§ 3. Підзаконні нормативно-правові акти як джерела екологічного права

Серед джерел екологічного права важливе місце належить під- законним нормативним актам, які утворюють складну ієрархічну систему й займають відповідне місце у всій системі нормативного регулювання. До підзаконних нормативно-правових актів належать укази Президента України, нормативно-правові акти міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, а також норматив­ні акти місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування.

Групу підзаконних нормативних актів поділяють на види за такими критеріями: за зовнішньою формою виразу (постанови, накази, рішен­ня, правила та ін.); за суб’єктами (нормативні акти уряду, центральних органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування тощо); за часом дії — постійні і тимчасові.

Особливе місце серед джерел екологічного права посідають нор­мативні правові акти Президента України. Президент, будучи гарантом прав і свобод людини та громадянина, забезпечує узгоджене функціо­нування і взаємодію органів державної влади. Нормотворча компетен­ція Президента України передбачена Конституцією України, відповід­но до якої Президент України видає укази і розпорядження в тому числі і у сфері екології, що є обов’язковими для їх виконання на тери­торії України.

Сфера екологічних відносин, що її регулюють нормативні правові акти Президента України, значна — від регулювання загальних питань охорони довкілля до затвердження положень про спеціально уповно­важені центральні органи виконавчої влади у сфері екології. Серед них можна виокремити Указ Президента від 27 грудня 2005 року «Про по­ложення про Міністерство охорони навколишнього природного сере­довища України»¹.

Серед джерел екологічного права значною є питома вага постанов та розпоряджень Кабінету Міністрів України. Вони приймаються на підставі та на виконання Конституції України, законів України, указів Президента і є обов’язковими до виконання.

Серед передбачених у Конституції повноважень Кабінету Міністрів необхідно виокремити такі, що належать до регулювання і реалізації екологічних відносин: забезпечення політики у сфері охорони природи, екологічної безпеки і природокористування; забезпечення рівних умов розвитку всіх форм власності; вживання заходів щодо забезпечення прав і свобод людини та громадянина і деякі інші.

Серед нормативно-правових актів Кабінету Міністрів України слід виокремити постанови від 3 березня 2004 року «Про затвердження Типового договору оренди землі»^[14]; від 4 березня 2004 року «Про за­твердження Типового договору про розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки»^[15]; від 4 березня 2004 року «Про затвердження Програми поводження з твердими побутовими від- ходами»^[16]; від 20 лютого 2004 року «Деякі питання Міністерства охо­рони навколишнього природного середовища»^[17] та ін.

Різновидом джерел екологічного права є нормативні правові акти міністерств, державних комітетів та інших центральних органів ви­конавчої влади, зокрема, накази, інструкції, правила тощо, прийняті центральними органами виконавчої влади зі спеціальним статусом.

Головним (провідним) органом у системі центральних органів виконавчої влади в забезпеченні реалізації державної політики у сфе­рі екології є Міністерство охорони навколишнього природного сере­довища України (Мінприроди України). Це спеціально уповноважений центральний орган виконавчої влади з питань охорони навколишньо­го природного середовища, екологічної безпеки, а також гідромете­орологічної діяльності. Одним із основних завдань Мінприроди України є забезпечення реалізації державної політики у сфері охоро­ни навколишнього природного середовища, раціонального викорис­тання, відтворення та охорони природних ресурсів, проведення мо­ніторингу навколишнього природного середовища, поводження з від­ходами та інше.

Мінприроди України в межах своїх повноважень на основі та на виконання актів законодавства видає накази, організовує і контролює їх виконання. Так, зокрема, наказом Міністерства охорони навколиш­нього природного середовища України від 18 грудня 2003 року затвер­джене Положення про порядок надання екологічної інформації^[18].

У випадках, передбачених законодавством, рішення Мінприроди України обов’язкові для виконання центральними органами виконавчої влади, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, місцевими дер­жавними адміністраціями, органами місцевого самоврядування, під­приємствами, установами, організаціями незалежно від форми влас­ності та громадянами. У разі потреби Міністерство видає разом з ін­шими центральними і місцевими органами виконавчої влади спільні нормативно-правові акти.

Державний комітет (державна служба), будучи центральним органом виконавчої влади, вносить пропозиції щодо формування державної по­літики у сфері екології та забезпечує її реалізацію, здійснює в ній управ­ління, а також міжгалузеву координацію та функціональне регулювання з питань, віднесених до його відання. Так, Державний комітет України по водному господарству вносить у встановленому порядку пропозиції щодо формування державної політики у сфері розвитку водного госпо­дарства, меліорації земель, забезпечення потреб населення і галузей національної економіки у водних ресурсах і забезпечує її реалізацію, здійснює управління в цій сфері, а також міжгалузеву координацію та функціональне регулювання з питань, віднесених до його відання.

Наказами міністерств та інших центральних органів виконавчої влади затверджуються інструкції. Так, наприклад, Інструкція про по­рядок здійснення перевірок суб’єктів, що використовують водні ресур­си або виконують господарську діяльність у межах водоохоронних зон, затверджена наказом Державного комітету України по водному госпо­дарству від 29 січня 2001 року.

Серед джерел екологічного права самостійне місце займають нор­мативні правові акти органів місцевого самоврядування (постанови, рішення, нормативні накази) та місцевих органів виконавчої влади (постанови, рішення).

Відповідно до Конституції України органи місцевого самовряду­вання в межах повноважень, визначених законом, приймають обов’язкові до виконання на відповідній території рішення. Так, Закон України «Про охорону навколишнього природного середовища» ви­значає повноваження органів місцевого самоврядування, що в межах своєї компетенції організовують розробку екологічних програм; збір, переробку, утилізацію і захоронення відходів на своїй території; регу­лювання планування і забудови та ін. Перелічені напрямки діяльності у сфері екології реалізовуються за допомогою прийняття нормативних правових актів.

Нормативно-правові акти міністерств та інших центральних орга­нів виконавчої влади підлягають реєстрації в порядку, встановленому законом. Реєстрація покладена на Міністерство юстиції України і має на меті упорядкування відомчої правотворчості, установлення закон­ності та усунення дублювання.

В Українському державному центрі правової інформації Міністер­ства юстиції України створено банк даних про нормативно-правові акти, які занесені до державного реєстру.

Слід зазначити, що значну роль у правовому регулюванні еколо­гічних відносин відіграє діяльність судів. Особливо велику роль мають відігравати постанови вищих судових органів, в яких містяться уза­гальнення судової та господарської практики, вказівки з питань засто­сування чинного екологічного законодавства України.

Керівні роз’яснення Пленумів Верховного Суду України і Вищого господарського суду України впливають на удосконалення екологічних відносин та належать до числа документів правозастосовного норма­тивного тлумачення^[19]. Так, наприклад, з метою однакового і правиль­ного застосування у вирішенні спорів законодавства, яке регулює зе­мельні відносини, дано роз’яснення Президії Вищого арбітражного суду України від 27 червня 2001 року «Про деякі питання практики вирішення спорів, пов’язаних із захистом права власності на землю і землекористування».

Разом з тим необхідно підкреслити, що керівні постанови Пленумів Верховного Суду України та Вищого господарського суду України не є джерелом екологічного права, оскільки ці суди не наділені право- творчою функцією.

Рішення Конституційного Суду України щодо офіційного тлума­чення Конституції та законів України відповідно до ст. 150 Конститу­ції України є обов’язковими для виконання на всій території держави. Такі тлумачення не повинні створювати нових норм права, але нерідко офіційні тлумачення цього суду містять нові приписи, що регулюють у тому числі й екологічні відносини.

Отже, підзаконні нормативно-правові акти як джерела екологічно­го права утворюють складну систему, в якій з урахуванням органу, що їх прийняв, розрізняють такі рівні:

-   укази Президента України;

-   нормативно-правові акти Кабінету Міністрів України;

-   нормативно-правові акти міністерств та інших центральних ор­ганів виконавчої влади;

-    нормативно-правові акти органів місцевого самоврядування і місцевих органів виконавчої влади.