§ 5. Контроль за діяльністю нотаріуса

Нотаріат є інститутом, що забезпечує охорону та захист прав і за­конних інтересів громадян та юридичних осіб шляхом вчинення нота­ріальних дій від імені держави. Нотаріальна діяльність спрямована на надання офіційної сили, вірогідності юридичним правам, фактам і до­кументам, отже, повинна розглядатись як діяльність публічно-правового характеру. Нотаріальні дії вчиняються від імені держави, інакше не можна було б вести мову про офіційну силу нотаріальних актів. Усе це визначає одну із найважливіших рис, що є невід’ ємною ознакою сис­теми нотаріату — підконтрольність державі.

Держава наділяє нотаріусів певними повноваженнями щодо вчи­нення нотаріальних дій і при цьому залишає за собою право контролю за відповідністю діяльності нотаріату встановленим нею правилам. Ця обставина, а також значення нотаріальної діяльності як правової фор­ми охорони та захисту цивільних прав, завдання та функції, які виконує нотаріат у правовому обігу, зумовили необхідність законодавчого вре­гулювання певного механізму державного контролю за діяльністю нотаріусів.

Чинний Закон України «Про нотаріат» закріплює два види конт­ролю за діяльністю нотаріусів: адміністративний (статті 18, 33) та судовий (ст. 50). Ці види контролю відрізняються за змістом та пред­метом, формами, контролюючими суб’єктами, підставами здійснення та можливими наслідками.

Предметом контролю за діяльністю нотаріусів є два її різні аспек­ти: правильність здійснення нотаріальної діяльності (законність вчи­нюваних нотаріусами нотаріальних дій) та організація нотаріальної діяльності.

Принциповим для нотаріальної діяльності є той факт, що контроль за законністю вчинення нотаріальних дій може здійснювати виключно суд як єдиний орган, що своїм рішенням може визнати незаконними: нотаріальну дію, відмову у вчиненні нотаріальної дії, нотаріально по­свідчені правочини, заповіти тощо. Тільки суд також може визнати нотаріуса зобов’язаним відшкодувати шкоду, заподіяну внаслідок не­законних дій нотаріуса.

Щодо адміністративного контролю, то він має здійснюватися саме за організацією нотаріальної діяльності. Щоправда, чинний Закон по- різному визначає і форми контролю, і систему контролюючих органів стосовно державного та приватного нотаріату. Так, відповідно до ст. 18 Закону керівництво державними нотаріальними конторами здійсню­ється Міністерством юстиції України через Головне управління юсти­ції Міністерства юстиції України в Автономній Республіці Крим, го­ловні управління юстиції в областях, містах Києві та Севастополі. Згідно ж зі ст. 33 Закону Міністерство юстиції України, Головне управління юстиції Міністерства юстиції України в Автономній Республіці Крим, головні управління юстиції в областях, містах Києві та Севастополі здійснюють перевірку організації нотаріальної діяльності нотаріуса та виконання ним правил нотаріального діловодства за певний період.

На жаль, наразі ігнорується той факт, що, здійснюючи контроль за професійною діяльністю, органи юстиції не повинні втручатися у про­цес вчинення нотаріальних дій. Стосовно нотаріату про адміністратив­ний контроль можна говорити тільки в тому розумінні, який визначений здійсненням владних повноважень відповідними органами у сфері вирішення питань організації та функціонування нотаріату. Що ж сто­сується законності нотаріальної діяльності, то в межах нотаріального процесу вона означає законність нотаріальних актів, а вирішення пи­тання про це — виключно прерогатива суду.

Слід зазначити, що необхідність контролю нотаріальної діяльнос­ті зумовлюється такими причинами: появою у реальній юридичній практиці нових проблем, які за допомогою контролю мають виявляти­ся та вирішуватися найефективнішим способом; а також попереджен­ням та вирішенням можливих конфліктних ситуацій. Отже, можна визнати, що метою перевірок діяльності нотаріусів зокрема і здійснен­ня контролю за нотаріальною діяльністю взагалі насправді є не стіль­ки виявлення порушень нотаріусами законодавства (для цього існує суд), скільки не менш важливі та значущі цілі: передбачається, що за­вдяки контролю виявляється й позитивний досвід, узагальнення та поширення якого надасть практичну допомогу нотаріусам (неважливо: державним чи приватним) у їх становленні як висококваліфікованих спеціалістів, що охороняють та захищають права та інтереси фізичних і юридичних осіб.

Якщо контроль за організаційними аспектами нотаріальної діяль­ності вчинюють органи Міністерства юстиції, то контроль за законніс­тю вчинення нотаріальних дій може здійснювати тільки суд як єдиний орган державної влади, рішення якого може містити висновок про не­законність того чи іншого нотаріального акта. Судовий контроль за своєю природою відрізняється від адміністративного і зумовлюється завданнями судочинства, а також статусом суду як органу, на якого покладений обов’язок забезпечувати права і свободи громадян. Судо­вий контроль ґрунтується на конституційному праві громадян на судо­вий захист і більшою мірою є гарантією захисту їх прав, аніж засобом впливу на систему нотаріату.

Судовий контроль за нотаріальною діяльністю здійснюється в ме­жах розгляду конкретної цивільної справи, що має на меті вирішення питання про законність дій нотаріуса. Відповідно предмет судової ді­яльності наразі можуть становити три категорії справ, пов’ язані із контролем за діяльністю нотаріусів:

1.  Розгляд позовних заяв у справах про визнання недійсними нота­ріально посвідчених правочинів, заповітів, виконавчих написів тощо.

2.  Розгляд позовних заяв до нотаріусів про відшкодування шкоди, заподіяної внаслідок незаконних чи недбалих дій нотаріусів відповід­но до статей 21 та 27 Закону України «Про нотаріат».

3.  Розгляд скарг на неправильно вчинену нотаріальну дію або від­мову у її вчиненні.

Спори про право цивільне, що виникають із правовідносин, які набули нотаріального оформлення, традиційно розглядаються у позов­ному провадженні. Складності тут викликає визначення процесуаль­ного становища нотаріуса як суб’єкта цивільного процесу. Нерідко у судовій практиці нотаріуси у таких справах виступають співвідпові­дачами, що є неправильним.

При вирішенні цього питання слід виходити з визначення пред­мета судової діяльності, який становлять спірні матеріально-правові відносини, наприклад договірні (якщо недійсними визнаються вико­навчі написи нотаріусів, нотаріально посвідчені договори купівлі- продажу, міни, дарування, довічного утримання тощо) або спадкові (при розгляді справ про визнання недійсними свідоцтв про право на спадщину, заповітів). Склад сторін у цих справах зумовлюється осо­бливістю цих правовідносин, суб’єктом яких нотаріус не є. Судове рішення у таких справах має містити висновок про обсяг та належність прав та обов’язків суб’єктів спірних правовідносин, а не нотаріуса. Звісно, особу, яка є позивачем, ніхто, і в тому числі суд, не може об­межити у виборі відповідачів. Але якщо нотаріус буде визначений як відповідач у позовній заяві, то у позові до нього в результаті розгляду справи слід відмовляти, оскільки він не в змозі своїми діями або при­пиненням своїх дій вплинути на поновлення порушеного права пози­вача. Отже, відповідати, тобто виконувати певні обов’язки, підтвер­джені судовим рішенням у справі, можуть тільки суб’єкти спірних матеріальних правовідносин: інша сторона договору, інші спадкоємці або особа, яка не має права спадкувати.

Інші варіанти визначення процесуального становища нотаріуса полягають у такому: нотаріус може бути свідком або третьою особою, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, оскільки, як ми вже встановили, заінтересованості у предметі спору, яким є спірні матеріальні правовідносини, нотаріус не має. При цьому слід виходи­ти зі складу фактів, що становлять предмет доказування в тій чи іншій справі.

Підставами визнання нотаріально посвідченого правочину недій­сним, а отже, і нотаріального акта незаконним, можуть бути обставини двох груп. До першої групи належать обставини матеріально-правового характеру, передбачені у Цивільному кодексі в цій якості і, як правило, не пов’язані із діяльністю нотаріуса: наприклад, помилка (ст. 229 ЦК), такий стан дієздатної особи, коли вона не усвідомлювала значення своїх дій та (або) не могла керувати ними (ст. 225), обман (ст. 230), насильство (ст. 231 ЦК), зловмисна домовленість представника однієї сторони з другою стороною (ст. 232 ЦК), фіктивність правочину (ст. 234 ЦК) тощо. До другої групи належать обставини, що виникають внаслідок незаконних чи недбалих дій нотаріуса і є наслідком порушення проце­суального порядку вчинення тієї чи іншої нотаріальної дії: нез’ясування питання про дієздатність особи, про згоду співвласників на відчуження майна, що перебуває у спільній власності, незабезпечення права пере­важної покупки для співвласників, недотримання вимог до документів, інші порушення норм законодавства, що являють собою загальні та спеціальні правила вчинення нотаріальних дій.

Якщо нотаріальна дія визнається незаконною на підставах першої групи, це здебільшого не тягне за собою для нотаріуса жодних право­вих наслідків. Отже, у таких справах він заінтересованості не має взагалі і тому може брати участь у них тільки як свідок.

Якщо ж підставами скасування правової сили нотаріального акта стануть обставини другої групи, то у таких випадках завжди є потен­ційна можливість пред’явлення до нотаріуса позову про відшкодуван­ня шкоди, заподіяної його незаконними або недбалими діями. Це свідчить про заінтересованість нотаріуса у розгляді первісного позову і наявність підстав для його участі як третя особа, яка не заявляє само­стійних вимог щодо предмета спору. Визначення його як такого суб’єкта цивільного процесу надає нотаріусу певного правового статусу і мож­ливість власними діями внаслідок реалізації наданих йому процесу­альних прав відстоювати свою правову позицію та впливати на рух справи, зокрема оскаржувати незаконні судові рішення в апеляційному та касаційному порядку.

Серед особливостей розгляду справ, які випливають із пред’явлених до нотаріусів позовів про відшкодування шкоди, заподіяної їх діями, слід вказати на таке. Згідно зі ст. 21 Закону «Про нотаріат» шкода, за­подіяна особі внаслідок незаконних або недбалих дій державного но­таріуса, відшкодовується в порядку, передбаченому законодавством України. Це означає, що такий позов має бути звернений до нотаріальної контори або нотаріального архіву, де працює нотаріус, які є юри­дичними особами (ст. 1172 ЦК). Останні, у свою чергу, можуть звер­нутися до нотаріуса, з вини якого була відшкодована шкода і виплаче­ні певні грошові суми (ст. 1191 ЦК, ст. 130 КЗпП). Це зумовлює мож­ливість залучення або допуску нотаріуса до участі у справі як третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору. Отже, у цих випадках можливий такий суб’єктний склад: позивач — заінте­ресована особа, яка вважає, що внаслідок незаконних або недбалих дій нотаріуса їй спричинено шкоду; відповідач — державна нотаріальна контора чи державний нотаріальний архів; третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, — державний нотаріус, не­законними або недбалими діями якого спричинено шкоду позивачу (на думку останнього).

Відповідно до вимог ст. 27 Закону «Про нотаріат» шкода, заподі­яна особі внаслідок незаконних дій чи недбалості приватного нотарі­уса, відшкодовується у повному розмірі. Це означає, що суб’єктний склад у цих справах буде таким: позивач — заінтересована особа, якій завдано шкоди, та відповідач — приватний нотаріус, незаконними чи недбалими діями якого, на думку позивача, йому спричинено шкоду.

Необхідною підставою для притягнення нотаріуса до відповідаль­ності у таких справах є незаконні чи недбалі дії нотаріуса. Незаконни­ми, як вже зазначалося, дії нотаріуса може визнати тільки суд. Тому рішення у справах щодо відшкодування шкоди про задоволення позо­ву може бути постановлене лише за умови попереднього (в іншому судовому процесі) розгляду судом питання про недійсність нотаріаль­ного акту через незаконність дій нотаріуса, незаконність вчиненої нотаріальної дії або відмови у її вчиненні.

Третя категорія справ — це справи щодо оскарження нотаріальних дій або відмови у їх вчиненні за відсутності спору про право. Слід визнати, що наразі визначення процесуального порядку їх розгляду є проблематич­ним унаслідок певної законодавчої неврегульованості цього питання.

Так, згідно зі ст. 50 Закону «Про нотаріат» нотаріальна дія або від­мова у її вчиненні, нотаріальний акт оскаржуються до суду. Право на оскарження нотаріальної дії або відмови у її вчиненні, нотаріального акта має особа, прав та інтересів якої стосуються такі дії чи акти.

У зв’язку з цим постало питання: в якому порядку розглядати ці справи — або за правилами Кодексу адміністративного судочинства, або за правилами класичного позовного провадження цивільного су­дочинства.

Вирішення цього питання можливе на підставах уточнення правової природи нотаріальної діяльності та складу повноважень нотаріуса.

Згідно з п. 1 ч. 1 ст. 17 Кодексу адміністративного судочинства (далі — КАС) компетенція адміністративних судів поширюється на спори фізичних чи юридичних осіб із суб’єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності. Законодавче тлумачення поняття «суб’єкт владних повноважень» надано у п. 7 ч. 1 ст. 3 КАС, де зазначено: суб’єкт владних повноважень — орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа, інший суб’єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.

Чи можна розглядати діяльність нотаріуса як таку, в межах якої здійснюються владні управлінські функції? Цілком очевидно, що ін­ститут нотаріату не повинен розглядатися як орган виконавчої влади. У діях нотаріуса немає ані адміністративного примусу, ані управлін­ських повноважень, хоча він і є посадовою особою, а нотаріальну ді­яльність слід характеризувати як публічно-правову, оскільки вона здійснюється від імені держави. Між нотаріальною та адміністратив­ною діяльністю існує суттєва різниця за юридичним характером, колом суб’єктів і структурою їх правовідносин, цілями, результатами та ме­тодами регулювання.

Таким чином, слід визнати, що такі справи мають розглядатися за загальними правилами, тобто в порядку позовного провадження.

Судовий контроль за діяльністю нотаріусів має забезпечити ви­правлення нотаріальних помилок, узагальнення нотаріальної практики, тлумачення чинного законодавства та сприяти дотриманню законнос­ті у сфері цивільних правовідносин, що виникають із вчинення нота­ріальних дій.

^[1] Відом. Верхов. Ради України. - 1993. - № 39. - Ст. 383.

^[2] Див.: Андреа, Йемма. Нотариат в условиях рьшочной ^кономики [Текст] / Йем- ма Андреа // Сов. юстиция. - 1992. - № 17-18. - С. 39.

^[3] Див.: Решетникова, И. В. Доказательственное право Англии и США [Текст] / И. В. Решетникова. - М., 1999. - С. 124.

^[4] Давид, Р. Основньїе правовьіе системьі современности [Текст] / Р. Давид, К. Жоффре-Спинози. - М., 1997. - С. 293.

^[5] Ярков, В. В. Публично-правовой характер нотариальной деятельности [Текст] / В. В. Ярков // Рос. юстиция. - 1997. - № 6. - С. 31.

^[6] Див.: Пиепу, Ж.-Ф. Профессиональное нотариальное право [Текст] / Ж.-Ф. Пи- епу, Ж. Ягр. - М., 2001. - С. 209-210.

^[7] Див.: Комаров, В. Новьш Закон «О нотариате» [Текст] / В. Комаров // Бизнес Информ. - 1993. - № 42. - С. 15.

^[8] Див.: Черемньїх, Г. Г. Нотариальное право [Текст] : учебник / Г. Г. Черемньїх, И. Г. Черемньїх ; под ред. Ю. А. Дмитриева. - М., 2004. - С. 689.

^[9] Див.: Нотаріат в Україні [Текст] : підручник / за ред. В. В. Комарова. - К. : Юрін- ком, 2006. - С. 30-31.

^[10] Див.: Зайцева, Т. И. Настольная книга нотариуса [Текст] Т. 1 / Т. И. Зайцева, Р. Ф. Галеева, В. В. Ярков. - М., 2000. - С. 3; Комаров, В. В. Новьш Закон «О нотариате» [Текст] / В. В. Комаров // Бизнес Информ. - 1993. - № 42. - С. 15.

^[11] Правовьіе основи нотариальной деятельности [Текст]. - М., 1994. - С. 2.

^[12] Див.: Єрух, А. Новий закон про нотаріат України [Текст] / А. Єрух // Право України. - 1994. - № 3-4. - С. 22.

^[13] Див.: Мишель, Мерлотти. Буду рад помочь российскому нотариату [Текст] / Мерлотти Мишель // Закон. - 1996. - № 9. - С. 111-113; Андреа, Йемма. Нотариат в условиях рьшочной ^кономики [Текст] / Йемма Андреа // Сов. юстиция. - 1992. - № 17-18. - С. 20-21.

^[14] Концептуальньїе материальї по нотариальной реформе в Российской Федерации [Текст]. - СПб., 1997. - С. 36.

^[15] Офіц. вісн. України. - 2006. - № 19. - Ст. 1376.

^[16] Уряд. кур’єр. - 1998. - № 134-135.

^[17] Уряд. кур’єр. - 1998. - 16 лип. - С. 3.

Питання для самоконтролю

1. Визначте поняття нотаріату, його завдання та функції.
2. Назвіть основні сучасні світові системи нотаріату. Чим вони відрізняються між собою?
3. Які є основні риси нотаріату класичного типу?
4. У чому полягає роль нотаріату як інституту превентивного правосуддя?
5. Якими є права та обов’язки нотаріуса?
6. Які вимоги ставляться до нотаріуса?Які органи та особи наділені правом вчинювати нотаріальні дії в Україні?
7. Які нотаріальні дії мають право вчинювати державні та при­ватні нотаріуси?
8. Якою є компетенція консульських установ щодо вчинення нотаріальних дій?
9. Які нотаріальні дії мають право вчинювати посадові особи виконкомів органів місцевого самоврядування?
10. У якому порядку відшкодовується шкода, заподіяна неза­конними діями нотаріусів?
11. Які існують види контролю за нотаріальною діяльністю?
12. У який спосіб здійснюється судовий контроль за законністю нотаріальної діяльності?
13. Що є об’єктом адміністративного контролю нотаріальної діяльності?