Тенденции    конституционно-правового развития современных    государств

Почти троекратный рост числа суверенных государств во вто­рой половине XX века обусловил их чрезвычайную пестроту на современной политической карте мира, огромное разнообразие государственно-правовых режимов. Соответственно позитивные тенденции конституционно-правового развития в различных груп­пах государств реализуются (там, где это вообще имеет место) по-разному.

С точки зрения уровня социально-экономического развития современные государства можно, с определенной долей условнос­ти, разделить на три большие группы. Это, во-первых, экономи­чески высокоразвитые государства.

К их числу относятся почти все западноевропейские государ­ства, страны Северной Америки, Япония.

Вторую группу составляют страны со средним уровнем эко­номического развития. Это страны Центральной и Восточной Ев­ропы, большинство стран Латинской Америки, ряд азиатских го­сударств.

Третья группа включает так называемые развивающиеся страны, или, иначе, государства "третьего" мира. Их большая часть освободилась от колониальной зависимости после второй мировой войны. В эту группу входят страны Тропической Афри­ки, большинство стран бассейна Тихого океана, некоторые стра­ны Латинской Америки, Ближнего и Среднего Востока. К этой группе принадлежит и ряд стран с крайне низким уровнем соци­ально-экономического развития.

Применительно к каждой из этих трех групп государств ха­рактерны свои особенности конституционно-правового развития. Государства первой группы образуют, как правило, зону полити­ческой стабильности и высокого уровня демократического разви­тия. В странах второй группы наряду с демократическими инсти­тутами и режимами порой утверждаются и откровенно диктатор­ские режимы (в недавнем прошлом Испания, Португалия, Греция периода правления "черных полковников", ряд латиноамериканс­ких государств). Весьма распространены в этой группе государств конституционно-авторитарные режимы (ряд стран СНГ). Риск по­литической нестабильности в этих странах относительно высок. Третья группа государств чрезвычайно пестра по своему составу. Тем не менее можно констатировать, что развитые демократи­ческие режимы здесь встречаются крайне редко. В этих странах преобладают авторитарные, а нередко и откровенно деспотичес­кие и монократические режимы правления. Конституционная за­конность порой полностью отсутствует. Все эти страны составляют зону повышенного политического риска.

Приведенная классификация носит в определенной мере ус­ловный характер. Существует огромное множество нюансов в общественной и государственной жизни отдельных стран. Существу­ют разнообразные переходные формы общественного развития. С этим связаны и многочисленные изменения в конституционно-пра­вовом развитии: особенно — государств второй и третьей группы. Все это необходимо учитывать при характеристике основных тен­денций конституционно-правового развития современных государств.

 

Социальное назначение и особенности предмета конституционного права зарубежных стран

Для того, чтобы определить суть изучаемой отрасли права, надо решить, что именно должны регулировать нормы конститу­ционного права. Поскольку эти нормы образуют единую взаимо­связанную систему, необходимо выяснить, каковы системообра­зующие признаки конституционного права, что отличает данную отрасль права от смежных отраслей, особенно пограничных с кон­ституционным правом.

Существует множество ответов на этот вопрос. Тем не менее можно выделить некоторые главные подходы к тому, что следу­ет считать предметом конституционного права как отрасли нацио­нального права. С известной долей условности можно выделить примерно три группы подходов.

Это, во-первых, утверждение о том, что предметом кон­ституционно-правового регулирования является осуществление публичной власти. Такой подход превалирует в советской, а отча­сти и в современной российской науке конституционного права зарубежных стран. Даже в последних учебных курсах, изданных по этому предмету, такой подход остается доминирующим. Опре­деление конституционного права дается путем перечисления об­разующих его институтов. При этом на первом месте по-прежне­му стоят институты, в которых находит отражение и закрепле­ние вся система публичной власти. Власть остается главным предметом конституционного правового регулирования. Действи­тельно, если обратиться к нормативным .текстам, то сразу станет совершенно очевидно то, что основной массив норм конституци­онного права образуют те из них, которые закрепляют и регули­руют порядок формирования и осуществления государственной власти.

Вторую группу образуют концепции, определяющие предмет конституционного права в зависимости от ответа на вопрос о том, что должны регулировать, гарантировать и защищать нор­мы этого права. Иначе говоря, это должен быть ответ на вопрос о том, является ли организация публичной власти самоцелью пра­вового регулирования или нормы конституционного права нужны в первую очередь для того, чтобы защитить права и интересы человека и обеспечить такую организацию и такой порядок осуще­ствления власти, которые бы подчинили эту власть интересам и нуждам человека.

Наконец, третий подход заключается в определении предме­та конституционного права путем соотнесения и согласования двух предыдущих точек зрения. Его цель — показать, что кон­ституционное право имеет своим назначением обеспечить взаимо­действие двух главных слагаемых — публичной власти и свободы человека. Очень удачно сформулировал эту мысль французский конституционалист Анри Ориу. Он утверждал, что высшее на­значение конституционного права — обеспечить сосуществование власти и свободы. В данном случае носителем властных полномо­чий выступает государство в лице своих институтов, а носителем свободы выступает человек, права и свободы которого образуют высшую ценность в обществе, государстве и праве.

Изменения, происходящие в общественной и государствен­ной жизни передовых развитых стран во второй половине XX столетия, позволяют утверждать, что проблемы защиты прав и свобод человека выдвигаются в настоящее время на первый план. В международном плане в известной мере рубежом стало созда­ние ООН. Устав этой организации провозгласил, что одной из главных целей Объединенных Наций является утверждение веры в достоинство и права человеческой личности. Принципы свободы провозглашены во Всеобщей декларации прав человека 1948 г. Последующие международно-правовые пакты, а особенно знаме­нитые Пакты о правах 1966 г., свидетельствуют о все большем внимании, которое уделяется международно-правовой защите основных прав и свобод. К этому следует добавить, что с создани­ем на старом континенте Совета Европы и учреждением Европей­ского Суда по правам человека вопросы юрисдикционной защиты прав и свобод человека были выведены применительно к их учас­тникам на новый более высокий уровень.

Существенные изменения происходят и в национальном пра­ве. Здесь, пожалуй, как наиболее яркое событие следует отме­тить быстрое развитие конституционного судопроизводства. При­чем в подавляющем большинстве стран, создание специализиро­ванных конституционных судебных учреждений либо наделение функциями конституционного контроля судов общей юрисдикции приводит к тому, что в распоряжении индивида оказывается очень важный юридический инструмент защиты своих основных прав и свобод. Отныне пресечение их нарушения выводится на конститу­ционно-правовой уровень и позволяет обратиться к такому исключи­тельно важному средству защиты, как конституционный суд. В свою очередь последний способен признать те или иные акты или действия государственных властей противоречащими конституции, т. е. противоправными, если они нарушают основные права и сво­боды человека. Не менее важным событием стало появление ин­ститута омбудсмана (уполномоченного по правам человека), ин­ститута, который получает все более и более широкое распрост­ранение во всех странах мира.

В государственно-правовой теории принято проводить раз­личие между объектом и предметом конституционного права. Под объектом конституционного права понимается обычно та сфера или те аспекты общественного бытия, правовое существование и регулирование которых находит отражение в нормах конституци­онного права. Из всего многообразия правовых институтов вычле­няются именно те (как правило, наиболее важные и значимые), которые и составляют объект конституционного права. К их числу принято относить основополагающие принципы конституционно­го строя, основные права и свободы человека, построение госу­дарства и публичной власти, условия и порядок ее формирования и функционирования.

Указание на объект позволяет сравнительно четко опреде­лить границы конституционного права, провести разграничение между ним и смежными отраслями права. Конечно, на практике эти границы иногда довольно размыты. Особенно в вопросах, ка­сающихся конституционного и административного права. Тем не менее подобное разграничение чрезвычайно важно не только в плане разделения властных и административных полномочий, но и в плане судебной практики, прежде всего в странах, в которых существует автономное конституционное и административное су­допроизводство. Точное установление объекта конституционного права в ряде стран затруднено тем обстоятельством, что нередко текст основного закона включает не только положения, относя­щиеся к конституционно-правовой сфере, но и некоторым другим. Таковы, например, развернутые постановления, регулирующие осуществление гражданской службы во многих странах англосак­сонского права.

Указание на объект конституционного права нередко слу­жит основанием для определения самого понятия конституцион­ного права. В этом случае оно раскрывается путем перечисления основных образующих его институтов. Этот подход характерен для большинства учебных курсов.

Возможен, однако, и другой подход к определению консти­туционного права. Специфика конституционного права заключа­ется прежде всего в том, что оно регулирует отношения между человеком, обществом и государством. Отношения, которые скла­дываются в процессе осуществления и в связи с осуществлением государственной власти. Нормы конституционного права призва­ны обеспечить взаимодействие этих трех слагаемых, определив одновременно те ценности и приоритеты, которые предопределя­ют реальную конституционно-правовую практику. Этим высшим ценностям должны соответствовать те институты конституцион­ного права, в которых находят свое отражение и закрепление основные принципы общественного и государственного устройства, построение государства и системы органов государственной влас­ти, порядок формирования и функционирования государственных институтов.

Характер регулируемых общественных отношений составля­ет главную системообразующую любой отрасли права. Особенность конституционного права состоит в том, что оно призвано регули­ровать прежде всего общественно-политические отношения. Имен­но таковыми являются по своей природе отношения, которые складываются в ходе взаимодействия индивида, коллектива или общества в целом с государством, с публичной властью. Два обсто­ятельства при этом следует иметь в виду. Во-первых, нормы кон­ституционного права регулируют лишь определенную часть поли­тических отношений, осуществляемых в рамках конституционной законности. Во-вторых, в конституционном праве содержатся inter alia чрезвычайно важные для ориентации регулирования обще­ственных отношений в других областях жизнедеятельности нор­мы-принципы. Но то обстоятельство, что в конституции закреп­ляются, например, принципы социально-экономического устрой­ства, вовсе не дает оснований говорить о том, что конституционное право регулирует социально-экономические отношения. Оно лишь позволяет сделать вывод об особом месте конституционного права в общей системе права, его направляющей роли и верховенстве, которые обычно находят свое правовое выражение в преимуще­ственной силе конституционно-правовой нормы по сравнению с любой другой в случае их коллизии.

Таким образом, конституционное право имеет свой особый предмет, коим выступают прежде всего и преимущественно об­щественно-политические отношения. Соответственно конститу­ционное право может быть определено как система норм, регу­лирующих отношения, складывающиеся в процессе взаимодей­ствия индивида, общества и государства, связанные с осуществлением публичной власти и призванные обеспечить ле­гитимность этой власти, если она существует и действует в интересах человека, в рамках и на основе права. Таким образом, конституционное право представляет собой определенную систе­му правовых норм, обеспечивающих и гарантирующих реализа­цию и защиту основных прав и свобод человека, развитие демок­ратических общественных институтов, построение и функциони­рование государства и его институтов.

Конечно, каждая норма права описывает не только мини­мально дозволенную, но, в большей степени, идеальную модель поведения. К сожалению, в сфере конституционного права прак­тика отступления от этой идеальной модели применительно прежде всего к странам "третьего" мира особенно заметна.

В подавляющем большинстве молодых государств, чьи кон­ституционно-правовые модели нередко копируют созданные в бывших метрополиях, уровень и степень реализации таких кон­ституционно-правовых установлений чрезвычайно низки. Более того, нужно отметить, что если в значительной части бывших колоний с провозглашением независимости формально восприни­мались модели демократического устройства государства, созданные в бывшей метрополии, то за годы независимости во многих из них они были заменены авторитарными и даже деспотически­ми режимами. Сохраняя демократическую риторику, здешние кон­ституции порой полностью утрачивают реальное значение.

Впрочем, отдельные нарушения демократических конститу­ционных начал и принципов, находящих свое выражение в нор­мах конституционного права, имеют место не только в недавних колониальных странах, но, порой, и в странах с вековыми демо­кратическими традициями, в странах, которые не только фор­мально, но и фактически привержены демократическим ценнос­тям. Особенно это заметно именно в сфере реализации и защиты основных прав и свобод человека. Богатая и разнообразная судеб­ная практика Европейского Суда по правам человека содержит немало решений, вынесенных против таких стран, как Велико­британия, Франция, Швейцария, ФРГ, Бельгия и др. Конечно, речь идет, как правило, о частных случаях, тем не менее они подтверждают, что реализация конституционно-правовых норм связана с немалыми трудностями.

Опыт развитых государств подтверждает, что одна из осо­бенностей современного конституционного права заключается в заметном усилении юрисдикционного контроля за реализацией конституционно-правовых норм. Уже в настоящее время во мно­гих странах развитие конституционного права начинает высту­пать как один из результатов судебного правотворчества. Речь идет в данном случае о том, что нормативно-правовые тексты, вклю­чая и такой основополагающий акт, каковым является конститу­ция любого государства, сами по себе еще недостаточны для обес­печения должного регулирования конституционно-правовых отно­шений. Функционирование системы юрисдикционного контроля, безусловно, необходимо, а это приводит к тому, что все больше внимания вопросам защиты основных прав и свобод уделяют суды общей юрисдикции. С этим же связано и то обстоятельство, что дальнейшее развитие в демократических странах получает кон­ституционное судопроизводство, а решения, выносимые органа­ми конституционного контроля, начинают занимать все большее место в общей системе норм конституционного права.

Расширение и укрепление начал конституционной законнос­ти имеет существенно важное значение для устойчивости госу­дарственной власти и стабильного демократического развития. Современный опыт подтверждает, что отказ от конституционной законности, ее нарушение, как правило, ведут к свертыванию демократических институтов, деградации власти, а порой и рас­паду самого государства. Печальный опыт ряда стран "третьего" мира за последнее десятилетие — Либерии, Уганды, Сомали и др. — показывает, что попрание конституционной законности при­вело к полной деградации государства и государственных струк­тур, геноциду, гибельным последствиям для целых народов и го­сударств. Каковы бы ни были доводы, приводимые в оправдание нарушения конституционного права, сколь бы ни были эти нару­шения сиюминутны и конъюнктурны, их негативные последствия, как правило, перекрывают тот кратковременный эффект укреп­ления власти, который может быть получен за счет применения внеконституционных методов правления или ограничения прав и свобод человека (речь не идет в данном случае о правомерном применении чрезвычайных мер, предусмотренных конституцией и законами).

Конституционно-правовая законность по своей природе еди­на, а ее требования в равной степени обращены не только к фи­зическим и юридическим лицам, но и непосредственно к самому государству в лице его высших государственных органов. В свою очередь, чем настоятельнее требования конституционной закон­ности, тем большим объемом прав и прерогатив должны обладать органы юрисдикционного контроля, обеспечивающие соблюдение конституционного права. При бессильной и зависимой судебной власти невозможны ни существование правового государства, ни строгое и неукоснительное соблюдение начал и принципов закон­ности вообще и конституционной законности, как высшей формы ее проявления, в частности.