ГЛАВА 5 ПРАВО СОБСТВЕННОСТИ И ДРУГИЕ ВЕЩНЫЕ ПРАВА НА ЗЕМЛЮ - Страница 3
5.3. Основания возникновения, изменения и прекращения права собственности на землю
Основаниями возникновения, изменения и прекращения правоотношений являются юридические факты.
Юридический факт должен иметь объективное, реальное содержание. Так, если у гражданина возникло намерение купить земельный участок, то это намерение пока не является юридическим фактом, порождающим правоотношение собственности на тот или иной земельный участок. Если же гражданин обращается в местную администрацию с заявлением о передаче (продаже) ему участка в собственность, то такое действие будет юридическим фактом для возникновения правоотношений по продаже участка, поскольку заявление подлежит исполнению в установленный срок и неисполнение этой обязанности влечет за собой наложение штрафа на виновных должностных лиц в размере от 40 до 100 минимальных окладов.
Юридические факты должны отвечать как минимум трем требованиям (ст. 44 ЗК РФ).
1. Юридический факт, порождающий правоотношения собственности, имеет две основные формы: событие и поведение людей. Рассмотрим их по отдельности.
Событие как юридический факт представляет собой обстоятельство, совершающееся помимо воли человека. Например, смерть собственника земельного участка порождает правоотношения по передаче данного участка наследнику умершего. Наступлению события могут способствовать человеческие действия, но юридическим фактом для возникновения, изменения или прекращения правоотношений всегда является конечный результат их деятельности.
Поведение людей как юридический факт выражается в виде действия и в виде бездействия. Действие как юридический факт— это совершение поступка, имеющего юридическую значимость. Например, если гражданин посетил орган местного самоуправления (местную администрацию) с заявлением на получение участка, но не вручил это заявление надлежащим образом, то данный поступок не является юридическим фактом для возникновения правоотношения по получению (покупке) земельного участка в собственность. Тем самым совершен поступок, не имеющий юридической значимости. Но если гражданин вручил указанное заявление органам местного самоуправления (местной администрации) надлежащим образом, то такой поступок юридически значим даже в том случае, если заявление отказались принять (отказ в приеме заявления влечет юридическую ответственность).
Бездействие признается юридическим фактом, если гражданин (или иное лицо) обязан был по закону совершить определенные действия, но не совершил их. Так, если собственник земельного участка, предоставленного для сельскохозяйственного производства, в течение трех лет подряд не использует его по целевому назначению, то такое бездействие является юридическим фактом, влекущим прекращение права собственности на этот участок.
2. Конкретность — второе требование закона к юридическому факту. Например, земли используются способами, приводящими к уничтожению или систематическому повреждению природных ресурсов. Однако для придания этому обстоятельству значения юридического факта органы, контролирующие использование и охрану земель, должны доказать, что такая обстановка возникла после передачи земли в собственность в результате определенных причин (антропогенного загрязнения от соседних производственных предприятий или загрязнения собственником земельного участка химическими и радиоактивными веществами, производственными отходами, сточными водами, бактериально-паразитическими и карантинными вредными организмами и т.п.), вызванных способами использования земельного участка, и т.п.
Конкретность юридического факта имеет две стороны:
- фактическая конкретность, которая выразилась в объективной реальности: уровень снижения урожайности участка достиг критической отметки, определенной в законе; время бездействия (неиспользования земельного участка по целевому назначению) перешагнуло установленный законом рубеж; причинная связь между способами использования земли и снижением ее плодородия налицо и т.п.:
- документально доказанная конкретность. Например, по делу о прекращении права собственности имеются документы: надлежаще заверенная выписка из Земельно-кадастровой книги о бонитировке почвы и экономической оценке земли данного участка; документ, закрепивший уровень урожайности этого участка после взятия с него проб почвы на шестой год использования этого участка; расчет снижения фактической урожайности участка, сделанный специалистом; документы, устанавливающие применяемые в течение пяти лет технологии выращивания сельскохозяйственных культур; заключение специалиста о наличии причинной связи между применяемыми технологиями и возникшим снижением плодородия (урожайности) земли и т.п.
Каким бы конкретным ни был юридический факт, если он не доказан документально, то не может служить основанием возникновения, изменения или прекращения отношений права собственности на землю. Так, если не заключен договор на куплю-продажу земельного участка, то как бы ни были стороны единодушны в совершении этой сделки (даже и при фактическом совершении сделки), она не порождает у продавца права собственности на продаваемый участок.
3. Связь с законом — третье требование к юридическому факту, порождающему возникновение, изменение или прекращение права собственности на землю.
Прямая связь факта с законом выражается в том, что факт конкретно предусмотрен в гипотезе правовой нормы (т.е. в условии, при котором эта норма может применяться или не применяться). Например, для получения земельного участка под фермерское хозяйство в собственность необходим целый фактический состав: достижение гражданином совершеннолетнего возраста, наличие квалификации или опыта работы в сельском хозяйстве и сдача квалификационных экзаменов на допуск к ведению сельскохозяйственного производства.
Таким образом, юридические факты — это конкретные, объективные обстоятельства, с которыми закон прямо или косвенно связывает возникновение, изменение или прекращение правоотношений. Данные факты можно классифицировать на три группы: правообразующие, правоизменяющиеи правопрекращающие.Рассмотрим их по отдельности.
Правообразующиефакты — это юридические факты, на основании которых возникают правоотношения собственности на земельные участки. Таковыми являются:
- административные акты государственных органов, изданные ими в пределах своей компетенции. Например, Закон о земельной реформе 1990 г. явился государственным актом, изданным в целях перераспределения земель, создания условий для равноправного развития различных форм хозяйствования на земле, формирования многоукладной экономики, рационального использования и охраны земель. Он впервые ввел право граждан на приобретение земельных участков в собственность, хотя и в ограниченном виде, т.е. через местные Советы народных депутатов.
Указом Президента РФ от 24.12.1993 № 2284 (в ред. от 26.03.2003)1 была утверждена Государственная программа приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации.
Не могли быть приватизированы объекты федеральной собственности: недра, лесной фонд, водные ресурсы, воздушное пространство, ресурсы континентального шельфа, территориальных вод и экономических систем, а также охраняемые или особым образом используемые территории, участки льносеменоводческих, коноплеводческих станций, кладбища, недвижимые объекты исторического и культурного назначения, перечень которых утвержден Правительством РФ.
Административные акты государства, как правило, не имеют срока давности и действительны до их полной или частичной отмены. Например, Декретом СНК РСФСР от 8 ноября (26 октября) 1917 г. «О земле» положено начало передачи земель в исключительную государственную собственность. Хотя этот акт и был впоследствии отменен, но его положения сохранились в иных многочисленных нормативно-правовых актах, действующих и поныне и обеспечивающих право собственности государства на землю;
- сделки граждан и организаций по приобретению земель в собственность. Таковыми могут быть купля-продажа, договор о которой регистрируется в местной администрации, обмен земельными участками в установленном законом порядке и иные дозволенные законом сделки.
Сделки можно подразделить на прямые и косвенные.
Прямые сделки имеют объектом земельный участок, а значит, и чисто земельно-правовую природу. К ним относится, например, приобретение в собственность земельного участка под огородничество, когда участок имеет статус огорода при отсутствии на нем сооружений капитального типа.
Косвенные сделки имеют своим объектом не только и не столько земельный участок, сколько другие имущественные объекты и иную недвижимость, расположенные на этом участке. Эти сделки имеют преимущественно гражданско-правовую природу. Так, купля-продажа жилого дома регулируется ГК РФ, а продажа земельного участка, на котором расположен этот дом, оформляется уже по факту продажи данного дома.
Сделки на приобретение земельных участков могут заключаться' как на определенный срок, так и без указания срока. Однако для пресечения торговли земельными участками в целях наживы и вопреки интересам государства, в ЗК РСФСР было сформулировано правило, которое, во-первых, установило мораторий на совершение купли-продажи приобретенного земельного участка сельскохозяйственного назначения, а во-вторых, ограничило круг покупателей, для которых были установлены определенные критерии (ограничения).
Если в нормативно-правовых актах государства выражена его воля, обусловленная интересами народа, то в сделках выражается свобода воли сторон (например, продавца и покупателя), и в случае дефекта этой воли (заблуждение, имеющее существенное значение; обман; насилие; угроза и другие, предусмотренные законом обстоятельства, под влиянием которых совершена данная сделка), сделка может быть признана по суду недействительной по иску заинтересованной стороны;
- обстоятельства, с которыми закон связывает возникновение права собственности на землю:
а) приобретение земельных участков в порядке наследства: через наследование недвижимости, расположенной на данном земельном участке, и через непосредственное наследование земельного участка, принадлежащего наследодателю.
Первый путь получения наследства имеет преимущественно гражданско-правовую природу, второй — смешанную гражданско-правовую и земельно-правовую природу.
Передача наследства в виде принадлежавшей покойному недвижимости зависит от воли последнего или от закона. Передача же земельного участка гражданина, ведущего фермерское хозяйство, ограничена несколькими условиями: в случае смерти главы семейного крестьянского (фермерского) хозяйства либо одного из его членов наследство в отношении земельного участка, принадлежащего данному хозяйству, не открывается. В случае смерти последнего члена семейного крестьянского (фермерского) хозяйства порядок наследования имущества хозяйства, в том числе земельного участка на праве собственности, осуществляется по правилам гражданского законодательства. Однако земельный участок разделу между наследниками не подлежит и передается тому из наследников любой очереди, который изъявил желание вести это хозяйство. При наличии нескольких таких наследников спор о преимущественном праве наследника этого хозяйства рассматривается судом. Однако наследники, которые не будут участвовать в ведении крестьянского (фермерского) хозяйства, не имеют права на получение компенсации от этого хозяйства в размере стоимости части земельного участка, которая соответствует их доле наследства.
Если при наследовании обычного имущества применяется круг наследников по завещанию или закону (наследники первой и второй очереди), то при наследовании земельного участка, принадлежащего на праве общей совместной собственности крестьянскому (фермерскому) хозяйству, это правило не применимо (о чем уже было сказано выше);
б) при вступлении в хозяйственные товарищества и общества, производственные кооперативы на получение в собственность земельного
участка выдается документ, подтверждающий количественное и стоимостное выражение их земельных паев. Полученные ранее свидетельства на право собственности на землю утрачивают силу;
в) пользование непрерывно более 15 лет земельным участком дает гражданам и юридическим лицам преимущественное право на приобретение в собственность земельного участка (ст. 234 ГК РФ) без юридического оформления своих прав, если он продается (передается
безвозмездно) для того же назначения. При переходе права собственности или другого права на строение, сооружение к приобретателю
переходит и право на земельный участок на тех же условиях, в том же объеме и для того же разрешенного использования, какое было у
прежнего владельца, если законом не предусмотрено иное;
г) приватизация является ведущим основанием для приобретения земельной собственности гражданами и юридическими лицами. При ватизация — разгосударствление государственной собственности на землю. Собственник предприятия, приватизированного в порядке, установленном законодательством о приватизации государственных и муниципальных предприятий (физическое или юридическое лицо), обязан в шестимесячный срок со дня своего образования оформить право законного владения фактически занимаемым земельным участком. Условия, на которых передается земельный участок (право аренды или постоянного (бессрочного) пользования, сервитута и обременения), определяются договором на основании ЗК РФ и законодательства субъектов РФ.
Приватизация сельскохозяйственных предприятий имеет свою специфику, что обусловливает ее особое правовое регулирование, предопределенное главным образом особенностями сельскохозяйственного производства и его зависимостью от почвенно-климатических условий, сезонности производства и других объективных обстоятельств.
Указом Президента РФ от 16.05.1997 № 485 «О гарантиях собственникам объектов недвижимости в приобретении в собственность земельных участков под этими объектами» (в ред. от 26.03.2003) установлено право приобретать в собственность земельные участки (доли земельных участков), на которых расположены здания, помещения, сооружения и объекты незавершенного строительства. В первую очередь имеют это право физические и юридические лица — собственники указанных объектов недвижимости.
Объектом продажи является земельный участок (его доли), ранее выделенные землевладельцу на правах постоянного (бессрочного) пользования и аренды.
В случае отсутствия документов, подтверждающих указанное право, земельный участок предоставляется в фактических границах, существующих под приватизируемым предприятием на дату утверждения плана приватизации; под объектами незавершенного строительства — на дату вступления в силу права собственности на объект.
Приватизация земельных участков — это передача из государственной и муниципальной собственности в собственность граждан и юридических лиц земельных участков, находящихся у них на праве постоянного (бессрочного) пользования, пожизненного наследуемого владения и аренды.
Бесплатная передача земельных участков в собственность граждан и юридических лиц производится в пределах норм, установленных субъектами РФ, а сверх норм выкупается по договорной цене либо остается в постоянном (бессрочном) пользовании, пожизненном наследуемом владении или аренде. Уменьшение размеров земельных участков, ранее предоставленных гражданам в установленном порядке, запрещается.
Земельный участок может быть приватизирован только собственником (собственниками в долях) строения, сооружения, находящегося на этом участке. Территориальные границы приватизируемого участка должны корректироваться таким образом, чтобы максимально исключить необходимость установления сервитутов.
Было установлено, что приватизации не подлежат земли общего пользования в населенных пунктах (площади, улицы, проезды, дороги, набережные, парки, лесопарки, скверы, бульвары, водоемы, пляжи); земли заповедников, памятников природы национальных и дендрологических парков, ботанических садов, земли оздоровительного и историко-культурного назначения; земли, предоставленные для ведения сельского хозяйства, использования и охраны недр; земли, зараженные опасными веществами и подверженные биогенному заражению; земельные участки, находящиеся во временном пользовании.
Продаже не подлежат незастроенные земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности; земли сельскохозяйственного назначения, находящиеся на землях лесного и водного фондов, особо охраняемые земли, для которых установлен особый режим приватизации законодательством РФ, а также земли, расположенные в морских, речных портах федерального значения либо отведенные (зарезервированные) для их перспективного развития.
Бесплатная передача земельных участков в собственность граждан была установлена в 1992 г. Для определения среднерайонной нормы бесплатной передачи земли в собственность граждан вся площадь сельскохозяйственных угодий в пределах сельскохозяйственных предприятий, за исключением земель, передаваемых в ведение сельской, поселковой, городской администрации, делилась на суммарную численность лиц, работающих в сельском хозяйстве (включая пенсионеров, ранее работавших в сельском хозяйстве, а также лиц, занятых в социальной сфере на селе). Главам местной администрации сельских районов по представлению комитетов по земельным ресурсам я землеустройству предоставлялось право определять дифференцированную среднюю норму бесплатной передачи земли в собственность по выделяемым на территории района зонам с различной плотностью сельского населения. Возмездная приватизация земельной собственности устанавливалась в марте 1992 г., и определялся круг субъектов, которым разрешена продажа земельных участков. Участники такой приватизации — собственники приватизированного путем продажи на коммерческом инвестиционном конкурсе, аукционе государственного, муниципального предприятия. Покупателями земельных участков могут быть любые юридические и физические лица, включая иностранных и лиц без гражданства, признаваемые покупателями в соответствии с Законом РСФСР «О приватизации государственных и муниципальных предприятий».
При возмездной приватизации граждане, ведущие сельское хозяйство, как правило, фермеры, могут получить землю дополнительно, сверх нормы бесплатной приватизации, когда предельные размеры их хозяйств по закону превышают установленные нормы.
Для приватизации земельного участка гражданин или юридическое лицо обязаны предъявить: договор, судебное решение, постановление правомочного органа власти и иные документы, бесспорно подтверждающие право собственности на строение, сооружение, находящиеся на земельном участке, если участок застроен; постановление уполномоченного органа власти об отводе земельного участка в постоянное (бессрочное) пользование, пожизненное наследуемое владение или аренду; чертежи (планы) земельного участка и др.
Перечисленные обстоятельства только тогда являются юридическими фактами по возникновению правоотношений собственности, когда они законны.
Законность фактов выражается либо в соответствии действующему законодательству, либо в непротиворечии ему. В случае незаконности юридических фактов, ставших основанием возникновения права собственности на землю, законом предусмотрен правовой механизм защиты. Так, незаконные акты государственных органов могут быть отменены по решению Конституционного Суда РФ (ст. 86, 98 Закона о Конституционном Суде РФ)1; они не применяются судами при рассмотрении споров и заявлений по защите нарушенных прав (ст. 217 ГПК РФ); незаконные сделки подлежат отмене (ст. 168 ГК РФ), а наследники могут обжаловать в суд незаконно переданную по наследству землю и т.п.
Правоизменяющие факты — это предусмотренные законом обстоятельства, с которыми он связывает изменение правоотношений собственности. К таким фактам относятся:
- обстоятельства (юридические факты), сужающие правомочия собственника земельного участка. Например, ЗК РФ обязывает не нарушать права собственников других земельных участков, а также порядок пользования лесными угодьями, водными и другими природными объектами, не допускать причинения ущерба окружающей природной среде. Это ограничивает правомочия собственника по владению, пользованию и распоряжению своей землей. Так, невозможно возвести строения вблизи водоемов; эксплуатация земельного массива вблизи лесов должна осуществляться с соблюдением противопожарных правил; сельскохозяйственные работы на полях должны проводиться с соблюдением ограничений в применении ядохимикатов и т.п.
В некоторых случаях сужение правомочий вызывает потребность в изменении целевого использования земельных участков. Например, вблизи поселений, лесов и водоёмов приходится переводить пашни в сенокосы и другие естественные угодья, а пахотные угодья осваивают на отдаленных естественных угодьях, что требует значительных затрат;
- обстоятельства (юридические факты), возлагающие дополнительные функции на собственников земель. Так, если у собственника сгорел на участке от пожара жилой дом, то на этого собственника возлагается дополнительная обязанность — начать строить новый дом, восстанавливать старый взамен сгоревшего в течение трех лет, поскольку земельный участок сохраняется в течение этих лет при условии начала восстановления строения в установленном порядке;
- обстоятельства (юридические факты), расширяющие права собственников земельных участков. Например, если на земельном участке имеются общераспространенные полезные ископаемые, торф, водные объекты, пресные подземные воды, а также многолетние насаждения, то это обстоятельство расширяет правомочия собственника, предоставляя ему юридическую возможность использовать в установленном порядке для нужд своего хозяйства названные природные объекты;
- обстоятельства (юридические факты), обязывающие собственника осуществлять свои правомочия с соблюдением определенных дополнительных правил1. Так, собственники земель в поселениях обязаны осуществлять свои правомочия по владению, пользованию и распоряжению земельными участками с соблюдением требований генеральных планов (проектов планировки и застройки) поселений, проводить в установленном порядке озеленение и поддерживать территорию в должном противопожарном и санитарном состоянии; на землях природоохранного, природно-заповедного, рекреационного назначения выполнять особые условия землепользования и соблюдать установленный на этих землях особый режим земель.
Правопрекращающие факты — обстоятельства, с которыми закон связывает обязанности и возможности прекращения права собственности.
Данные факты подразделяются на две группы — факты, которые позволяют прекратить право собственности на землю, и факты, которые обязывают это сделать.
Факты, позволяющие прекратить право собственности на землю, характерны тем, что реализация действий по прекращению права собственности ставится в зависимость от усмотрения субъекта права собственности и соответствующих государственных органов. Например, это добровольный отказ субъекта от земельного участка или его части, от отчуждения (продажи) земельного участка.
Факты, обязывающие принудительно прекратить право собственности на земельный участок, имеют императивный характер, если собственник земли грубо нарушает земельное законодательство. Например, использование земельного участка способами, приводящими к порче земель и других природных ресурсов, а следовательно, к ухудшению экологической обстановки, является опасным деянием как с экономической, так и с экологической стороны.
Данная группа фактов (обязывающих принудительно прекратить право собственности на землю) предусмотрена законодательством в качестве своего рода «аварийного клапана» на случай возникновения опасности для земельных угодий. К ним относятся:
- прекращение деятельности предприятия, учреждения, организации, крестьянского (фермерского) хозяйства, смерть гражданина-собственника, а также другие основания, предусмотренные договором, из которого возникли права на землю. Земля не может пустовать, особенно сельскохозяйственная. Окультуренную землю нельзя оставлять без использования;
- неиспользование всего или части земельного участка сельскохозяйственного назначения в течение одного года, а в отношении собственника земельного участка — в течение трех лет, за вычетом времени на освоение участка, мелиоративное строительство, стихийных бедствий и иных обстоятельств, исключающих такое использование;
- использование земельного участка не по целевому назначению, а также использование его способами, приводящими к ухудшению экологической обстановки, неуплата земельного налога в течение двух лет и непогашение задолженности по уплате земельного налога в течение последующего года;
- прекращение статуса собственника земли вследствие сделок с землей, реорганизации сельскохозяйственных организаций и приватизации государственных сельскохозяйственных предприятий.
Как уже отмечалось, земля является основой жизни и деятельности народов РФ, проживающих на соответствующей территории, а это значит, что для обеспечения условий нормального их существования (передвижение, строительство объектов особой государственной значимости и т.п.) государство вправе изымать у собственников земли для государственных и муниципальных нужд путем принудительного выкупа (ч. 3 ст. 35 Конституции РФ).
Понятие о государственных или муниципальных нуждах как основании прекращения права собственности на землю не раскрыто в действующем земельном законодательстве, как, впрочем, и в ранее действовавшем законодательстве. Установлен лишь ряд положений, пресекающих ведомственный и иной произвол при изъятии земель:
- ограничено изъятие сельскохозяйственных угодий для несельскохозяйственных целей;
- действует правило экономного предоставления земель под объекты государственной важности. Так, для строительства линейных сооружений земельные участки должны быть отведены вдоль существующих трасс;
- соблюдается процедура согласования при изъятии земель для государственных и муниципальных нужд, выяснения общественного мнения через формы непосредственной демократии.
В ст. 44—56 ЗК РФ сказано о прекращении и ограничении прав на землю; о прекращении сервитутов(ст. 48). В ст. 49 закреплены основные элементы механизма изъятия земель; в ст. 52 — условия и порядок отчуждения земельных участков. В ст. 55 закреплены условия и порядок изъятия земельных участков для государственных и муниципальных нужд, а об ограничении прав на землю говорится в ст. 56.
Подводя итог изложенному, можно сделать следующие выводы.
- Основаниями возникновения, изменения и прекращения права собственности на землю являются юридические факты, т.е.
конкретные объективные обстоятельства, с которыми закон связывает вышеуказанные правовые последствия. - Эти факты применительно к правоотношениям собственности можно разделить на провообразующие, правоизменяющие, пра-
вопрекращающие. - К числу правообразующих юридических фактов относятся административные акты государственных органов, сделки граждан и организаций и иные обстоятельства, с которыми закон связывает возникновение права собственности на землю (открытие наследства, получение земельной доли, более чем 15-летнее владение недвижимостью в установленном законом порядке, когда при переходе права собственности на него переходят и права на обслуживающий эту недвижимость земельный участок).
- К числу правоизменяющих фактов относятся обстоятельства, возлагающие дополнительные функции на собственников; обстоятельства, расширяющие права собственников или обязывающие собственника осуществлять свои правомочия с соблюдением определенных дополнительных правил.
- К числу правопрекращающих фактов относятся факты, позволяющие прекратить право собственности; факты, обязывающие прекратить это право, и факты, связанные с изъятием земель для государственных или муниципальных нужд.