Глава 10. Організація роботи місцевих державних адміністрацій - § 2. Система, порядок утворення і будова місцевих державних адміністрацій
§ 2. Система, порядок утворення і будова місцевих державних адміністрацій
Систему місцевих органів державної виконавчої влади становлять обласні, районні, Київська і Севастопольська міські, а також районні міст Києва і Севастополя державні адміністрації.
Для ефективного, злагодженого функціонування місцевої державної адміністрації її працівники розподіляються за структурними підрозділами, які залежно від покладених на них завдань діляться на три види: керівництво, функціонально-галузеві й обслуговуючі підрозділи.
До складу керівництва належать голова місцевої державної адміністрації, його перший заступник, заступники, керівники структурних підрозділів. Функціонально-галузевими підрозділами є головні управління, управління, відділи, інспекції, служби, а також консультативні, дорадчі та інші допоміжні органи (ради, комісії, колегії, робочі групи тощо). Обслуговуючий характер мають підрозділи апарату місцевої державної адміністрації.
Голови місцевих державних адміністрацій очолюють відповідні місцеві органи виконавчої влади і самостійно визначають їх склад, у тому числі кількість посад своїх заступників у межах установленої граничної чисельності працівників, фонду оплати їх праці та бюджетних видатків.
Управління, відділи та інші структурні підрозділи здійснюють керівництво галузями управління і відповідають за їх розвиток. При- мірні переліки структурних підрозділів місцевих держадміністрацій різного рівня та їх апарату затверджені постановами Кабінету Міністрів України від 01.08.2007 р. № 996 та від 03.09.2008 р. № 791, згідно з якими у структурі апарату будь-якої місцевої державної адміністрації утворюються підрозділи: відділ адміністрування Державного реєстру виборців; організаційний, юридичний, загальний відділ; відділ кадрової роботи, інформаційно-комп ’ютерного, господарського, фінансового забезпечення, роботи зі зверненнями громадян; відділ (сектор) контролю, взаємодії з правоохоронними органами та оборонної роботи, мобілізаційної роботи, з питань запобігання та протидії корупції, режимно-секретної роботи. Водночас для всіх державних адміністрацій притаманні структурні підрозділи (в обласних — головні управління, в районних — управління, відділи чи сектори) агропромислового розвитку, економіки, житлово-комунального господарства, праці та соціального захисту населення, фінансів, регіонального розвитку, містобудування та архітектури, у справах сім’ї, молоді та спорту, освіти, культури і туризму, охорони здоров’ я, з питань надзвичайних ситуацій, служба у справах дітей, архів. Система структурних підрозділів будується з урахуванням системи центральних органів виконавчої влади, економічних, географічних, демографічних, екологічних та інших особливостей адміністративно-територіальної одиниці.
Колегія місцевої державної адміністрації є постійним консультативно-дорадчим органом, що утворюється головою держадміністрації для погодженого вирішення питань та для колективного і вільного обговорення найважливіших напрямів діяльності держадміністрації. До її складу входять голова місцевої державної адміністрації (голова колегії), його перший заступник, заступники (за посадою), керівник апарату, керівники структурних підрозділів місцевої держадміністрації. У разі потреби до складу колегії можуть входити керівники територіальних органів центральних органів виконавчої влади, голови держадміністрацій нижчого рівня, посадові особи органів місцевого самоврядування (за їх згодою). За пропозицією громадських організацій, творчих спілок, підприємств, наукових установ та інших організацій до складу колегії можуть бути включені їх представники. Кількісний та персональний склад колегії затверджується головою держадміністрації. Організаційною формою роботи колегії є засідання, періодичність проведення яких визначається головою держадміністрації.
Апарат створюється головою місцевої держадміністрації для правового, організаційного, матеріально-технічного забезпечення її діяльності, підготовки аналітичних, інформаційних та інших матеріалів. Крім того, апарат систематично перевіряє виконання актів законодавства та розпоряджень голови місцевої держадміністрації, надає методичну допомогу держадміністраціям та органам місцевого самоврядування. Голова місцевої держадміністрації затверджує положення та визначає структуру апарату, призначає і звільняє з посади керівника апарату, керівників та інших працівників структурних підрозділів апарату. Керівник апарату організовує його роботу, забезпечує підготовку матеріалів на розгляд голови держадміністрації, організовує доведення розпоряджень голови до виконавців, відповідає за стан діловодства, обліку й звітності, виконує інші обов’язки, покладені на нього головою місцевої державної адміністрації.
Організаційно-процедурні питання діяльності місцевих держадміністрацій регулюються регламентами, що затверджуються їх головами на основі Типового регламенту місцевої державної адміністрації.
Голови місцевих державних адміністрацій призначаються на посаду Президентом за поданням Прем’єр-міністра України на строк повноважень глави держави.
При цьому слід враховувати, що відповідно до рішення Конституційного Суду України від 25.12.2003 р. № 21-рп/2003 (справа про особливості здійснення виконавчої влади та місцевого самоврядування у м. Києві) Київську міську державну адміністрацію має очолювати лише особа, обрана Київським міським головою, яка Президентом України призначається головою Київської міської держадміністрації. У той же час, згідно зі ст. 101 Закону України «Про столицю України — місто-герой Київ», Голова Київської міської державної адміністрації призначається Президентом України в порядку, передбаченому Конституцією та законами України, що свідчить про застосування загального порядку призначення цієї посадової особи.
Аналогічно вирішується питання й щодо призначення голів рай- держадміністрацій м. Києва — згідно з рішенням Конституційного Суду України від 13.10.2005 р. № 9-рп/2005 (справа про особливості здійснення виконавчої влади та місцевого самоврядування в районах м. Києва) районну в місті Києві державну адміністрацію має очолювати лише особа, обрана головою районної в місті Києві ради, яка Президентом України призначається на посаду голови районної в місті Києві держадміністрації.
Перші заступники та заступники голів обласних державних адміністрацій призначаються на посаду головами цих держадміністрацій за погодженням з Кабінетом Міністрів України. Перший заступник та заступники голови районної державної адміністрації призначаються на посаду та звільняються з посади головою районної державної адміністрації за погодженням з головою обласної державної адміністрації.
Керівники управлінь, відділів та інших структурних підрозділів місцевих державних адміністрацій призначаються на посаду та звільняються з посади головами відповідних адміністрацій за погодженням з органами виконавчої влади вищого рівня в порядку, що визначається Кабінетом Міністрів України.
Пропозиції щодо призначення на посаду або звільнення з посади голови районної державної адміністрації в Автономній Республіці Крим вносяться на розгляд Прем’єр-міністру України Головою Ради міністрів Автономної Республіки Крим.
Першого заступника і заступників голів, керівників структурних підрозділів районної державної адміністрації в АРК призначає голова відповідної районної держадміністрації за погодженням з відповідними посадовими особами Ради міністрів АРК.
§ 3. Функції та компетенція місцевих державних адміністрацій
Найбільш суттєві завдання місцевих органів виконавчої влади визначені у ст. 2 Закону України «Про місцеві державні адміністрації», відповідно до якої вони забезпечують:
1) виконання Конституції, законів України, актів Президента України, Кабінету Міністрів України, інших органів виконавчої влади вищого рівня;
2) законність і правопорядок, додержання прав і свобод громадян;
3) виконання державних і регіональних програм соціально-економічного, культурного розвитку, охорони довкілля, а в місцях компактного проживання корінних народів і національних меншин — також програм їх національно- культурного розвитку;
4) підготовку та виконання відповідних бюджетів;
5) звіт про виконання відповідних бюджетів і програм;
6) взаємодію з органами місцевого самоврядування;
7) реалізацію інших наданих державою, а також делегованих відповідними радами повноважень.
Відповідно до цих завдань можна виокремити такі функції місцевих державних адміністрацій: економічну, бюджетну, соціальну, екологічну, правозастосовну, контрольну, нормотворчу, установчу та ін.
Основною функцією місцевих державних адміністрацій як органів виконавчої влади є правозастосовна, у межах якої вирізняються три підфункції: організаційно-виконавча, регулятивно-управлінська та юрисдикційна. Організаційно-виконавча підфункція передбачає організацію виконання Конституції, законів України, а також підзаконних актів глави держави та органів виконавчої влади вищого рівня. Регулятивно-управлінська підфункція виглядає як діяльність з керівництва економікою, фінансами, культурою, освітою, охороною здоров’я та іншими сферами суспільного життя на відповідній території.
Юрисдикційна підфункція передбачає діяльність по застосуванню адміністративних, дисциплінарних, матеріальних та фінансових санкцій щодо громадян та працівників апарату державного управління, які скоїли правопорушення. Здійснення цієї підфункції забезпечує швидке, своєчасне та ефективне покарання порушників громадського порядку, службової дисципліни, а також осіб, що порушують права та свободи інших громадян. Юрисдикційна діяльність місцевих державних адміністрацій має розглядатися в нерозривному зв’язку з такою функцією, як захист громадського порядку, прав та свобод громадян.
Сутність контрольної функції місцевих держадміністрацій полягає у здійсненні на відповідних територіях державного контролю за: збереженням та раціональним використанням державного майна; станом фінансової дисципліни, виконанням державних контрактів та зобов’язань перед бюджетом; використанням та охороною природних ресурсів; охороною пам’яток історії та культури, збереженням житлового фонду; додержанням санітарних і ветеринарних правил, додержанням правил благоустрою, торгівлі, побутового, транспортного, комунального обслуговування; додержанням законодавства з питань науки, мови, реклами, освіти, культури, охорони здоров’я, материнства та дитинства, сім’ї, молоді та неповнолітніх, соціального захисту населення, фізичної культури і спорту; охороною праці; додержанням громадського порядку та ін.
Для реалізації місцевими держадміністраціями своїх повноважень вони мають право: проводити перевірки стану додержання Конституції та законів України, інших актів законодавства органами місцевого самоврядування, їх посадовими особами, керівниками підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності і підпорядкування за напрямами, визначеними статтею 16 Закону України «Про місцеві державні адміністрації»; залучати вчених, спеціалістів, представників громадськості до проведення перевірок, підготовки і розгляду питань, що входять до компетенції держадміністрацій; одержувати статистичну інформацію та інші дані від державних органів і органів місцевого самоврядування, їх посадових осіб, об’єднань громадян, підприємств, установ та організацій; давати згідно з чинним законодавством обов’язкові для виконання розпорядження керівникам підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності і громадянам з контрольованих питань, порушувати питання про їх відповідальність у встановленому законом порядку.
У перспективі, у межах адміністративно-правової реформи, планується зміна напрямів діяльності — місцевих державних адміністрацій від виконавчо-розпорядчих до контрольно-наглядових функцій.
Важливою функцією місцевих державних адміністрацій є нормо- творча, що полягає у врегулюванні суспільних відносин шляхом видання актів нормативного характеру.
Компетенцію місцевих держадміністрацій доцільно поділяти на власну, делеговану та договірну. До власної компетенції (статті 13-28 Закону «Про місцеві державні адміністрації») віднесено вирішення питань загальнодержавного значення, представництво і захист інтересів держави на місцевому рівні.
Зокрема, до їх предметної підвідомчості належить вирішення питань:
1) забезпечення законності, охорони прав, свобод і законних інтересів громадян;
2) соціально- економічного розвитку відповідних територій;
3) бюджету, фінансів та обліку;
4) управління майном, приватизації та підприємництва;
5) промисловості, сільського господарства, будівництва, транспорту і зв’язку;
6) науки, освіти, культури, охорони здоров’я, фізкультури і спорту, сім’ї, жінок, молоді та неповнолітніх;
7) використання землі, природних ресурсів, охорони довкілля;
8) зовнішньоекономічної діяльності;
9) оборонної роботи та мобілізаційної підготовки;
10) соціального захисту, зайнятості населення, праці та заробітної плати.
Другим різновидом компетенції місцевих державних адміністрацій є делегована. Здійснення державними адміністраціями повноважень інших органів передбачено ст. 13 Закону України «Про місцеві державні адміністрації». Делегування районними та обласними радами повноважень місцевого самоврядування місцевим держадміністраціям викликане тим, що зазначені ради не мають власних виконавчих органів.
Договірна компетенція місцевих держадміністрацій — це компетенція, що отримується за договором, як правило, адміністративним. На сьогодні практика укладення таких договорів перебуває на стадії становлення.