§ 6. Внутренняя организация палат. Регламенты

Федеральное Собрание является постоянно действующим ор­ганом. Этим оно отличается от Верховного Совета РСФСР в со­ветский период, а также от Съезда народных депутатов РФ, кото­рые собирались на кратковременные сессии два-четыре раза в го­ду.   Сессионный  порядок работы делал невозможным  глубокую проработку законопроектов и осуществление многих других функций, которыми формально были наделены эти представи­тельные органы.

Постоянно действующий характер Федерального Собрания гарантируется тем, что созыв палат не зависит от главы государ­ства, а обеспечивается по собственному праву, закрепленному Конституцией РФ. Государственная Дума собирается на первое заседание на 30-й день после избрания, хотя Президент РФ мо­жет созвать заседание Думы ранее этого срока. Первое заседание Государственной Думы открывает не глава государства, а старей­ший по возрасту депутат. Только с момента начала работы Госу­дарственной Думы нового созыва полномочия Государственной Думы прежнего созыва прекращаются (ст. 99 Конституции РФ).

Федеральное Собрание является единым парламентским орга­низмом, но это не означает, что его палаты действуют во всех случаях совместно. Напротив, Конституция РФ устанавливает, что Совет Федерации и Государственная Дума заседают раздель­но. Палаты могут собираться совместно только в трех установ­ленных Конституцией РФ случаях:

1)     для заслушивания посланий Президента РФ;

2)     для заслушивания посланий Конституционного Суда РФ;

3)     для заслушивания выступлений руководителей  иностран­ных государств.

Отсюда следует, что палаты Федерального Собрания совмест­но не рассматривают какие-либо общие вопросы и не принима­ют никаких совместных решений. В отношении указанных выше посланий они вправе только выслушать их, собравшись на со­вместное заседание, а обсуждать, если потребуется, только врозь. На практике так и происходит — Президенту РФ, например, по­сле зачитывания им своего послания присутствующими депутата­ми Государственной Думы и членами Совета Федерации даже не задаются вопросы.

Главной гарантией, обеспечивающей раздельную работу палат Федерального Собрания, является отсутствие общего руководящего органа и должностного лица, какими были в прежнем парламенте России Президиум Верховного Совета и Председатель Верховного Совета. Следовательно, нет и процедуры совместных заседаний па­лат. В организационно-техническом отношении раздельный ха­рактер работы палат Федерального Собрания обеспечивается тем, что они расположены в разных зданиях на разных улицах г. Моск­вы, имеют собственные вспомогательные аппараты.

Конституция РФ указывает Совету Федерации и Государствен­ной Думе на то, что их заседания должны быть открытыми. В то же время она допускает, чтобы палаты проводили закрытые засе­дания, но только в случаях, предусмотренных их регламентами.

Конституция РФ устанавливает, что каждая из палат прини­мает свой регламент и решает вопросы внутреннего распорядка своей деятельности. Этим положение отличается от ранее суще­ствовавшего, когда обе палаты Верховного Совета РФ имели еди­ный регламент. Регламенты палат Федерального Собрания отра­жают специфику каждой палаты, они поэтому не идентичны. Регламенты палат принимаются и изменяются в соответствии с порядком, который они же и предусматривают.

Руководители палат. Конституционные основания для избра­ния руководящих деятелей одинаковы для каждой палаты. Совет Федерации избирает из своего состава Председателя Совета Фе­дерации и его заместителей. Государственная Дума также избира­ет Председателя, первого заместителя и заместителей из своего состава. Конкретный порядок избрания руководителей установ­лен в регламенте каждой палаты.

Председатели палат занимают высокое место в иерархии госу­дарственных должностей (их часто называют «спикерами», хотя этим английским термином в англоязычных странах называют только главу нижней палаты). Выборность Председателя Совета Федерации из состава палаты подчеркивает его независимость от исполнительной власти, которой, например, нет в США, где председателем сената, состоящего из представителей штатов, яв­ляется по должности вице-президент США, избираемый вместе с Президентом. В США такое положение объясняют необходимо­стью тесной связи и взаимодействия законодательной и испол­нительной властей. Председатель Совета Федерации обеспечива­ет связь с Президентом РФ путем консультаций, но он не связан никакими обязательствами по отношению к главе государства, кроме уважения его конституционных прав и статуса.

Председатель Государственной Думы избирается на срок ле­гислатуры палаты, т. е. на четыре года, хотя по решению Думы может быть освобожден от должности досрочно. Председатель Совета Федерации избирается без указания срока пребывания в этой должности, но тоже может быть в любое время переизбран палатой.

В Совете Федерации установлено, что Председатель и его за­местители не могут быть представителями одного субъекта РФ.

Председатель Совета Федерации ведет заседание палаты, подпи­сывает постановления, ведает внутренним распорядком, направ­ляет в комитеты законопроекты, направляет Президенту РФ для подписания и обнародования одобренные Советом Федерации законы, опубликовывает для всеобщего сведения уведомления о принятых законах РФ о поправках к Конституции РФ, направля­ет для рассмотрения в законодательные органы субъектов РФ принятые законы о поправках к Конституции РФ, представляет палату во взаимоотношениях с Президентом РФ, Государствен­ной Думой, Правительством и другими органами государствен­ной власти, а также с парламентами иностранных государств, контролирует деятельность аппарата и др. Заместители Председа­теля замешают Председателя в его отсутствие, по поручению Председателя могут подписывать постановления палаты, осуще­ствляют ряд других полномочий. Председатель Совета Федера­ции и его заместители могут быть освобождены от занимаемой должности на основании решения Совета Федерации.

В Государственной Думе Председатель, Первый заместитель и заместители Председателя вправе совмещать пребывание в этой должности и руководство депутатским объединением. Председа­тель Государственной Думы ведет заседания палаты, ведает внут­ренним распорядком палаты, представляет палату во взаимоот­ношениях с Президентом РФ, Советом Федерации, Правительст­вом и другими органами государственной власти, а также с парламентами зарубежных государств и др. Заместители Предсе­дателя ведут заседания палаты, замещают Председателя в его от­сутствие, осуществляют ряд других полномочий.

В Государственной Думе создается Совет Государственной Ду­мы, в состав которого входят Председатель и его заместители. Со­вет создается для предварительной подготовки организационных решений по вопросам деятельности палаты (разработка проекта общей программы работы Думы на очередную сессию, составле­ние календаря рассмотрения вопросов, направление в комитеты законопроектов, принятие решений о проведении парламентских слушаний, утверждение распределения обязанностей между за­местителями Председателя и др.). О всех решениях Совета Пред­седатель Государственной Думы информирует депутатов.

Комитеты и комиссии. Согласно Конституции РФ обе палаты образуют комитеты и комиссии, которые осуществляют подго­товку и предварительное рассмотрение законопроектов, органи­зуют парламентские слушания и др.  Вес члены Совета Федерации и депутаты Государственной Думы (за исключением Предсе­дателя) обязаны войти в один из комитетов своей палаты. Численный состав каждого комитета определяется самой палатой (в Совете Федерации он не может включать менее 7 членов, в Государственной Думе составляет от 12 до 35 депутатов). Персо­нальный состав комитетов и комиссий утверждается каждой па­латой после того, как каждый член Совета Федерации и депутат Государственной Думы определит свое желание работать в том или другом комитете. Председатель и заместители Председателя комитетов в Государственной Думе избираются палатой, а в Со­вете Федерации — на заседании комитета (только Председатель комитета утверждается палатой).

Комитеты и комиссии Совета Федерации и Государственной Думы имеют высокий статус. Они, например, вправе запраши­вать документы и материалы, необходимые для их деятельности, а также приглашать на свои заседания должностных лиц органов государственной власти, общественных объединений, предпри­ятий, учреждений, организаций. Органы государственной власти, общественные объединения, предприятия, учреждения и органи­зации и их должностные лица обязаны предоставлять комитетам и комиссиям палат запрашиваемые ими документы и материалы.

Комитеты палат играют важную роль в законодательном про­цессе. Именно здесь происходит экспертная оценка законопро­ектов и в них вносятся многочисленные поправки. Поскольку Государственная Дума заседает в течение года с небольшими пе­рерывами и так как именно здесь находится центр законотворче­ской работы, комитеты этой палаты более заметны в своей дея­тельности. Председатели ведущих комитетов — это известные фигуры в общественной жизни, они к тому же довольно часто выступают с критикой исполнительной власти, разного рода за­явлениями. В работе комитетов Государственной Думы проявля­ются межпартийные разногласия, часто задерживающие прохож­дение законопроектов.

Работа комитетов палат протекает с соблюдением процедуры, предусмотренной регламентами палат. Многие правила устанав­ливаются и самими комитетами. Процедура в палатах в целом не очень строгая, она допускает участие многих приглашенных лиц и дает возможность для проявления себя каждому члену палаты. Процедурные полномочия Председателя комитета значительны, но они не дают оснований для диктата или самоуправства. В це­лом работа комитетов протекает достаточно активно, хотя нередки случаи затягивания с решением судьбы законопроектов (в Го­сударственной Думе).

Совет Федерации образует комитеты:

• по конституционному законодательству;
• по правовым и судебным вопросам;
• по делам Федерации и региональной политике;
• по вопросам местного самоуправления;
• по обороне и безопасности;
• по бюджету;
• по финансовым рынкам и денежному обращению;
• по взаимодействию со Счетной платой РФ;
• по международным делам;
• по делам Содружества Независимых Государств;
• по Регламенту и организации парламентской деятельности;
• по методологии реализации конституционных полномочий Совета Федерации;
• по социальной политике;
• по науке, культуре, образованию, здравоохранению и эколо­гии;
• по делам молодежи и спорту;
• по экономической политике, предпринимательству и собст­венности;
• по промышленной политике;
• по естественным монополиям;
• по природным ресурсам и охране окружающей среды;
• по аграрно-продовольственной политике;
• по делам Севера и малочисленных народов.

Созданы также постоянные комиссии по информационной политике и по контролю за обеспечением деятельности Совета Федерации, имеющие равные права с комитетами.

Совет Федерации может принять решение о ликвидации от­дельных комитетов либо об образовании новых комитетов. Ко­митеты могут образовывать подкомитеты. Каждый комитет имеет утвержденную Регламентом компетенцию.

Как и сам Совет Федерации, его комитеты формируются без указания срока их полномочий, вследствие чего по мере вхожде­ния в Совет новых членов происходят изменения состава коми­тетов. Заседание комитета или комиссии Совета Федерации пра­вомочно, если на нем присутствует более половины от общего числа членов комитета, комиссии. Заседания проводятся по мере необходимости, но не реже двух раз в месяц. Они могут прово­диться непосредственно в субъектах РФ.

Комитеты и комиссии Совета Федерации для подготовки во­просов, организации парламентских слушаний, «круглых столов» могут создавать рабочие группы с привлечением представителей государственных органов, общественных объединений, научных учреждений, а также ученых и других специалистов. Государст­венные органы, общественные объединения, должностные лица обязаны предоставлять комитетам и комиссиям Совета Федера­ции любые запрашиваемые у них материалы и документы.