§ 4. Система і джерела адміністративного права. Характеристика Кодексу України про адміністративні правопорушення

Система адміністративного права — це його внутрішня фор­ма, як вже було зазначено, що характеризує його внутрішню по­будову. Структура системи адміністративного права включає в себе адміністративно-правові норми та адміністративно-право­ві інститути.

Адмістративно-правові норми можна охарактеризувати як за­гальнообов'язкові, формально визначені правила поведінки лю­дини в суспільстві, що встановлюються (санкціонуються) і за­безпечуються державою з метою закріплення, регулювання й охорони суспільних відносин у сфері державного управління.

Адміністративно-правовим нормам притаманні як загальні ознаки, що характеризують будь-яку правову норму, так і певні особливості, характерні тільки для цього виду правових норм. До особливих ознак адміністративно-правових норм можна від­нести такі:

—закріплюють владні (керівні) та внутрішньоорганізаційні відносини;

—метод впливу на суспільні відносини є державно-владним (імперативним);

—гарантування державного переконання та примусу при їх реалізації;

— органічне об'єднання їх у межах галузі адміністративного права (законодавства) і неможливість існування окремо.

Адміністративно-правові норми мають логічну структуру (гі­потеза, диспозиція, санкція) і можуть за різними критеріями гру­пуватися за певними видами. Вони можуть об'єднуватися за різ­ними критеріями і створювати адміністративно-правові інсти­тути (наприклад, загальні, особливі та спеціальні).

Адміністративно-правовий інститут — це об'єднання двох і більше адміністративно-правових норм в єдину початкову, ви­дову чи родову групу для регулювання відповідних суспільних відносин.

Об'єднуючись, норми й інститути утворюють загальну, особ­ливу та спеціальну частини адміністративного права України.

Загальна частина об'єднує адміністративно-правові норми, інститути та нормативно-правові акти, що закріплюють і регу­люють основні принципи управління, правовий статус суб'єк­тів управління, форми та методи їхньої діяльності, функціону­вання адміністративного процесу та гарантії і способи забезпе­чення законності в державному управлінні.

Особлива частина включає в себе адміністративно-правові норми, інститути та нормативно-правові акти, що закріплюють і регулюють управління в різних сферах суспільного життя, а саме: в економічній, адміністративно-політичній, соціально-культурній, державно-правовій тощо.

Спеціальна частина охоплює адміністративно-правові норми, інститути та нормативно-правові акти, що регулюють адмініст­ративно-правову діяльність конкретних органів (наприклад, внут­рішніх справ, митної служби, податкової адміністрації тощо).

Названі три види інститутів слід розглядати як загальні. Сво­єю чергою, вони поділяються на головні та початкові.

Зовнішню форму адміністративного права складають його джерела. Джерелами адміністративного права називають пра­вові звичаї, нормативні договори та нормативно-правові акти, правові акти державного управління, що вміщують адміністра­тивно-правові норми.

Основним видом джерел адміністративного права є норматив­но-правові акти — письмові документи державних органів та ін­ших компетентних суб'єктів, що приймаються ними в установле­ному порядку і вміщують адміністративно-правові норми. Існують різні критерії для класифікації нормативно-правових актів, що яв­ляють собою джерела адміністративного права. За юридичною си­лою їх можна поділити на конституційні, законні та підзаконні. На­приклад, Конституція України закріплює, що громадяни мають право брати участь в управлінні державними справами, користу­ються рівним правом доступу до державної служби, а також до служби в органах місцевого самоврядування (ст. 38).

Серед законів, що є джерелами адміністративного права, мож­на виділити кодифіковані й інкорпоровані. До кодифікованих законів відносять, наприклад, Кодекс України про адміністра­тивні правопорушення, Земельний кодекс України, Митний ко­декс України та деякі інші. Інкорпоровані закони, у свою чергу, можуть бути органічними та звичайними. До органічних зако­нів як джерел адміністративного права можна віднести закони України «Про міліцію», «Про прокуратуру» від 5 листопада 1991 p., «Про Збройні Сили України» від 6 грудня 1991 р., «Про Служ­бу безпеки України» від 25 березня 1992 р., «Про державну конт­рольно-ревізійну службу в Україні» від 26 січня 1993 р., «Про Антимонопольний комітет України» від 26 листопада 1993 p., «Про органи та служби у справах неповнолітніх і спеціальні установи для неповнолітніх» від 24 січня 1995 р., «Про держав­ну податкову службу» від 4 грудня 1990 р., «Про державну служ­бу» від 16 грудня 1993 р. тощо. До звичайних законів як джерел адміністративного права відносять закони України «Про підпри­ємництво» від 7 лютого 1991 р., «Про зайнятість населення» від 1 березня 1991 р., «Про державний кордон України» від 4 лис­топада 1991 р., «Про охорону праці» від 14 жовтня 1992 р., «Про пожежну безпеку» від 17 грудня 1993 р., «Про адміністратив­ний нагляд за особами, звільненими з місць позбавлення волі» від 1 грудня 1994 р., «Про звернення громадян» від 2 жовтня 1996 р. тощо.

Названі джерела адміністративного права — це джерела ви­щої юридичної сили. Норми Конституції України, що закріп­люють права людини й громадянина, мають пряму дію.

Певна частина адміністративно-правових норм може бути за­кріплена у постановах Верховної Ради України. Наприклад, Положення про матеріальну відповідальність військовослужбов­ців за шкоду, заподіяну державі, затверджене Постановою Вер­ховної Ради України від 23 червня 1995 p., або Положення про загальні збори громадян за місцем проживання в Україні, затвер­джене Постановою Верховної Ради України від 17 грудня 1993 р.

Джерелами адміністративного права є ряд підзаконних нор­мативних актів Президента України та Кабінету Міністрів Ук­раїни, зокрема: Національна програма боротьби з корупцією, за­тверджена Указом Президента України від 10 квітня 1997 р.

Джерелами адміністративного права можуть бути також нор­мативні акти керівників підприємств, установ і організацій, акти територіальних громад, представницьких і виконавчих органів місцевого самоврядування та органів місцевої самоорганізації на­селення, якщо в них вміщено адміністративно-правові норми.

Підзаконні нормативно-правові акти, що деталізують окре­мі норми чи інститути законів, розглядаються деякими автора­ми як правові акти державного управління. На думку В. К. Кол-пакова, акти управління характеризуються за двома особливос­тями — як правові і як управлінські джерела. Вони мають між собою діалектичний зв'язок. їх визначають з трьох найпошире­ніших позицій: а) як форми управлінської діяльності держави; б) як документи, що походять від компетентних органів; в) як владні дії державних виконавчо-розпорядчих органів¹.

Одним із кодифікованих джерел адміністративного права є Кодекс України про адміністративні правопорушення (КУпАП), який було прийнято 7 грудня 1984 р. (почав діяти з 1 червня 1985 р.). У ньому вміщуються норми, що регулюють і охороня­ють матеріальні і процесуальні суспільні відносини у сфері ад­міністративних правопорушень і адміністративної відповідаль­ності. У загальних положеннях закріплюються завдання та сис­тема законодавства про адміністративні правопорушення, компетенція і повноваження державних органів і органів місце­вого самоврядування щодо вирішення питань про адміністра­тивні правопорушення, запобігання їм, виявлення та усунення причин і умов, що сприяють їх вчиненню, чинність законодав­ства та забезпечення режиму законності при провадженні у спра­вах про адміністративні правопорушення.

Матеріальне право про адміністративні правопорушення і ад­міністративну відповідальність складається із загальної та особливої частин. У загальній частині закріплюються поняття адміністра­тивного правопорушення, окремі елементи об'єктивних і суб'єктив­них ознак складу адміністративного проступку, поняття і види ад­міністративних стягнень і загальні правила їх накладання.

В особливій частині закріплюються види адміністративних проступків у різних галузях, а саме:

а) охорони праці та здоров'я населення;

б) ті, що посягають на власність;

в) охорони природи, використання природних ресурсів, охо­рони пам'яток історії та культури;

г) в промисловості, будівництві та в галузі використання електричної і теплової енергії; у сільському господарстві;

ґ) при порушенні ветеринарно-санітарних правил;

д) на транспорті, в галузі шляхового господарства і зв'язку;

є) у сільському господарстві;

є) житлових прав громадян, житлово-комунального госпо­дарства та благоустрою;

ж) торгівлі, фінансів і кустарно-ремісничих промислів;

з) стандартизації, якості продукції та метрології;

и) ті, що посягають на громадський порядок і громадську безпеку;

і) ті, що посягають на встановлений порядок управління¹.

У процесуальному праві закріплюється система органів, які уповноважені розглядати справи про адміністративні правопо­рушення, справи, що підвідомчі їм, а також їхня компетенція що­до розгляду цих справ.

Окремий розділ присвячений регулюванню порядку прова­дження у справах про адміністративні правопорушення. У ньо­му закріплені завдання і принципи провадження у справах про адміністративні правопорушення, порядок складання протоко­лів, затримання правопорушників, їх особистий огляд, огляд ре­чей і вилучення речей і документів. Визначається коло осіб, які беруть участь у провадженні у справі про адміністративне пра­вопорушення, порядок винесення на розгляд справ, оскаржен­ня і опротестування постанов відносно справи про адміністра­тивне правопорушення.

Окремим розділом регулюється порядок виконання поста­нов про накладення адміністративних стягнень. У ньому закріплюються основні положення та порядок провадження з ви­конання постанови про:

а) винесення попередження;

б) накладення штрафу;

в) оплатне вилучення предмета;

г) конфіскацію предмета, грошей;

ґ) позбавлення спеціального права;

д) застосування виправних робіт;

є) застосування адміністративного арешту;

є) відшкодування майнової шкоди.

Отже, чинний кодекс України про адміністративні правопо­рушення врегульовує матеріально-правові та процесуальні ад­міністративні деліктні правовідносини.