Из рассмотренного выше тезиса о наличии фундаментальных недостатков в действующей модели управления банковской систе­мой России со стороны государства следует настоятельная необхо­димость существенного реформирования (оптимизации) этой мо­дели.

Это реформирование может и должно затрагивать сами основы государственного управления деятельностью банковской системы, что обусловлено наряду с уже отмеченными причинами существен­ным возрастанием во второй половине XX в. функциональной роли и значимости денег и денежного обращения в жизнедеятельности общества и государства.

Объективное развитие государства как публично-правового фе­номена привело к выделению и обособлению из основных государ­ственных функций (законодательной, исполнительной и судеб­ной) не менее значимой государственной функции — «денежной» функции, что на уровне федеральных органов государственной власти привело к включению осуществляющих ее органов в систе­му разделения властей государства. Однако законодательное за­крепление этого процесса существенно отстает от насущных по­требностей сложившейся практики.

Вот почему одним из важнейших направлений дальнейшего развития банковской системы и банковского законодательства России является законодательное отграничение денежной власти от других (традиционных) ветвей власти.

Для обоснования этого тезиса необходимо обратиться к теории разделения властей, ее историческому развитию, в результате кото­рого она приняла свой нынешний классический вид.

Теории, авторы которых ставят перед собой цель сознательного объединения в одну систему учения о формах осуществления госу­дарственной власти с учением о ее политической организации, в науке государственного права поЛучили название «теории разделе­ния властей».

Они восходят к вопросу о разделении функций государственной власти, которые, в свою очередь, если рассматривать их отдельно от других функций (например, исполнительная функция), облада­ют, как и вся государственная власть в целом, признаками того, что мы называем властью. При этом под властью понимается «соответ­ствующее характеру и уровню общественной жизни средство функ­ционирования всякой социальной общности, заключающееся в от­ношении подчинения воли отдельных лиц и их объединений руко­водящей в данном сообществе воле»¹.

С точки зрения материального права современная наука выде­ляет три основные функции государственной власти: законода­тельную, исполнительную и судебную². Материально-правовое (объективное) разделение функций государственной власти обусловливает формальное (субъективное) распределение осущест­вления этих функций между различными государственными орга­нами. Следовательно, материальное (объективное) и формальное (субъективное) разделение функций государственной власти тесно взаимосвязаны и взаимообусловлены.

В то же время с исторической точки зрения эта взаимосвязь и взаимообусловленность прослеживаются несколько иначе, чем с теоретико-логической позиции. С точки зрения логики для науки государственного права материальное разделение функций госу­дарственной власти является основным, так как объективно, по своей природе, предопределяет формальное распределение функ­ций между различными органами государственной власти, и, сле­довательно, формальное разделение имеет производный от матери­ального, вторичный по отношению к нему характер.

Однако в истории политических учений формальное разделение функций представляет собой исходный пункт, служащий базой для материальной классификации. Политическая мысль в силу извест­ной приверженности к исследованиям прикладного характера изу­чает более конкретные (а потому более легко поддающиеся иссле­дованию) явления, одним из которых в данном случае выступает объективно существующее в том или ином государстве на данном этапе исторического развития распределение государственной дея­тельности между различными органами. Стремясь постичь смысл существующего распределения государственной деятельности между различными государственными органами, т.е. изучая фор­мальное разделение функций государственной власти, анализируя, критикуя либо выступая его апологетом, исследователь, таким об­разом, приходит к научно-теоретическому пониманию материаль­ного различия между государственно-властными функциями.

Иначе говоря, чисто теоретический на первый взгляд вопрос о функциях государственной власти имеет огромное практическое зна­чение, так как порождает политические доктрины, влияющие на раз­витие позитивного права.

Истории науки известны мыслители, которые при всем разли­чии их взглядов строили свои учения о политической организации государства в связи с тем или иным разделением форм государст­венной деятельности. Остановимся вкратце на взглядах Аристоте­ля, Локка, Руссо и Монтескье, так как, во-первых, изложение их теоретических воззрений в данной последовательности позволит отчетливее показать известную преемственность их взглядов, во-вторых, их теоретические концепции в совокупности содержат необходимые и достаточные предпосылки для дальнейшего творчес­кого развития их теоретических воззрений исходя из современных объективных условий.

Аристотель (384—322 гг. до н.э.) предпринял попытку всесто­ронней разработки науки о политике, включающей в себя также учение о праве и законе. В связи с этим он право в целом как явле­ние политическое называет политическим правом. «Это, в частнос­ти, означает невозможность неполитического права, отсутствие права вообще в неполитических (деспотических) формах общения, общественного устройства и правления»¹. Он различает три эле­мента государственного устройства:

— власть, обсуждающая государственные вопросы;

— правительственная власть;

— судебная власть.

Это деление является зародышем современной трехчленной классификации функций власти. Характерная черта аристотелевой классификации — наличие не законодательной власти, как в со­временной теории, а власти, обсуждающей государственные во­просы. При этом законодательная функция в данном случае не единственная. По Аристотелю, в компетенцию власти, обсуждаю­щей государственные вопросы, входят: объявление войны; заклю­чение мира, союзных договоров и расторжение последних; издание законов; наказание преступников смертью, изгнанием и конфис­кацией имущества; избрание высших правительственных органов, принятие отчетов от них и привлечение их к ответственности. Таким образом, предмет деятельности названного органа составля­ют и те полномочия, которые современная наука относит к компе­тенции как судебной, так и исполнительной власти.

Нетрудно заметить, что образцом для классификаций Аристоте­ля послужила организация древнегреческой (афинской) демокра­тии. Власть, обсуждающая государственные вопросы, есть не что иное, как теоретическое отражение компетенции древнегреческого народного собрания. Вместе с тем обнаруживаются довольно близ­кие параллели с законодательной властью в современном ее пони­мании, что позволяет предположить устойчивость начал, лежащих в основе организации демократического государства на всем про­тяжении его истории².

Джон Локк (1632— 1704 гг.) явился одним из первых теоретиков конституционного государства. Он впервые высказал мысль о том, что распределение различных функций государственной власти между разными государственными органами обусловливается не только и не столько организационно-техническими соображения­ми, сколько в первую очередь необходимостью защиты прав и сво­бод гражданина. Чтобы политическая власть соответствовала свое­му договорному назначению и не превратилась в абсолютную и деспотическую силу, сосредоточенную в руках одного лица или органа, необходимо соответствующее разделение властей².

Локк (с формальной точки зрения) классифицировал ветви го­сударственной власти на законодательную и исполнительную. Эти власти должны осуществляться различными органами, так как в противном случае правители получают возможность освобождать себя от подчинения законам или приспосабливать их к своим част­ным интересам.

Своеобразие учения Локка состоит в том, что в материальном смысле он выявляет четыре власти (законодательную, исполни­тельную, федеративную и прерогативу). При этом такие функции власти, как исполнительная, оперативная и прерогатива соедине­ны в руках одного и того же органа. Итак, помимо законодательной и исполнительной властей, Локк выделяет третью федеративную власть, которая наделена правом объявлять войну, заключать мир, вступать в договоры с иностранными государствами, т.е. вести международную политику государства. Эта власть, как полагает Локк, отлична от собственно исполнительной власти, но должна быть соединена с последнею в руках одного органа, так как обе эти власти требуют применения основанного на насилии над соответ­ствующими субъектами государственного принуждения, распоря­жение которым не может быть разделено.

Наконец, Локк выделяет и четвертую власть, также принадле­жащую исполнительному органу, который в связи с тем, что явля­ется постоянно действующим (в отличие от законодательного, из­дающего законы время от времени), должен не только исполнять законы, но и принимать меры для охраны общества и отдельных его членов в случаях, не предусмотренных законами, а при крайней необходимости даже вопреки законам. Он же созывает и распускает законодательное собрание. Указанные полномочия Локк выделяет как особую материальную функцию и называет заимствованным из английского права термином «прерогатива».

Локк не настаивает на абсолютном разделении законодательной и исполнительной власти, допуская возможность участия высшего исполнительного органа в выполнении законодательной функции.

В теории Локка отчетливо проступают основные черты государ­ственного строя Англии конца XVII в., характеризовавшегося про­должительной и упорной борьбой между Стюартами и английским парламентом.

Отправной точкой учения Ж.-Ж. Руссо¹ (1712—1778 гг.) о разде­лении властей является тезис о естественной свободе человеческой личности. Поставив перед собой вопрос: каким образом человек может, подчинившись государственной власти, тем не менее сохра­нить свою свободу, он решает его в рамках теории общественного договора, в соответствии с которой люди, первоначально свобод­ные и не зависимые друг от друга, путем всеобщего договора объ­единяются в одно коллективное целое — народ и, отказываясь от своих первобытных индивидуальных прав, подчиняются неограни­ченной власти и воле этого целого.

Народ у Руссо является абсолютным властителем, сувереном. Свобода индивидуальной личности обеспечивается тем, что народ состоит из всех без исключения членов общества и все они прини­мают участие в образовании общей воли. Следовательно, как пола­гает Руссо, каждый, повинуясь общей воле, повинуется в сущности самому себе. Однако вследствие того, что полное согласие всех членов общества недостижимо, волей народа Руссо признает реше­ние большинства его членов_/

Предвидя возражение будущих оппонентов о том, что в этом случае меньшинство обязано повиноваться не своей, а чужой (на­вязанной большинством) воле, Руссо говорит, что когда на голосо­вание ставится какой-либо вопрос, то каждого гражданина спра­шивают не о том, каково его частное мнение по этому вопросу, а о том, в чем в данном случае заключается общая воля народа, т.е. общий элемент, содержащийся во всех индивидуальных волях. Если человек оказался в меньшинстве, значит он ошибся в опреде­лении содержания общей воли и, следовательно, должен признать свою опщбку и подчиниться решению большинства, раскрываю­щему содержание общей воли.

По Руссо, существенным признаком общей воли является не единогласие всех членов общества, достижение которого в принци­пе невозможно, а участие всех в голосовании. При этом настойчиво подчеркивается, что общая воля может исходить только непосред­ственно от народа и не может выражаться через его представителей.

Логическим выводом из теоретических построений Руссо яви­лась непосредственная демократия как политический идеал. Зако­нодательная власть, согласно его теории, должна принадлежать не­посредственно народному собранию, в котором участвуют все граждане.

Но одного законодательства, т.е., по Руссо, установления общих правил поведения, совершенно недостаточно для нормального су­ществования общества. Необходимо исполнение законов — при­менение общих правил к конкретным случаям. Эта функция, пола­гает Руссо, не может принадлежать законодателю, а должна быть вверена особому органу — правительству.

Необходимость отделения исполнительной власти от законода­тельной Руссо обосновывает следующими аргументами:

во-первых, исполнительная власть должна действовать постоян­но, вследствие чего ее осуществление народным собранием невоз­можно даже в самых маленьких государствах ввиду того, что народ не может находиться непрерывно в сборе;

во-вторых, вынесение народом конкретных решений, всегда за­трагивающих частные интересы, могло бы исказить само существо власти народа, так как народ должен всегда принимать во внимание исключительно общие интересы и совершенно не касаться част­ных;

в-третьих, соединение в руках одного и того же органа законо­дательной и исполнительной функций стерло бы практическое раз­личие между этими функциями и поколебало бы господство обще­го правила над конкретным решением, что является необходимым условием свободы.

Правительство должно быть безусловно и всецело подчинено законодательной власти — не только в том смысле, что оно являет­ся послушным орудием велений народа-законодателя, но и в том, что правители избираются суверенным народом, ответственны перед ним и во всякое время могут быть им сменены.

Правительство имеет известную независимость постольку, по­скольку народ не может находиться непрерывно в сборе. Но раз народ собрался, действие всех других властей прекращается.

Вместе с тем правительство, будучи безусловно подчинено на­роду, поскольку исполняет установленные им законы, так же безусловно господствует над отдельными личностями, составляющи­ми этот народ.

Отношения между народом как целым, правительством и сово­купностью отдельных граждан, составляющих народ, Руссо для на­глядности изображает в виде математической непрерывной про­порции, в которой правительство занимает место среднего члена, и выражает формулой: народ-суверен относится к исполнительной власти так же, как исполнительная власть относится к отдельным гражданам.

Таким образом, теория распределения властей Руссо является двухчленной, так как предполагает разделение властей между зако­нодательным и исполнительным органами.

Учение Руссо наглядно показывает большое влияние современ­ных ему условий жизни его родины. Будучи женевским граждани­ном и принимая участие в политической жизни этого города-госу­дарства, Руссо полагает, что идеальное государство должно иметь около 10 тыс. граждан.

В государствах такого размера, каким была Женева, осуществ­ление непосредственного народоуправления в духе Руссо достижи­мо по крайней мере физически, но в современных крупных госу­дарствах (подобных России) непосредственное народное собрание в качестве органа верховной власти немыслимо. Народное предста­вительство, против которого Руссо резко выступал, в данном случае диктуется объективными условиями.

Наиболее последовательно теория разделения властей изложена в трудах Ш.Монтескье (1689—1755 гг.), в частности в гл. VI «О кон­ституции Англии» кн. XI его сочинения «О духе законов»¹, явивше­го собой интеллектуальный итог многовекового развития государ­ственности, поиска наиболее действенных механизмов, предохра­няющих общество от деспотизма.

Исходным пунктом теории разделения властей Ш.Монтескье, как и у Руссо, является идея свободы личности, которую в отличие от Руссо он понимает не как участие в государственной власти, а как обеспечение от ее произвола.

Таким образом, в основе учения Монтескье лежит не полити­ческая, а гражданская свобода. При этом свобода определяется как право делать все, что не запрещено законом, и не быть принуждае­мым делать то, чего закон не предписывает.

Свобода, по Монтескье, есть безопасность от произвола власти; «уравновешенность разума, покоящаяся на понимании необходимости обезопасить личность»¹; «спокойствие духа, вытекающее из уверенности в своей безопасности»².

Отсутствие свободы проистекает от того, что люди, обладающие властью, всегда склонны злоупотребить ею³. Чтобы устранить про­извол и злоупотребление властью, есть только одно средство — уст­роить так, чтобы властей было несколько и чтобы они сдерживали друг друга.

Монтескье различает три власти в материальном смысле:

1)   законодательную;

2)   исполнительную и в отношениях, регулируемых международ­ным правом;

3)   исполнительную и в отношениях, регулируемых гражданским правом.

Такую терминологию Монтескье употребляет только один раз в самом начале главы, а затем заменяет ее более простой. Но в этом первом варианте нельзя не усмотреть влияния Локка, различавше­го, кроме законодательной, федеративную и исполнительную власть.