу за межі наданих повноважень службовій особі, чим порушую­ться порядок та умови здійснення владних функцій. Цікавим прикладом заподіяння шкоди внаслідок виходу за межі нада­них повноважень є така справа. Рішенням виконкому міської ради народних депутатів громадянинові Л. було дозволено провести капітальний ремонт половини будинку, який нале­жав йому на праві власності. При проведенні капітального ремонту громадянин Л. провів заміну стінового матеріалу, тобто замість старих дерев'яних стін поставив цегельні. Рішенням виконкому збудована громадянином Л. частина будинку при капітальному ремонті визнана самовільним будівництвом, і його було зобов'язано знести цю будову своїми силами протягом одного місяця. У разі невиконання весь будинок буде знесено. Рішення виконкому громадянин Л. не виконав, і будинок був знесений. Громадянин Л. звер­нувся до суду з позовом до виконкому ради народних депу­татів та управління комунального господарства, яке знесло будинок, про відшкодування шкоди, заподіяної знесенням будинку і псуванням речей, а також будівельного матеріалу. При розгляді справи суд встановив, що будівництво, проведе­не громадянином Л., не є самовільним. Капітальний ремонт проведено з дозволу виконкому відповідно до технічної доку­ментації, затвердженої відповідним органом. Подібні дані містяться і у висновках судово-будівельної експертизи. На підставі цих даних суд дійшов висновку, що громадянин Л. здійснив не нове будівництво, а капітально-відновлювальний ремонт із заміною матеріалу. У даному випадку не було спо­руджено будинку на новому місці зі створенням самостійного особистого житла. Врахувавши це, суд констатував, що гро­мадянин Л. не проводив самовільного будівництва, а отже рішення виконкому визнав необгрунтованим, стягнувши з нього вартість знесеного будинку, а розмір шкоди, завданої псуванням речей і будівельних матеріалів — з відділу кому­нального господарства. Необхідно зазначити, що за ч. 2 ст. 105 ЦК України виконком міської районної ради народних депутатів має право за наявності необхідних підстав винести рішення про знесення будинку. В даному випадку для вине­сення рішення про знесення будинку у виконкому не було ніяких підстав. Отже, своїм рішенням виконком вийшов за межі наданих йому повноважень, чим вчинив незаконні дії, що стали підставою для відповідальності виконкому за ст. 442 ЦК України.

Таким чином, незаконними визнаються дії службової особи, що порушують порядок та умови здійснення нею дер­жавно-владних функцій або виходять за межі наданих повно­важень. Загальна заборона, передбачена в ст. 440 ЦК України, поширюється на всіх суб'єктів відповідальності за ст. 442, але, як і при відповідальності за ст. 441, вимога загальної заборони включається до змісту позитивних обов'яз­ків службових осіб. Тому незаконність заподіяння шкоди не презюмується. Вона має бути визнана уповноваженим на те органом — судовим чи адміністративним. Загальне правило:

попереднє (до звернення з позовом до суду) оскарження і визнання адміністративних актів незаконними не вима­гається, коли цей акт виражено в усній формі або за допомо­гою конклюдентних дій (розпорядження, застосування зброї, фізичного примусу тощо). За такої ситуації громадянин має право безпосередньо звернутися до суду з позовом до уста­нови, службова особи якої заподіяла шкоду. Суд, розглянувши справу, дає правову оцінку діям службової особи, визнає їх незаконними, на підставі ст. 442 ЦК України повинен задо­вольнити позов.

У тих випадках, коли шкода завдається неправильними юрисдикційними актами органів адміністративного управлін­ня, тобто внаслідок необгрунтованого застосування адміні­стративної відповідальності (штрафів, конфіскацій, позбав­лення прав тощо), оскарження здійснюється за правилами статей 244—246 Цивільного процесуального кодексу У країни. Цей же кодекс (ст. 248¹—248¹⁴) передбачає право громадян на оскарження в суді неправомірних дій службових осіб, коли громадянин незаконно позбавлений можливості повністю або частково здійснити право, надане йому за законом чи іншим нормативним актом, а також у випадку незаконного покладення на громадянина будь-якого обов'язку. Такого роду скарги суди розглядають у порядку не позовного, а про­вадження у справах, які виникають із адміністративно-пра­вових відносин. Якщо суд визнає адміністративний акт неза­конним, громадянин, якому таким актом заподіяно шкоду, звертається з позовом до суду до організації про відшкоду­вання шкоди за правилами ст. 442 ЦК України. Постанова адміністративного органу або суду про правову оцінку адміні­стративного акта має преюдиціальне значення для суду, що розглядає позов. Додержання передбаченого законом по­рядку є важливою юридичною гарантією захисту порушеного права громадянина, недотримання його виключає можли­вість оцінки адміністративного акта в іншому порядку.

Суб'єктом відповідальності за ст. 442 є організація, служ­бова особа якої незаконно заподіяла шкоду. Такими організаціями можуть бути не тільки державні установи як вико­навчо-розпорядчі органи держави, а й інші установи, під­приємства, громадські об'єднання, що можуть у деяких випадках приймати акти в галузі адміністративного управ­ління, хоч вони й не мають державно-владних повноважень.

Відповідальність за шкоду, завдану організаціям неза­конними діями у галузі адміністративного управління, ст. 442 ЦК України пов'язує із спеціальним порядком, під яким розу­міє наявність спеціального закону, який би передбачав таку відповідальність. У даний час у нас немає загального закону про відповідальність за шкоду, завдану організаціям незакон­ними діями в галузі адміністративного управління. Відпові­дальність перед організаціями за ст. 442 настає лише у випад­ках, коли спеціальний закон передбачає відповідальність. До таких законів належить Закон України "Про споживчу коопе­рацію", який забороняє державним і кооперативним органам (спілкам, об'єднанням кооперативів) втручатися в господар­ську та іншу діяльність кооперативу. У разі видання органом державного управління чи кооперативним органом акта, що порушує права кооперативу, кооператив має право зверну­тися до суду або арбітражного суду про визнання такого акта недійсним повністю або частково. Збитки, заподіяні коопе­ративу внаслідок виконання кооперативними органами своїх обов'язків щодо кооперативу, підлягають відшкодуванню цими органами.

У цивілістичній літературі широко обґрунтовується точка зору, відповідно до якої усі відносини з відшкодування шкоди, що виникли в сферах, які регулюються різними галузями права, є цивільно-правовими¹. Виходячи з цього, до спеціаль­ного закону, якого вимагає ст. 442 ЦК України, слід віднести Закон України "Про підприємства в Україні", який заборонив державним, громадським і кооперативним органам втру­чатися у діяльність підприємств. У разі видання державним або іншим органом акта, який не відповідає його компетенції або вимогам закону, підприємство має звернутися до суду або арбітражного суду із заявою про визнання такого акта недійсним. Важливе значення для захисту прав підприємства мають положення закону, відповідно до яких збитки, завдані внаслідок виконання вказівок державних або інших органів чи службових осіб, які порушили права підприємства, а також у результаті неналежного здійснення такими органами або їх службовими особами передбачених законом обов'язків щодо підприємств, підлягають відшкодуванню цими органами.

За відсутності спеціального закону, до якого відсилає ст. 442 ЦК України, суд або арбітражний суд відмовляють у позові про відшкодування шкоди, заподіяної організації в га­лузі адміністративного управління.

На відміну від чинної ст. 442 у проекті ЦК України перед­бачена норма про відповідальність за шкоду, завдану неза­конними діями службових осіб державних органів та органів місцевого самоврядування в галузі адміністративного управ­ління, яка має безперечні переваги над нормою ст. 442. Вони полягають у тому, що зазначена норма проекту однаковою мірою поширюється як на фізичних, так і на юридичних осіб. Крім того, у ній передбачено відповідальність державних органів і органів місцевого самоврядування за завдану шкоду незалежно від вини службових осіб, а також субсидіарне від­шкодування за рахунок держави, Автономної Республіки Крим і відповідної територіальної громади в разі нестачі коштів у безпосередніх суб'єктів відповідальності. Зазначені нормативні новели спрямовані на посилення захист/ суб'єктивних прав фізичних і юридичних осіб у випадку пору­шення їх актами влади.