13.5. Планирование развития территории РФ, субъектов РФ, городских и сельских поселений, других муниципальных образований

На уровне всей территории РФ в области градостроительства раз­рабатывается Генеральная схема расселения, в которой указываются: цели федеральной политики в области градостроительства; основные положения развития системы расселения; меры по улучшению экологической обстановки в регионах; территории, благоприятные для раз­вития систем расселения и др.

Для территорий двух и более субъектов РФ или частей их тер­риторий разрабатываются консолидированные схемы градостроитель­ного планирования в целях взаимного согласования интересов субъектов РФ и интересов Российской Федерации при осуществле­нии градостроительной деятельности (ст. 32 Градостроительного кодекса РФ).

Постановлением Правительства РФ от 25.08.1999 № были утверждены «Основные требования к разработке и согласованию консолидированных схем градостроительного планирования и основ­ных положений консолидированных схем градостроительного пла­нирования»¹.

В соответствии с консолидированной схемой разрабатываются территориальные комплексные схемы градостроительного планиро­вания развития территорий субъектов РФ и частей территорий субъектов РФ, в которых указываются в соответствии с градострои­тельной документацией федерального уровня цели государственной политики в области градостроительства на территориях субъектов РФ исходя из социально-экономических и природно-климатических условий субъекта РФ.

На нижестоящем уровне разрабатываются территориальные комп­лексные схемы развития территорий районов и сельских округов.

Согласно с утвержденной в установленном порядке градострои­тельной документации федерального уровня и уровня субъекта РФ разрабатывается генеральный план. Генеральный план — градостро­ительная документация о градостроительном планировании развития территорий городских и сельских поселений.

Градостроительный кодекс РФ определяет, что генеральный план является основным градостроительным документом, определяющим в интересах населения и государства условия формирования среды жизнедеятельности, направления и границы развития территорий городских и сельских поселений, зонирование территорий, развитие инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, градострои­тельные требования к сохранению объектов историко-культурного наследия и особо охраняемых природных территорий, экологическо­му и санитарному благополучию.

В генеральных планах городских и сельских поселений содержат­ся  предложения  об  установлении  границ поселений,   а также  об обеспечении ресурсами в целях комплексного развития территорий по­селений. Генеральные планы городских и сельских поселений разра­батываются и утверждаются органами местного самоуправления со­ответствующих поселений и утверждаются органами государственной власти  соответствующего  субъекта  РФ.

В соответствии с генеральным планом городских и сельских поселе­ний разрабатываются проекты планировки — градостроительная докумен­тация, разработанная для частей территорий городских и сельских посе­лений. Проекты планировки определяют: красные линии и линии регу­лирования застройки; границы земельных участков; размещение объектов социального и культурно-бытового обслуживания населения; плотность и параметры застройки; параметры улиц, проездов, пешеходных зон, а так­же сооружений и коммуникаций транспорта, связи, инженерного обору­дования и благоустройства территории. Помимо проектов планировки разрабатываются проекты застройки для территорий кварталов, микрорай­онов и других элементов планировочной структуры городских и сель­ских поселений в границах установленных красных линий или границах земельных участков. Проект застройки земельного участка может раз­рабатываться по инициативе застройщика.

К границе (черте) города примыкают земли, предназначенные для развития территории данного города, территорий городских и сельских поселений, других муниципальных образований, входящих в пригород­ную зону данного города. Эти земли являются территорией пригород­ной зоны городов. Зонирование данных территорий определяется в территориальных комплексных схемах пригородными зонами, с учетом земле- и лесоустроительной документации. В пригородных зонах го­родов выделяются зеленые зоны, выполняющие санитарные, санитар­но-гигиенические и рекреационные функции. В зеленых зонах запре­щается хозяйственная и иная деятельность, оказывающая вредное воз­действие на окружающую среду.

Генеральный план города обязателен, как уже было сказано, для всех организаций, осуществляющих строительство в городе.

Генеральный план города принимается на перспективу в 25—30 лет. Генеральные планы городов с количеством населения 500 тыс. чело­век и более разрабатываются в две стадии: технико-экономические основы развития города с эскизом генерального плана (ТЭО) и гене­ральный план города; Генеральные планы остальных городов — в одну стадию. При этом технико-экономические основы развития города выполняются как составная часть генерального плана.

Проекты детальной планировки и застройки. Они являются конкретной формой использования земель городов; разрабатываются на основе генерального плана города на отдельные части застраива­емой территории: жилые районы, общегородские центры, общественные комплексы, подлежащие застройке, реконструкции или благоустройству в ближайшие годы в соответствии с проектами размещения строитель­ства первой очереди. Проект детальной планировки и застройки раз­рабатывается с целью определения земельных участков для размеще­ния на них предприятий и учреждений культурно-бытового обслужи­вания населения, установления красных линий улиц, площадей и инженерных сетей, благоустройства улиц, дорог и озеленения.

Законодательством предусматривается земельно-хозяйственное устройство городских территорий.

Планы земельно-хозяйственного устройства городских тер­риторий. Они являются перспективными планами использования зе­мель городов, не подлежащих застройке и временно не застраиваемых.

Этот план проходит две стадии: первая — план земельно-хозяй­ственного устройства и вторая — детальный проект земельно-хозяй­ственного устройства территории города (поселка).

В плане земельно-хозяйственного устройства территории городов разрабатываются конкретные мероприятия по рациональному освое­нию земель и устанавливается порядок их использования в тех слу­чаях, когда он не установлен генеральным планом.

План земельно-хозяйственного устройства городских территорий является обязательным документом, на основании которого регулиру­ются земельные отношения в городах, организуется сельскохозяйствен­ное производство, проводятся мероприятия по инженерной подготов­ке территории.

В развитие перспективных планов земельно-хозяйственного устрой­ства городские органы самоуправления составляют ежегодные планы использования земель для нужд сельского хозяйства и других угодий, не относящихся к землям городской застройки.

Проекты планировки пригородной зоны. Они являются фор­мой территориального планирования использования этих земель, раз­рабатываются для городов с определенной проектной численностью населения и поселков городского типа. В составе генерального плана разрабатывается схема планировки прилегающего к городу района. Указанные проекты призваны обеспечить рациональное использование прилегающей к городу территории. В них необходимо предусматри­вать резервные территории для последующего развития города.

В состав пригородных зон могут включаться земли за пределами городской черты, составляющие с городом единую социальную природную и хозяйственную территорию. В этих зонах выделяются терри­тории пригородного сельскохозяйственного производства, зоны отды­ха населения, резервные земли для развития города (ст. 86 ЗК РФ). Границы и правовой режим пригородных зон, за исключением при­городных зон городов Москвы и Санкт-Петербурга, утверждаются и изменяются законами субъектов РФ, а Москвы и Санкт-Петербурга — федеральным законом.

13.6. Право пользования землями поселений

Право пользования землями городов и других поселений в отличие от всех других видов пользования является весьма сложным и много­гранным. Это право характеризуется тесной связью земельных и иму­щественных отношений. Право землепользования в поселениях связа­но с целым комплексом прав пользователей не только на земельный участок поселковой застройки, но и на строения, которые возведены на этом участке. В данном случае сложность и специфика земельных от­ношений в городах и других поселениях состоит в том, что оно связано с имущественными правоотношениями, с правом собственности или правом владения строениями и сооружениями. Причем эта связь выра­жается в следующем. Во-первых, земельный участок может предостав­ляться для застройки, размещения строений, сооружений или каких-либо иных имущественных объектов. Поэтому пользователь участком здесь выступает в двух качествах: вначале как землепользователь, землевла­делец, собственник участка, затем как собственник или владелец строе­ний, сооружений. Во-вторых, земельный участок предоставляется (поку­пается) с имеющимися на нем строениями или сооружениями для их последующей эксплуатации, реконструкции или сноса. Земельные отно­шения в данном случае также тесно переплетаются.

Сложность при формировании понятия рационального использова­ния земель городов и других поселений заключается в том, что в их состав входят несколько различных по своему режиму видов угодий. Однако несмотря на сложный состав земель поселений, их объединя­ет то, что они имеют одно основополагающее начало — разместить город, поселение и обеспечить его нормальное функционирование как единого и в то же время сложного социально-экономического организ­ма. Затем эта главная идея конкретизируется применительно к каж­дому виду земель поселений.

Для выявления сущности рационального использования земель поселений необходимо раскрыть содержание наиболее эффективного использования отдельных их видов и прежде всего главного из них — земель городской, поселковой и сельской застройки.

Проблема рационального использования земель городов и других поселений имеет ряд аспектов — градостроительный, экологический, экономический, социальный, исторический и юридический.

Рациональное использование земель поселений означает эффектив­ное их использование в целом и каждого вида в отдельности в соот­ветствии с их целевым назначением, установление правильного коли­чественного и качественного соотношения между отдельными видами. Требуется так занять минимальную земельную площадь, чтобы разме­стить максимальное количество жилых зданий, учреждений, организа­ций и несельскохозяйственных предприятий, а также достаточную сеть дорог, площадей, парков, бульваров, зеленых насаждений в соответствии с научно обоснованными нормами, обеспечить интенсивное использо­вание городских сельскохозяйственных угодий, а также земель про­мышленности и других земель специального назначения; санитарную охрану городских лесов, водоемов и всей окружающей среды. В конеч­ном счете все это призвано повышать эффективность капитальных вложений, направленных в градостроительство и строительство дру­гих поселений.

Постановлением Правительства РФ от 02.02.1996 № 105 было ут­верждено Положение о порядке установления границ землепользова­ния в застройке городов и других поселений. Оно имеет целью зак­репление и передачу земельных участков и прочно связанных с ними зданий и сооружений как единых объектов недвижимого имущества в городах и других поселениях в собственность, владение, пользование, аренду физических и юридических лиц, а также их регистрацию, нало­гообложение и осуществление сделок с недвижимостью. Установле­ние границ землепользования (т.е. межевание) производится в отно­шении как застроенных, так и подлежащих застройке территорий. При этом при межевании территории сложившейся застройки из границ земельного участка исключаются территории, занятые транспортными и инженерными коммуникациями, а также территории общественного пользования.

Для всех типов застройки являются обязательными следующие правила межевания: границы и размеры земельных участков, передан­ных в собственность, владение, пользование юридических и физических лиц, а также государственных и муниципальных земельных участков, сданных в аренду до принятия указанного Положения, не подлежат пересмотру.

Работы по межеванию проводятся на основании постановлений органов местного самоуправления или по заявкам владельцев недви­жимости. Постановление органов местного самоуправления о меже­вании и сроки его проведения публикуются в местной печати.

Межевание  включает:

• подготовительные работы;
• разработку плана межевания микрорайона или квартала, согла­сование его с владельцами недвижимости и утверждение в установ­ленном порядке;
• установление границ в натуре.

План межевания утверждается решением органа местного самоуп­равления.

Организация работ по межеванию внутри существующей жилой застройки осуществляется комиссией, специально создаваемой орга­нами местного самоуправления на период проведения работ по ме­жеванию, в которую включаются руководители и специалисты соот­ветствующего комитета по земельным ресурсам и землеустройству, архитектуре и градостроительству, управлению государственным (му­ниципальным) имуществом. В работе комиссии могут принимать участие представители иных органов местного самоуправления, а так­же физические и юридические лица, представляющие интересы вла­дельцев  недвижимости.

Градостроительная документация, технико-экономические обоснова­ния и проекты на строительство, реконструкцию, расширение и техни­ческое перевооружение предприятий, зданий и сооружений в Россий­ской Федерации подлежат государственной экспертизе в Главном управлении государственной вневедомственной экспертизы при Ми­нистерстве строительства РФ (Главгосэкспертизе России), организа­циях государственной вневедомственной экспертизы в субъектах РФ, отраслевых экспертных подразделениях министерств и ведомств и других специально уполномоченных на то госорганах.

Следует отметить, что при градостроительной деятельности возника­ют градостроительные отношения, т.е. согласованные действия субъек­тов градостроительной деятельности по созданию, развитию, реконструк­ции и сохранению объектов градостроительной деятельности.

В соответствии со ст. 85 ЗК РФ на территориях городских и сель­ских поселений могут устанавливаться территориальные зоны следу­ющих видов: жилые зоны; общественно-деловые зоны; производственные зоны; зоны инженерной и транспортной инфраструктур; рекреационные зоны; зоны сельскохозяйственного использования; зоны специального назначения; зоны военных объектов; иные территориальные зоны.

Для земельных участков, расположенных в границах единой тер­риториальной зоны, устанавливается единый градостроительный рег­ламент, определяющий основу правового режима входящих в зону земельных участков.

Для обеспечения эффективного и рационального использования земель поселений и установленных согласно градостроительному рег­ламенту и ст. 85 ЗК РФ девяти территориальных зон было бы целе­сообразнее земли этих зон в соответствии с зонированием более чет­ко подразделить на соответствующие виды.

Основными правовыми документами, регулирующими отношения субъектов градостроительной деятельности, являются договор (кон­тракт) между ними, решения соответствующих органов власти и уп­равления о предоставлении в установленном порядке в пожизненное наследуемое владение, бессрочное (постоянное) пользование, переда­че в собственность, продаже и сдаче в аренду земельного участка, иной недвижимости и разрешение на проведение проектно-изыска­тельских работ, выдаваемое в порядке, установленном законодатель­ством РФ.

Заключение договора (контракта): выбор партнеров, определение обязательств либо других условий взаимоотношений участников гра­достроительной деятельности, не противоречащих законодательству РФ и законодательству республик в составе Российской Федерации, яв­ляются исключительной компетенцией субъектов градостроительной деятельности. В осуществление договорных отношений между ними не допускается вмешательство государственных органов и должност­ных лиц, выходящее за пределы их компетенции.

Участники градостроительных отношений при осуществлении сво­их прав и обязанностей должны исходить из необходимости соблюде­ния интересов всех субъектов градостроительной деятельности.

Условия договора (контракта), заключенного между субъектами градостроительной деятельности, сохраняют свою юридическую силу на весь срок его действия. В случаях, если после заключения догово­ра (контракта) законодательством, действующим на территории РФ, установлены условия, ухудшающие положение партнеров, договор (кон­тракт) может быть изменен или расторгнут только по взаимному со­глашению сторон.

Пригородные зоны. В состав пригородных зон могут включать­ся земли за пределами городской черты, составляющие с городом еди­ную социальную, природную и хозяйственную территорию и не вхо­дящие в состав земель иных поселений.

В пригородных зонах выделяются территории пригородного сель­скохозяйственного производства, зоны отдыха населения, резервные земли для развития города.

Границы и правовой режим пригородных зон, за исключением при­городных зон городов Москвы и Санкт-Петербурга, утверждаются и изменяются законами субъектов РФ. Границы и правовой режим при­городных зон городов Москвы и Санкт-Петербурга утверждаются и изменяются федеральным законом.

В составе пригородных зон могут выделяться зеленые зоны, выпол­няющие санитарные, санитарно-гигиенические и рекреационные функ­ции, в пределах которых запрещается хозяйственная и иная деятель­ность, оказывающая вредное воздействие на окружающую среду.

Перевод земельных участков пригородных и зеленых зон, занятых лесами первой группы, в иные категории земель допускается по реше­нию Правительства РФ (ст. 86 ЗК РФ).