§ 2. Бюджетне регулювання: поняття і методи

Потреба в доходах кожного з бюджетів часто змінюється, тому держава щороку здійснює бюджетне регулювання, тобто перерозподі­ляє кошти всередині бюджетної системи з метою збалансування всіх видів бюджетів. Бюджетне регулювання можна визначити як надання коштів із загальнодержавних джерел, що закріплені за бюджетом ви­щих рівнів, бюджетам нижчестоящих рівнів з метою збалансування їх на рівні, необхідному для здійснення відповідних повноважень, ви­конання планів економічного і соціального розвитку на певній терито­рії. Причому розмежування доходів у процесі бюджетного регулювання здійснюється з урахуванням певних чинників, а саме економічного, соціального та екологічного стану відповідних територій країни.

такий перерозподіл коштів всередині бюджетної системи здійсню­ється щорічно кожним представницьким органом щодо бюджетів без­посередньо нижчого рівня, тобто обласні ради регулюють районні і міські (міст обласного підпорядкування) бюджети, районні ради — селищні, сільські, міські (міст районного підпорядкування) бюджети, міські ради — бюджети районів у містах. Верховна Рада України, яка здійснює розподіл бюджетних коштів, при цьому регулює обласні, міські (міст Києва і Севастополя) бюджети, республіканський бюджет Автономної Республіки Крим. Верховна Рада Автономної Республіки Крим регулює бюджети районів, які входять до її складу.

У процесі бюджетного регулювання застосовуються такі методи: процентні відрахування від територіальних надходжень загальнодер­жавних податків і зборів за нормативами, що встановлюються щоріч­но радою вищого рівня, дотації, субвенції, субсидії, які сьогодні мож­на визначити одним словом — трансферти. їх перелік і розміри визна­чаються в кожному році окремо у законі про Державний бюджет України та рішенні про місцевий бюджет на поточний рік.

Дотація — це виділення коштів з бюджету для покриття запла­нованих збитків чи збалансування нижчестоящих бюджетів, підпри­ємств і організацій. Вона має загальний характер, оскільки її сутність полягає саме в нецільовому характері і наданні у випадках переви­щення витрат над доходами бюджету, а також не підлягає повернен­ню до бюджету, з якого вона була надана (сам термін походить від латинського dotatio — дар).

Субвенція — це форма фінансової допомоги держави місцевим органам, що надається з метою забезпечення ними реалізації конкрет­них заходів чи програм за умови дольового фінансування.

Субсидія — форма фінансової допомоги, що надається державою, юридичною особою чи приватною особою, іншим особам (юридичним чи фізичним), а також іншим державам і має конкретний цільовий характер. На відміну від дотації субвенції і субсидії мають цільовий характер і це передбачає, що у випадках їх використання не за цільовим призначенням вони мають бути повернуті до бюджету, з якого були надані. Різниця між субвенцією і субсидією полягає в тому, що субвен­ція має дольовий характер, тобто частина коштів на певну мету нада­ється вищестоящим суб’єктом, а частина тим, хто її отримує, а також передбачає як обов’язкову умову повернення виділених у такий спосіб грошей у разі їх невикористання протягом бюджетного року^[1].

Бюджетний кодекс містить дещо інші формування понять субвенції і дотації, а також закріплює порівняно нові категорії — трансферт і міжбюджетний трансферт. Термін «субсидія» у Бюджетному кодексі України не використовується.

Так, згідно зі ст. 9 Бюджетного кодексу трансферт визначається як кошти, отримані від інших органів державної влади, органів місцево­го самоврядування, інших держав чи міжнародних організацій на без­оплатній і безповоротній основі. Статтею 2 цього Кодексу міжбюджет- ні трансферти визначаються як кошти, що безповоротно і безоплатно передаються з одного бюджету в інший, причому ст. 96 встановлює їх види: 1) дотація вирівнювання; 2) субвенція; 3) кошти, що передають­ся в Державний бюджет України і місцеві бюджети з інших місцевих бюджетів; 4) інші дотації.

Дотація вирівнювання у ст. 2 Бюджетного кодексу України визна­чається як міжбюджетний трансферт на вирівнювання дохідної спро­можності бюджету, що його отримує. У цій же статті визначається поняття субвенції як міжбюджетного трансферту для використання на певну мету в порядку, визначеному тим органом, що прийняв рішення про її надання.

Методи трансфертів, міжбюджетних трансфертів застосовуються у багатьох країнах світу. Щоправда, у законодавстві України ці термі­ни, як бачимо, закріплюються без розкриття їх точної суті. В україн­ському законодавстві категорія «офіційний трансферт» з’явилася не­давно. Вона вперше була закріплена у бюджетній класифікації поста­новою Верховної Ради України від 12 липня 1996 р. «Про структуру бюджетної класифікації України», а згодом стала використовуватися в текстах законів про Державний бюджет на поточний рік. наприклад, уперше це було здійснено в ст. 6 Закону України від 30 грудня 1997 р. «Про Державний бюджет України на 1998 рік». Фактично цей термін являє собою збірне поняття, куди входять дотації і субвенції з вище­стоящих бюджетів нижчестоящим, а також надходження з бюджетів нижчестоящих рівнів у вищестоящі.

У Державному бюджеті України можуть передбачатися такі між- бюджетні трансферти місцевим бюджетам:

1)  дотація вирівнювання бюджету Автономної Республіки Крим, обласним бюджетам, бюджетам міст Києва та Севастополя, районним бюджетам та бюджетам міст республіканського Автономної Республі­ки Крим та міст обласного значення;

2)  субвенція на здійснення програм соціального захисту;

3)   субвенція на компенсацію втрат доходів бюджетів місцевого самоврядування на виконання власних повноважень внаслідок надан­ня пільг, встановлених державою;

4)  субвенція на виконання інвестиційних проектів;

5)  інші субвенції.

У Державному бюджеті України затверджується обсяг дотації ви­рівнювання та субвенції окремо для бюджету Автономної Республіки Крим, кожного з обласних бюджетів, бюджетів міст Києва та Севасто­поля, міст республіканського Автономної Республіки Крим, міст об­ласного значення та районних бюджетів, а також коштів, що переда­ються до Державного бюджету України з місцевих бюджетів, якщо є підстави для надання та отримання відповідних міжбюджетних транс­фертів.

Місцеві бюджети можуть також передбачати міжбюджетні транс­ферти у вигляді дотацій вирівнювання, субвенції на утримання об’єктів спільного користування чи ліквідацію негативних наслідків діяльнос­ті об’єктів спільного користування; субвенції на виконання власних повноважень територіальних громад сіл, селищ, міст та їх об’єднань; субвенції на виконання інвестиційних проектів тощо.

Отже, система міжбюджетних трансфертів реалізується в бюджет­ній системі України в такий спосіб. З Державного бюджету України в бюджет Автономної Республіки Крим, бюджети областей та районів, районів у містах та бюджети місцевого самоврядування передається частина доходів у вигляді дотацій і субвенцій. Крім того, застосовуєть­ся також зворотне передавання коштів, а саме до Державного бюджету України, бюджету Автономної Республіки Крим та відповідних місце­вих бюджетів з бюджетів нижчого рівня. У випадках коли доходи від закріплених за місцевими бюджетами податків та зборів перевищують мінімальний розмір місцевого бюджету, держава вилучає із місцевого бюджету до Державного бюджету частину надлишку в порядку, вста­новленому законом про Державний бюджет.

Розміри міжбюджетних трансфертів визначаються за допомогою фінансових нормативів бюджетної забезпеченості та затверджуються

Верховною Радою України в законі про Державний бюджет на відпо­відний рік.

Фінансовий норматив бюджетної забезпеченості визначається шляхом ділення загального обсягу фінансових ресурсів, що спрямову­ються на реалізацію бюджетних програм, на кількість мешканців чи споживачів соціальних послуг тощо. Він єдиний для всіх місцевих бюджетів і дорівнює середнім по країні витратам на одного споживача бюджетної послуги за кожним видом видатків бюджету відповідно до пріоритетів бюджетної політики держави.

При розрахунку фінансового нормативу бюджетної забезпеченості також може передбачатися обсяг нерозподілених видатків, який об’єднує види видатків на ті повноваження, встановлення нормативів по яких є недоцільним.

З метою врахування відмінностей у вартості надання соціальних послуг, залежно від кількості населення та споживачів соціальних по­слуг, соціально-економічних, демографічних, кліматичних, екологічних та інших особливостей адміністративно-територіальних одиниць, при розрахунку обсягу міжбюджетних трансфертів, зокрема, фінансових нормативів бюджетної забезпеченості, застосовуються коригуючі ко­ефіцієнти, які затверджуються Кабінетом Міністрів України, а також індекси відносної податкоспроможності відповідного населеного пунк­ту, коефіцієнти вирівнювання тощо. їх використання обумовлює про­зоре та справедливе визначення обсягу коштів, що мають бути пере­дані у вигляді міжбюджетних трансфертів.

Оскільки обсяг міжбюджетних трансфертів визначається за допо­могою єдиного формульного розрахунку, то сума таких надходжень визначається об’єктивно і не може бути предметом переговорів.

такий диференційований підхід щодо визначення обсягів міжбю- джетних трансфертів, фінансування відповідних програм стосовно кожного з регіонів України ураховує їх економічний розвиток, оскільки дохідні бази різних місцевих бюджетів істотно різняться. Так, місцеві бюджети умовно можна поділити на такі види: 1) ті, які при зарахуван­ні всіх передбачених доходів потребують додаткових надходжень. У таких бюджетах трансферти з державного бюджету дорівнюють майже 50 % їх доходів; 2) ті, що можуть покрити передбачувані видатки; 3) які отримують більше надходжень, ніж необхідно для покриття їх видатків. Такий розподіл областей дає змогу спростити систему бюджетного ре­гулювання, забезпечувати розвиток різних сфер виробництва тощо.

Дотація вирівнювання та субвенції з Державного бюджету України місцевим бюджетам перераховуються з рахунків Державного бюджету України органами Державного казначейства України бюджету Авто­номної Республіки Крим, обласним бюджетам, бюджетам міст Києва і Севастополя, міст республіканського Автономної Республіки Крим та міст обласного значення і районним бюджетам. Перерахування ко­штів, що передаються до Державного бюджету України з бюджету Автономної Республіки Крим, бюджетів міст Києва і Севастополя, бюджетів міст республіканського Автономної Республіки Крим та міст обласного значення, районних і обласних бюджетів, забезпечується відповідними органами Державного казначейства України.

Порядок перерахування дотації вирівнювання та субвенцій з Дер­жавного бюджету України місцевим бюджетам, коштів, що передають­ся до Державного бюджету України з місцевих бюджетів, а також по­рядок перерахування міжбюджетних трансфертів між місцевими бю­джетами визначаються Кабінетом Міністрів України і повинні забез­печувати своєчасність, рівномірність, гарантованість та повноту пере­рахування трансфертів.

Закладена у Бюджетному кодексі України концепція міжбюджетних відносин відображає політику децентралізації, перерозподілу повно­важень держави на місцевий рівень, що в свою чергу передбачає зміц­нення місцевих органів (їх бюджетів). Але сьогодні на цьому шляху існує багато проблем. Зокрема, відсутні реальні стимули для забезпе­чення інтересу учасників міжбюджетних відносин щодо збереження тісних зв’язків між собою з невід’ємним нарощуванням та розвитком економічного потенціалу місцевих бюджетів.

^[1] Зауважимо, що раніше українське законодавство не давало визначення таких понять, як дотації, субсидії, субвенції, хоча активно їх використовувало.

Контрольні питання

1. Розкрийте зміст міжбюджетних відносин.
2. Вкажіть принципи міжбюджетних відносин.
3. Яким чином розподіляються доходи та видатки бюджетів?
4. У чому суть бюджетного регулювання?
5. Які відмінності між дотацією, субвенцією та субсидією?
6. Що являють собою трансферти? Який встановлено порядок їх надання?