Розділ 9. Міжбюджетні відносини

Posted in Финансовое право - Фінансове право (за ред. М.П. Кучерявенка)

Рейтинг пользователей: / 7
ХудшийЛучший 

Розділ 9. Міжбюджетні відносини


§ 1. Міжбюджетні відносини: поняття, принципи та сутність 

§ 2. Бюджетне регулювання: поняття і методи

 

§ 1. Міжбюджетні відносини: поняття, принципи та сутність

Стійкість бюджетної системи України багато в чому залежить від характеру міжбюджетних відносин.

Міжбюджетні відносини — це відносини між державою, Автономною Республікою Крим та місцевим самоврядуванням щодо забезпечення відповідних бюджетів фінансо­вими ресурсами, необхідними для виконання функцій, передбачених Конституцією України та законами України. Метою регулювання таких відносин є забезпечення відповідності між повноваженнями на здій­снення видатків, закріплених законодавчими актами за бюджетами, та бюджетними ресурсами, які повинні забезпечувати виконання цих повноважень.

Правове врегулювання міжбюджетних відносин здійснюється роз­ділом 4 Бюджетного кодексу України.

Міжбюджетні відносини відбивають взаємозв’язки бюджетів різних рівнів. Основоположними для таких відносин є принцип рівності Дер­жавного бюджету у взаємовідносинах з місцевими бюджетами та рівності місцевих бюджетів у взаємовідносинах між ними, що перед­бачає встановлення єдиних для всіх бюджетів нормативів відрахуван­ня від загальнодержавних податків та зборів, а також єдиного порядку їх сплати тощо. Крім того, такі відносини повинні базуватися на прин­ципах: розподілу та закріплення видатків по відповідних рівнях бю­джетної системи; розмежування та закріплення на постійній основі та по тимчасових нормативах регулюючих доходів; вирівнювання рівня мінімальної бюджетної забезпеченості бюджетів, який є необхідним для виконання певних функцій; забезпечення рівномірного надходжен­ня доходів та недопущення касових розривів; забезпечення заінтересо­ваності виконання планів надходження доходів у Державний та місце­ві бюджети тощо.

Доходи і видатки всіх бюджетів мають відповідний розподіл, оскіль­ки держава намагається наділити всіх суб’єктів бюджетного права необ­хідним для виконання їх функцій обсягом доходів. При цьому повинні бути забезпечені збалансованість всіх бюджетів, заінтересованість місцевих органів у збільшенні бюджетних надходжень, запобігання касовим розривам (розбіжність терміну надходження та використання бюджетних коштів), бездефіцитність бюджетів тощо. Окрім того, до­ходи та видатки кожного бюджету повинні бути найбільшою мірою пов’язані з підвідомчим господарством і соціальною сферою.

Бюджетний кодекс України закріплює розподіл видів видатків, що можуть здійснюватися за рахунок коштів Державного бюджету і міс­цевих бюджетів, та джерела їх фінансування. Так, до першої групи належать видатки на забезпечення конституційного ладу держави, державної цілісності та суверенітету, незалежного судочинства, а також інші передбачені Бюджетним кодексом видатки, які не можуть бути передані на виконання Автономній Республіці Крим та місцевому са­моврядуванню. Вони здійснюються тільки за рахунок коштів Держав­ного бюджету України. До другої — видатки, які визначаються функ­ціями держави та можуть бути передані до виконання Автономній Республіці Крим та місцевому самоврядуванню з метою забезпечення найбільш ефективного їх виконання на основі принципу субсидіарнос- ті. До третьої — видатки на реалізацію прав та обов’язків Автономної Республіки Крим та місцевого самоврядування, які мають місцевий характер та визначені законами України. Ці видатки здійснюються за рахунок коштів місцевих бюджетів, а також трансфертів з Державного бюджету України.

Держава може передати Раді міністрів Автономної Республіки Крим чи органам місцевого самоврядування право на здійснення ви­датків лише за умови відповідної передачі бюджетних ресурсів у ви­гляді закріплених за відповідними бюджетами загальнодержавних податків і зборів (обов’язкових платежів) або їх частки, а також транс­фертів з Державного бюджету України.

Отже, бюджети повинні мати необхідний обсяг коштів, для реалі­зації переданих державних повноважень, для чого доходи бюджетів повинні бути належним чином розподілені. Розподіл доходів належить до повноважень представницьких органів держави, оскільки це один з основних чинників належного функціонування стійкої бюджетної системи країни та життєдіяльності України взагалі. Головну роль у цьому відіграє Верховна Рада України, яка встановлює постійний розподіл закріплених доходів між ланками бюджетної системи і що­річний перерозподіл регулюючих.

Аналіз бюджетного законодавства дає змогу зробити висновок, що розподіл коштів у бюджетній системі може здійснюватися, по-перше, у порядку закріплення визначених видів доходів за бюджетами різно­го рівня на постійній чи довгостроковій основі, по-друге, у порядку бюджетного регулювання.

До закріплених належать доходи, які постійно діючими норматив­ними актами віднесені до дохідної частини бюджетів певного рівня на невизначений у часі строк у розмірі територіального надходження по­вністю або у твердо фіксованому розмірі (нормативі). Наприклад, за­кріпленими за Державним бюджетом України є надходження від зов­нішньоекономічної діяльності, які повністю, на невизначений строк закріплені за ним; платежі за користування надрами загальнодержав­ного значення тощо.

Податки і збори, що закріплені Бюджетним кодексом України на постійній основі за бюджетами місцевого самоврядування та врахову­ються при визначенні обсягів міжбюджетних трансфертів, становлять кошик доходів місцевого самоврядування.

Закріплені доходи створюють основу дохідної бази кожного бю­джету. Але для повного покриття потреб кожного з бюджетів їх недо­статньо і тому кожен з бюджетів необхідно збалансовувати за допо­могою інших дохідних джерел. Досягається це перш за все за допо­могою регулюючих доходів та інших методів бюджетного регулюван­ня, про які буде йтися далі.

Регулюючі доходи — це передбачені в законі про Державний бю­джет або в рішенні про бюджет місцевих органів доходи, надходження яких щорічно визначаються та перерозподіляються між різними лан­ками бюджетів. Виходячи з цього, розмір частини кожного з таких доходів кожного року змінюється і визначається, виходячи з потреб кожного виду бюджету.

Бюджетний кодекс України закріплює перелік доходів кожної з ланок бюджетної системи України, порядок та умови їх зарахування у відповідні види бюджетів, а також перелік видатків, які здійснюють­ся з відповідного рівня бюджетів.

Склад і структура видатків державного і місцевих бюджетів визна­чаються багатьма факторами, зокрема, їх предметною спрямованістю, яка в загальному вигляді відображена в Бюджетній класифікації, еко­номічним змістом тощо. Але сучасний період характеризується тим, що в будь-якому випадку державі при розподілі видатків доводиться вирішувати питання про пріоритетність об’єктів фінансування, оскіль­ки в Україні, як і в будь-якій іншій державі світу, недостатньо грошових коштів для фінансування всіх нагальних потреб. Виходячи з цього, при плануванні видатків бюджетів вирішуються питання щодо проблеми вибору між конкуруючими потребами. У цьому, крім суто юридичних факторів, велике значення мають економічні, які випливають з кон­кретних умов конкретного періоду розвитку країни та її завдань на сучасному етапі.

Видатки бюджетів усіх ланок групуються за предметною ознакою відповідно до Бюджетної класифікації України. Крім того, важливим є їх розподіл на поточні видатки і видатки розвитку.

Поточні видатки — це витрати бюджетів на фінансування мережі підприємств, установ, організацій і органів, які діють на початок бю­джетного року, а також на фінансування заходів щодо соціального за­хисту населення та інших заходів, що не належать до видатків розвитку. У складі поточних видатків окремо виділяються видатки бюджету, зумовлені зростанням мережі вказаних об’єктів із зазначенням всіх факторів, які вплинули на обсяг видатків. Зазначимо, що саме з цієї категорії видатків кошти направляються на забезпечення здійснення перерозподілу фінансових ресурсів у вигляді міжбюджетних транс­фертів (дотацій, субвенцій).

Видатки розвитку — це витрати на фінансування капітальних внесків продуктивного і непродуктивного характеру призначення, фінансування структурної перебудови народного господарства, суб­венції й інші витрати, пов’язані з розширеним виробництвом. Відпо­відно до бюджетної класифікації такими видатками є: придбання основного капіталу; обладнання і предметів довгострокового користу­вання, капітальне будівництво та ремонт, створення державних запасів і резервів, капітальні трансферти, нерозподілені витрати тощо.

У раніше діючому Законі України «Про бюджетну систему України» розподіл видатків на поточні та розвитку закріплювався статтею 18. У Бюджетному кодексі, на жаль, відсутній такий розподіл. Визначення та закріплення поточних видатків та видатків розвитку є дуже важли­вим, оскільки їх чітке розмежування пов’язане зі здійсненням механіз­му скорочення витрат у випадку бюджетного дефіциту (секвеструван­ня), закріпленого ст. 54 Бюджетного кодексу України, у ході якого відповідно до законодавства першочерговому фінансуванню підляга­ють саме поточні витрати.

При розподілі видатків між окремими ланками бюджетної системи України загальними, принциповими положеннями є значимість, під­відомчість, підпорядкованість тих чи інших об’єктів фінансування, їх територіальне розміщення тощо. Бюджетним кодексом України вста­новлено перелік видатків всіх ланок бюджетної системи України. Цей перелік разом з бюджетною класифікацією є основою структури ви­датків щорічного Державного бюджету України.

Розподіл видатків за відповідними бюджетами на здійснення повно­важень здійснюється не хаотично, а за певними критеріями, закріпле­ними у ст. 86 Бюджетного кодексу. Так, розмежування видів видатків між місцевими бюджетами здійснюється на основі принципу субсиді- арності з урахуванням критеріїв повноти надання послуги та набли­ження її до безпосереднього споживача. Виходячи з цього, встановле­но такі види видатків:

1)  видатки на фінансування бюджетних установ та заходів, які за­безпечують необхідне першочергове надання соціальних послуг, га­рантованих державою, і які розташовані найближче до споживачів;

2)  видатки на фінансування бюджетних установ та заходів, які за­безпечують надання основних соціальних послуг, гарантованих дер­жавою для всіх громадян України;

3)  видатки на фінансування бюджетних установ та заходів, які за­безпечують гарантовані державою соціальні послуги для окремих категорій громадян або фінансування програм, потреба в яких існує в усіх регіонах України.

З метою забезпечення стабільного, цільового, об’єктивного, своє­часного та ефективного здійснення видатків у Бюджетному кодексі закріплюється їх розподіл між конкретними видами бюджетів: Дер­жавним, Автономної Республіки Крим, обласними, районними, район­ними у містах та місцевого самоврядування. наприклад, з Державно­го бюджету України здійснюються видатки на:

1)   державне управління (законодавчу та виконавчу владу, Прези­дента України);

2)  судову владу;

3)  міжнародну діяльність;

4)  фундаментальні та прикладні дослідження і сприяння науково- технічному прогресу державного значення, міжнародні наукові та ін­формаційні зв’язки державного значення;

5)  національну оборону;

6)  правоохоронну діяльність та забезпечення безпеки держави;

7) освіту (загальну середню освіту, професійно-технічну освіту, ви­щі навчальні заклади, засновані на державній формі власності, тощо);

8)   охорону здоров’я (первинну медико-санітарну, амбулаторно- поліклінічну та стаціонарну допомогу, спеціалізовану, високоспеціа- лізовану амбулаторно-поліклінічну та стаціонарну допомогу, санаторно- реабілітаційну допомогу тощо;

9)  соціальний захист та соціальне забезпечення (державні спеці­альні пенсійні програми; державні програми соціальної допомоги; державні програми і заходи стосовно дітей, молоді, жінок, сім’ї; дер­жавні програми підтримки будівництва (реконструкції) житла для окремих категорій громадян тощо);

10)   культуру і мистецтво (державні культурно-освітні програми; державні театрально-видовищні програми тощо);

11)  державні програми підтримки телебачення, радіомовлення, преси, книговидання, інформаційних агентств;

12)  фізичну культуру і спорт;

13)  державні програми підтримки регіонального розвитку та пріо­ритетних галузей економіки;

14)   програми реставрації пам’яток архітектури державного зна­чення;

15) державні програми розвитку транспорту, дорожнього господар­ства, зв’язку, телекомунікацій та інформатики;

16)  державні інвестиційні проекти;

17) державні програми з ліквідації наслідків Чорнобильської ката­строфи, охорони навколишнього природного середовища та ядерної безпеки, попередження та ліквідації надзвичайних ситуацій та наслід­ків стихійного лиха;

18)  створення та поповнення державних запасів і резервів;

19)  обслуговування державного боргу;

20)   проведення виборів та референдумів;

21)   інші програми, які мають виключно державне значення.

Розподіл видатків місцевих бюджетів у Бюджетному кодексі здій­снено, по-перше, на ті (1), що враховуються та (2) не враховуються при визначенні обсягу міжбюджетних трансфертів; та, по-друге, видатки, пов’язані (1) з виконанням власних повноважень місцевого самовря­дування і (2) з виконанням делегованих законом повноважень органів виконавчої влади. Наприклад, до видатків місцевих бюджетів, що невраховуються при визначенні обсягу міжбюджетних трансфертів, на­лежать видатки на:

1) місцеву пожежну охорону;

2)  позашкільну освіту;

3)  соціальний захист та соціальне забезпечення (програми місце­вого значення стосовно дітей, молоді, жінок, сім’ї, соціального захис­ту окремих категорій населення;

4) місцеві програми розвитку житлово-комунального господарства та благоустрою населених пунктів;

5)  культурно-мистецькі програми місцевого значення;

6) програми підтримки кінематографії та засобів масової інформа­ції місцевого значення;

7)  місцеві програми з розвитку фізичної культури і спорту;

8) типове проектування, реставрацію та охорону пам’яток архітек­тури місцевого значення;

9)  транспорт, дорожнє господарство;

10)  заходи з організації рятування на воді;

11) обслуговування боргу органів місцевого самоврядування;

12)  програми природоохоронних заходів місцевого значення;

13) управління комунальним майном та ін.

Перелік конкретних видатків кожного з місцевих бюджетів встанов­люється відповідною радою. Сільські, селищні, міські, районні в містах ради і їх виконавчі органи самостійно розпоряджаються коштами від­повідних місцевих бюджетів, визначають напрями використання.