1.1. Предмет земельного права

Правильно определить предмет правового регулирования важно для того, чтобы решить, какой конкретно нормативно-правовой акт приме­ним в данном случае. Ошибки в определении предмета правового ре­гулирования ведут к значительным ошибкам в правоприменительной практике.

В области земельных отношений бывает сложно определить пред­мет правового регулирования, когда они связаны с другими видами правоотношений, в первую очередь гражданскими, особенно после при­нятия нового ГК РФ, в котором изменены приоритеты в правовом ре­гулировании земельных отношений и нормы гражданского законода­тельства выходят на первое место. В таких случаях применяется не только земельное законодательство, но и законодательство, соответ­ствующее сложному составу регулируемых отношений в сфере пользования землей. Например, при решении вопроса о взыскании убытков, возникающих при изъятии земель, наряду с нормами ЗК РФ применяются соответствующие нормы гражданского, гражданско-про­цессуального и другого законодательства. Отношения платного ис­пользования земель регулируются финансовым и земельным законо­дательством.

Имущественные отношения, возникающие при распоряжении зе­мельными участками, регулируются гражданским законодательством, если иное не предусмотрено ЗК РФ.

Из курса теории государства и права студентами известно, что рос­сийское право имеет сложную структуру. Оно делится на отрасли, подотрасли, институты, субинституты, правовые нормы и другие более дробные элементы. При этом нормы отрасли права регулируют самостоятельный круг волевых отношений, т.е. имеют самостоятельный предмет правового регулирования. Основным вопросом при определе­нии предмета отрасли права является выделение круга общественных отношений.

Земельное право как отрасль представляет собой системно упоря­доченную совокупность норм, направленную на регулирование обще­ственных отношений по поводу рационального использования земель и сбережения земли как национального богатства.

Изучение земельного права должно начинаться с изучения в пер­вую очередь особенностей его предмета. Раскрыть предмет отрасли земельного права — значит раскрыть содержание и характер всех тех земельных отношений, которые определяются формами собственно­сти на землю. В предмет земельного права входят элементы админи­стративных, имущественных, финансовых и других отношений из-за специфики объекта правового регулирования земельного права — земли.

Земельные отношения как предмет отрасли земельного права. Итак, предметом отрасли земельного права является особый круг общественных oтношений по поводу земли (земельных отноше­ний).

Земельные отношения — это отношения между органами го­сударственной власти, органами местного самоуправления, пред­приятиями, организациями, учреждениями, гражданами по поводу владения, пользования и распоряжения землями, земельными участ­ками, а также по поводу государственного управления земельны­ми отношениями.

Регулирование земельных отношений основывается на сочетании управления использованием земли в качестве природного ресурса, объекта недвижимости и основного средства производства; многооб­разия форм собственности на землю и другие природные ресурсы; широких правомочий субъектов РФ и органов местного самоуправ­ления в регулировании земельных отношений на своих территориях; признания равенства участников земельных отношений в защите сво­их прав на землю; недопустимости противоречащего закону вмеша­тельства государства в деятельность граждан и юридических лиц по владению, пользованию и распоряжению землей; государственном уп­равлении землями независимо от форм собственности и иных прав на землю.

Участниками земельных отношений являются Российская Феде­рация, субъекты РФ, муниципальные образования, предприятия, орга­низации, учреждения и граждане Российской Федерации. Иностранные распространяться юрисдикция органов данной административно-тер­риториальной единицы; последствий деятельности предыдущих поко­лений и др. В этой связи ЗК РФ определяет лишь цель землеустрой­ства — улучшение (а не создание) природных ландшафтов.

1. К предмету правового регулирования относятся также волевые и поддающиеся правовому регулированию общественные отношения,
   которые нуждаются (с позиций государства и общества) в урегулиро­вании правовыми средствами.  Например, невозможно оставить без правового регулирования  отношения по установлению нормативов предельно допустимых концентраций химических веществ,  поэтому законодательство  определяет  обязанности для  всех пользователей земли в интересах охраны плодородия почв, охраны здоровья челове­ка и окружающей среды.
2. В предмет правового регулирования включены не всякие обще­ственные отношения, а лишь такие, которые могут быть урегулирова­ны правовым путем.  Эта допустимость регламентируется  нормами международного права. Так, недопустимо применять российское зако­нодательство, если оно противоречит международным договорам РФ, или законодательный орган РФ не вправе превысить свои полномо­чия, определенные Конституцией РФ.
3. Наконец,  в предмет правового регулирования входят лишь те общественные отношения, которые подпадают под действие правовых
   норм. Например, правовой обязанностью всех пользователей землей является повышение плодородия почв, однако они не обязаны искус­ственно создавать почвенный гумус, поддерживать необходимые усло­вия для жизнедеятельности почвенных организмов, создавать какой-то новый тепловой, воздушный, солевой, водный и иной режим почв. Это все — средства, обеспечивающие предусмотренный законом уро­вень плодородия почв, и вопрос о том, как применять эти средства, законом не регламентируется.

Следовательно, предметом правового регулирования земельно­го права являются волевые общественные отношения, которые нужно, возможно и допустимо урегулировать правовыми нормами и которые подпадают под действие правовых норм.

Предмет правового регулирования можно подразделить на факти­чески находящийся в сфере правового регулирования и потенциаль­ный. Первый включает в себя земельные отношения, предусмотренные в действующем законодательстве; второй — те общественные отно­шения, которые не урегулированы законом, хотя и остро в этом нуж­даются. Например, законом следовало бы урегулировать критерии ме­лиоративных мероприятий, пределы воздействия на окружающую среду, ответственность за последствия неправильных мелиоративных меро­приятий и т.п.

Предмет потенциального регулирования обусловлен, как правило, пробелами в законодательстве, отсутствием надлежащего опыта пра­вового регулирования в силу новизны общественных отношений, ко­торые постоянно претерпевают изменения, развиваются, усложняются, а также политическими мотивами и другими причинами.

В отдельных случаях закон предусматривает механизмы преодоле­ния подобных пробелов в правовом регулировании. Так, согласно ст. 10 ГПК РФ суд вправе в сходных случаях применять аналогию закона (т.е. применять закон, регулирующий сходные отношения), а иногда и аналогию права (т.е. применять общие начала и смысл действующего законодательства).

Итак, предмет потенциального правового регулирования находится не столько в сфере действия правовых норм, сколько в области прак­тики их применения. Например, порядок возмещения убытков, возни­кающих в результате нарушения земельного законодательства, осуще­ствляется по аналогии с порядком возмещения убытков в сфере про­мышленного производства, хотя в земельных отношениях действуют объективные законы природы, не присущие промышленному производ­ству.

Перечисленные общие черты характерны для предмета регулиро­вания любой отрасли права. Земельное право имеет свою специфи­ку, которая обусловлена тем, что объектом отношений является земля.

Земля как уникальный объект правового регулирования. Определение понятия «земля» и других терминов земельно­го права. Для того чтобы определить предмет земельного права, не­обходимо раскрыть содержание термина «земля». Он многогранен и имеет несколько значений. В том случае, когда мы говорим о Земле как о планете Солнечной системы, одном из космических объектов, она является объектом правового регулирования международного косми­ческого права. В ином значении употребляют слово «земля», когда говорят: «Земля является единственным местом обитания человека». Здесь речь идет об отношениях человека, которые складываются в сфере взаимоотношений всех компонентов природы, включая землю, а также о всей совокупности материальных и культурно-бытовых объек­тов, составляющих среду обитания человека. В таком случае эти от­ношения изучаются экологическим правом.

Широкое распространение имеет понятие «земля» — поверхност­ный слой земной коры, расположенный над недрами,  покрытый почвенным слоем, называемый территорией, над которой осуществ­ляется суверенитет Российской Федерации.

В соответствии со ст. 67 Конституции РФ территория РФ включа­ет в себя территории ее субъектов, внутренние воды и территориаль­ное море, воздушное пространство над ними.

Однако объектом земельных отношений выступает не земля вооб­ще, а конкретный земельный участок, часть поверхности земли, имею­щая установленные границы, площадь, местоположение, правовой ста­тус и другие характеристики, отражающиеся в земельном кадастре и документах государственной регистрации (ст. 6 ЗК РФ).

В настоящее время в силу уникальности и ценности земель важ­ное значение приобретают земельные права и обязанности граждан и их объединений, образующие специальный институт, который яляется составной частью содержания земельных правоотношений и правово­го статуса личности, а также их права: земельно-экономические и зе­мельно-экологические права граждан и их объединений (ст. 42 и 58 Конституции РФ).

Выделение земельного права в самостоятельную отрасль права породило необходимость разъяснения в законодательстве различных терминов земельно-правового характера, что позволяет установить единообразие в толковании и правоприменительной практике.

Часть земельного участка — определенная площадь соответству­ющего земельного участка, которая может быть отграничена на мест­ности и превращена в самостоятельный объект земельных отношений и гражданского оборота, в котором может также участвовать земель­ная доля — условная часть права на один и тот же земельный учас­ток, принадлежащий нескольким лицам, не отграниченная на местно­сти, имеющая целевое назначение, усредненное количественное и ка­чественное выражение в праве общей собственности на землю.

Земельная доля (земельный пай) — установленное законодатель­ством, должным образом оформленное и зарегистрированное право собственности гражданина на земельный участок.

Латифундия — крупная земельная собственность физического лица.

Земельная рента — доход, получаемый собственником земли от сдачи в аренду земельного участка.

Земельный субандеррайтер — специализированный финансовый институт (земельный банк), выступающий вторичным гарантом заем­щика, берущего в банке кредит под обеспечение земельных участков.

Оборот земель сельскохозяйственного назначения — переход земельных участков от одного лица к другому на основании догово­ров купли-продажи, дарения, мены, пожизненного содержания с ижди­вением, аренды, безвозмездного срочного пользования, передачи в уставной (складочный) капитал или паевой фонд, передачи по наслед­ству, переход в результате обращения взыскания на заложенный земель­ный участок, изъятия (выкупа) для государственных и муниципальных Нужд, принудительного лишения прав в случае ненадлежащего исполь­зования земельного участка, конфискации и реквизиции земельного участка, добровольного отказа от прав на земельный участок, а также по иным основаниям, предусмотренным федеральными законами.

Земельный правопорядок — система земельных отношений, устой­чиво создававшаяся под влиянием правовой деятельности государства и соответствующая целям, заложенным в правовом регулировании этих отношений.

Рациональное использование земель — обеспечение всеми земле­пользователями в процессе производства максимального эффекта в достижении целей землепользования с учетом охраны земель и опти­мального взаимодействия с природными факторами.

Земельный процесс как правовое явление охватывает правоприме­нительную деятельность государственных органов исполнительной власти всех уровней и органов местного самоуправления, заключа­ющуюся в решении конкретных задач земельно-правового регулиро­вания, и сопровождается определенной правовой формой.

Под словом «режим» следует понимать установленный законом по­рядок государственного регулирования и охраны земли, обеспеченный мерами предупреждения и ответственности, установленной за их со­вершение.

Земельный спор — это обсуждение и доказывание своих прав на землю с соблюдением установленной процессуальной процедуры и равноправия перед законом всех участников земельных отношений.

Разрешение земельного спора — это правоотношение, урегулиро­ванное нормами земельного, гражданского, гражданско-процессуального и арбитражно-процессуального права.

Понятие «ответственность» (от слова «отвечать») может рассмат­риваться как в правовом, так и в неправовом смысле. Ответственность в правовом смысле предполагает обязательное наличие неблагоприят­ных последствий юридического характера для лица, нарушившего обще­обязательные правила поведения: Ответственность в неправовом смысле не подразумевает юридические меры воздействия и обычно носит ха­рактер морального внушения лицу, совершившему противоречащий нрав­ственным ценностям проступок.

Земельный строй РФ — это совокупность земельных отношений, сложившихся в обществе на основе существующих в нем форм соб­ственности   на  землю   (частной,   государственной, муниципальной   и иных), и соответствующие им формы владения, пользования и рас­поряжения землей. Реформирование правового регулирования земель­ных отношений не сняло потребности в разработке понятия «земля», а наоборот, аккумулировало эту потребность, так как принимаемые в пос­леднее время федеральные законодательные акты имеют в качестве обязательной вступительной части систему понятий и их определений.

Выработка понятия «земля» позволит определить место последней в иерархии других природных ресурсов, тесно связанных с землей.

Вопрос о критериях формирования правовых понятий природных объектов исследован в земельно-правовой науке недостаточно и про­должает содержать значительные пробелы, требующие устранения: Анализ же земельного законодательства позволяет сделать вывод о том, что ведущими в указанных критериях являются такие свойства при­родных объектов, которые обусловливают необходимость принятия особых мер со стороны государства, позволяющих обеспечить рацио­нальное использование этих объектов.

Понятие термина «земля» раскрывается в ГОСТ 26640—85 «Зем­ли. Термины и определения», в п. 1 которого сказано, что земля — это важнейшая часть окружающей природной среды, характеризующаяся пространством, рельефом, климатом, почвенным покровом, раститель­ностью, недрами, водами, являющаяся главным средством производства в сельском и лесном хозяйстве, а также пространственным базисом для размещения предприятий и организаций всех отраслей народного хозяйства. Это определение, безусловно, имеет практическую ценность, позволяет правильно вести земельно-кадастровую документацию и разрешать земельные споры. Однако оно не снимает потребности в разработке понятия «земля как объект правовых отношений». Указан­ное определение хотя и содержит в себе свойства земель, имеющие значение для правового регулирования земельных отношений, но в силу узкоцелевого назначения ГОСТов недостаточно для того, чтобы рас­крыть важнейшие элементы этих свойств. Кроме того, ГОСТы не име­ют законодательной силы, поскольку являются лишь нормативными документами по стандартизации, и обязательные к исполнению требо­вания в них касаются лишь ограниченного круга вопросов.

Когда земля выступает как важнейшая часть окружающей среды, она является объектом правового регулирования различных отраслей права. Однако объектом правового регулирования в земельном праве земля выступает как почвенный слой земной коры, распо­ложенный над недрами, покрытый почвенным слоем, называемый территорией, на которой осуществляется суверенитет Российской Федерации, и используется как основное (главное) средство про­изводства в сельском, лесном хозяйстве.

В другом аспекте ее правовой статус рассматривается тогда, когда она предоставляется различным предприятиям и организациям в ка­честве пространственного операционного базиса.

Особенности земли как объекта правового регулирования.

Земля как объект правового регулирования выполняет троякую роль. В экологическом понимании — это природный объект, составная часть окружающей среды, взаимодействующая с другими объектами приро­ды — лесами, недрами, водами, а в широком смысле — охватывающая все природные ресурсы.

С экономической стороны земля выступает как объект хозяйствен­ной и иной деятельности — является материальной базой всякого производства. Она — источник (ресурс) удовлетворения самых разно­образных потребностей человека.

В социальном отношении — это объект собственности. При ка­питализме решающее значение земли для регулирования земельных отношений имеет социальная функция земли. При социализме земля является в одних странах исключительной собственностью государства, а в других — наряду с государственной — кооперативной, частной и личной собственностью.

В Российской Федерации вся земля находится в частной, государ­ственной, муниципальной и иных формах собственности, а земельный фонд России в зависимости от основного целевого назначения делит­ся на категории.

1. Земля не является продуктом человеческого труда — она продукт самой природы.

Отсутствие стоимости земли не исключает ее денежной оценки в целях наиболее эффективного использования.

Земля — важнейший природный ресурс, главное средство производ­ства в сельском, лесном хозяйстве и пространственный базис для раз­мещения зданий, строений, сооружений и других объектов.

Из сказанного вытекают следующие особенности правового регу­лирования земельных отношений:

а) земля обладает уникальными, невосполнимыми человеком, толь­ко ей присущими свойствами. Для каждого человека она составляет основу жизни, условие его существования, источник удовлетворения его естественных нужд и потребностей, а также место хозяйственной и иной деятельности, способной изменить экологическую обстановку как в регионе, так и в планетарном масштабе. В силу этого основны­ми субъектами земельной собственности должны быть граждане Рос­сийской Федерации. В случае, когда земля выступает как важнейший природный ресурс, основа жизни и общенациональное достояние, речь о ней должна идти как о компоненте природы, биосферной категории.

Когда же речь идет об отношениях, возникающих при хозяйственном использовании земли, то этот аспект требует рассмотрения понятия земли как пространственного операционного базиса для размещения производительных сил, основного средства производства в сельском хозяйстве, т.е. как экономической категории;

б)  деятельность государственных органов, организаций и граждан относительно земли осуществляется, как правило, с учетом интересов
не только настоящего, но и будущих поколений;

в)  распоряжение землей на данной территории реализуется через органы местного самоуправления  (их администрации),  в результате
чего должно пресекаться преобладание частных или ведомственных интересов над общенародными;

г)   в земельном праве не полностью применяются сроки исковой давности, предусмотренные для гражданских, административных, уголов­ных и иных правоотношений. Так,  если ранее самовольный захват земельного участка мог повлечь за собой уголовную ответственность,
то теперь за это предусмотрена лишь административная. Так как земля является единственным местом обитания всего живого, государство в публичных интересах должно осуществлять наблюдение за состояни­ем земель посредством мониторинга, который необходимо осуществ­лять в целях:

 

• своевременного выявления и прогнозирования развития негатив­ных последствий, влияющих на качество и состояние земель, разработ­ки и реализации мер по предотвращению этих процессов;
• оценки эффективности этих землёохранительных мероприятий;
• информационного обеспечения управления и контроля в обла­сти использования и охраны земель, которое должно включать: ре­гулярные наблюдения за состоянием земель, количественными и ка­чественными показателями; сбор, хранение, пополнение и обработку данных наблюдений; создание и ведение банков данных; оценку и про­гнозирование' изменения состояния земель.

 

Государственный мониторинг земель является составной частью системы государственного мониторинга окружающей среды. Государ­ственный мониторинг должен осуществляться по кадастровым ка­тегориям, угодьям, зонам. Важность земли как места обитания и как источника естественного богатства вызывает необходимость при­нятия специализированных федеральных законов в этой сфере. На­пример, Федеральный закон от 16.07.1998 № 101-ФЗ «О государ­ственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохо­зяйственного   назначения»   (в  ред.   от   1О.О1.2ООЗ)¹ устанавливает правовые основы государственного регулирования обеспечения пло­дородия земель сельскохозяйственного назначения при осуществле­нии собственниками, владельцами, пользователями, арендаторами зе­мельных участков хозяйственной деятельности. Обеспечение пло­дородия этой категории земель осуществляется по следующим основным направлениям:

 

• разработка и реализация федеральных программ обеспечения воспроизводства плодородия земель сельскохозяйственного назначе­ния;
• проведение учета показателей плодородия таких земель, серти­фикация почв;
• государственный контроль за воспроизводством земель;
• учет эталонных участков земель сельскохозяйственного назна­чения (ст. 11).

 

Государственный контроль за воспроизводством плодородия зе­мель сельскохозяйственного назначения и их рациональным использованием проводится в целях соблюдения собственниками, владельцами, пользователями, арендаторами земельных участков тре­бований закона.