18.5. Государственный контроль за использованием и охраной водных объектов

Государственный контроль за использованием и охраной водных объектов в соответствии с Положением об осуществлении государ­ственного контроля за использованием и охраной водных объектов, утвержденным постановлением Правительства РФ от 16.06.1997 №71 б⁴, призван обеспечить соблюдение юридическими и физическими лицами установленного законодательством порядка использования и охраны водных объектов, стандартов, нормативов и правил в облас­ти использования и охраны водных объектов; режима использования территорий водоохранных зон водных объектов и иных требований водного законодательства РФ.

Государственный контроль за использованием и охраной водных объектов осуществляют органы исполнительной власти субъектов РФ, Министерство природных ресурсов РФ непосредственно либо через свои структурные подразделения, специально уполномоченные государ­ственные органы в области охраны окружающей природной среды, другие органы исполнительной власти в пределах их компетенции. Органы государственного контроля за использованием и охраной вод­ных объектов Министерства природных ресурсов РФ совместно с органами государственного геологического контроля этого министер­ства и органами государственного санэпиднадзора Минздрава России осуществляют государственный контроль за изучением, использовани­ем и охраной подземных водных объектов, а совместно с органами фе­дерального горного и промышленного надзора России — водных объек­тов, содержащих природные лечебные ресурсы.

Служащие аппарата Министерства природных ресурсов РФ, явля­ющиеся должностными лицами, одновременно являются государствен­ными инспекторами по контролю за использованием и охраной вод­ных объектов. В своей деятельности они наделены широкими полно­мочиями, круг которых очерчен указанным Положением.

Наряду с общим управлением использования и охраны водных объектов осуществляется дифференцированное выделение правового статуса некоторых водоемов.

 

18.6. Право пользования землями водного фонда

Право пользования землями водного фонда тесно примыкает к праву пользования водным объектом, так как земли являются частью водного объекта. Под пользованием водными объектами понимается юридически обусловленная деятельность граждан и юридических лиц, связанная с использованием водных объектов. Очевидно, что субъектами права пользо­вания водными объектами могут быть как граждане, так и юридические лица. Водопользователь-гражданин может использовать водные объекты для собственных нужд либо для осуществления предпринимательской деятельности. Причем для собственных нужд данный субъект может использовать водные объекты свободно, а для предпринимательской деятельности — только после получения лицензии на водопользование. Водопользователь — юридическое лицо вправе использовать водные объекты только после получения лицензии на водопользование. Водополь­зователи-граждане, в том числе несовершеннолетние, вправе свободно использовать водные объекты. Право на получение лицензии на водополь­зование возникает у гражданина с наступлением совершеннолетия, т.е. по достижении им 18 лет, а у юридического лица — с момента его госу­дарственной регистрации (ст. 27, 28, 30 ВКРФ).

Согласно ст. 22 оборот водных объектов осуществляется в соот­ветствии с требованиями ВК РФ.

Продажа, залог и совершение других сделок, которые влекут или могут повлечь отчуждение водных объектов, не допускаются.

Обособленные водные объекты могут переходить от одного лица к другому в порядке, предусмотренном гражданским, земельным и вод­ным законодательством РФ.

Права пользования водными объектами могут переходить от одно­го лица к другому только на основании распорядительной лицензии, выдаваемой специально уполномоченными государственными органа­ми управления использованием и охраной водного фонда.

Использование водных объектов подразделяется на общее и специ­альное. Общим называется пользование без применения сооружений, технических средств и устройств. Данное водопользование может осу­ществляться гражданами и юридическими лицами без получения лицен­зии как на объектах общего пользования, так и на водных объектах, не состоящих в общем пользовании, в порядке, предусмотренном ВК РФ.

Использование водных объектов с применением сооружений, тех­нических средств и устройств называется специальным, оно осуществ­ляется гражданами и юридическими лицами только при наличии ли­цензии на водопользование, за исключением случаев использования водных объектов для плавания на маломерных плавательных средствах и для разовых посадок (взлетов) воздушных судов. Основанием при­обретения права пользования водными объектами является лицензия на водопользование и заключенный ,в соответствии с ней договор пользования водными объектами.

В целях обеспечения государственных и муниципальных нужд вод­ные объекты, находящиеся в федеральной собственности, могут предо­ставляться в особое пользование по решению Правительства РФ. Права пользования водными объектами при установлении особого пользования приобретаются на основании решения Правительства РФ, органов исполнительной власти субъектов РФ, лицензии на водополь­зование и заключенного в соответствии с ней договора пользования водным объектом.

Лицензия на водопользование является актом специального государ­ственного органа. Она должна содержать: сведения о водном объекте; сведения о водопользователях; сведения о водопотребителях; указания на цели и способы использования водного объекта; указания границ (координат) водного объекта; сведения о лимитах водопользования; сведения об обязательствах водопользователя по отношению к водопо-требителям; сроки действия лицензии; требования по рациональному использованию, охране водных объектов и окружающей среды.

Законодателем предусмотрено правопреемство. Актом, на основа­нии которого осуществляется переход прав и обязанностей от одного лица к другому, является распорядительная лицензия.

После выдачи гражданину или юридическому лицу лицензии на водопользование, он обязан заключить договор пользования водным объектом. Таким договором признается соглашение органа исполни­тельной власти субъекта РФ с водопользователем о порядке исполь­зования и охраны водного объекта или его части.

После заключения договора пользования водными объектами он дол­жен быть зарегистрирован в государственном реестре договоров, кото­рый ведется территориальным органом МПР России в порядке, установ­ленном Правительством РФ. ВК РФ предусмотрено прекращение прав пользования в нескольких случаях: отказ водопользователя от пользо­вания водными объектами; истечение срока пользования; смерть водо­пользователя-гражданина или прекращение деятельности водопользова­теля — юридического лица; естественного или искусственного исчез­новения водных объектов и др.

Допускается принудительное прекращение прав пользования вод­ными объектами, но в четко очерченном круге случаев. К ним можно отнести неиспользование водных объектов в течение трех лет; исполь­зование водных объектов не по целевому назначению и в других слу­чаях. Интересен порядок прекращения прав пользования. Так, права пользования водными объектами могут быть прекращены путем анну­лирования лицензии на водопользование. Затем расторгается договор пользования водным объектом. Но может быть сначала расторгнут договор, а уже затем аннулирована лицензия на водопользование. В случае принудительного прекращения прав пользования водными объектами лицензия на водопользование аннулируется после предуп­реждения водопользователя о допущенных нарушениях водного зако­нодательства и неустранения их в установленные сроки.

Помимо рассмотренных общего и специального водопользования существуют и другие виды. Так, использование водных объектов может осуществляться с изъятием (забор воды) либо без изъятия (сброс, использование в качестве водных путей и др.) водных ресурсов. По сро­кам водопользование делится на краткосрочное (до трех лет) и долго­срочное (от трех до 25 лет) пользование¹.

Помимо этих видов пользования водными объектами право пользо­вания может быть предоставлено в виде сервитутов. Сервитутом яв­ляется право ограниченного пользования водным объектом. Оно мо­жет выступать в формах публичного и частного водных сервитутов.

Правовой режим использования водных объектов можно подразде­лить в зависимости от основного целевого назначения на следующие разновидности: питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, здравоохранения, промышленности и энергетики; сельского хозяйства; лесного хозяйства; гидроэнергетики; рекреации; транспорта; строитель­ства; пожарной безопасности; рыбного и охотничьего хозяйства; ле­сосплава; добычи полезных ископаемых, торфа и сапропеля и для иных целей.

Использование водных объектов для питьевого и хозяйствен­но-бытового водоснабжения, которое является приоритетным и по­этому для данного водоснабжения должны использоваться защищен­ные от загрязнения и засорения поверхностные и подземное водные объекты. Питьевое и хозяйственно-бытовое водоснабжение может быть централизованным и нецентрализованным.

Использование водных объектов для промышленности и энер­гетики, при котором водопользователи обязаны принимать меры по сокращению изъятия и потерь воды, предотвращению загрязнения, за­сорения и истощения водных объектов, а также обеспечивать сохра­нение температурного режима водных объектов.

Использование   водных   объектов   для   сельского   и  лесного  хо­зяйства, в ходе которого водопользователи обязаны принимать меры
по сокращению потерь и сбросов воды из мелиоративной сети, предот­вращению попадания рыбы в мелиоративную сеть, осуществлять ме­роприятия по предупреждению загрязнения грунтовых вод и подъема их уровня.

Использование   водных   объектов   для   гидроэнергетики осуще­ствляется с учетом интересов других водопользователей и соблюде­нием требований рационального  использования  и  охраны  водных объектов.

Использование водных объектов для рыбного хозяйства осно­вывается на приоритете водных объектов или их участков, име­ющих важное значение для сохранения, воспроизводства и добычи рыб­ных ресурсов. В этом случае использование водных объектов или их участков для иных целей, кроме питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, может быть ограничено (ст. 140 ВК РФ).

Использование водных объектов для транспорта и лесоспла­ва. Поверхностные водные объекты являются водными путями обще­го пользования. Лесосплав на водных объектах, используемых для судоходства, без судовой тяги запрещается.

Использование водных объектов для сброса сточных и дре­нажных вод может осуществляться в соответствии с требованиями законодательства.

Использование водных объектов для добычи полезных иско­паемых, торфа, сапропеля, проведения буровых работ, строительства под­земных сооружений осуществляется в соответствии с законодатель­ством РФ о недрах.

Использование водных объектов для обеспечения пожарной безопасности. Забор воды для обеспечения пожарной безопасности допускается из любых водных объектов и производится без особого на то разрешения, бесплатно и в количестве, необходимом для ликви­дации пожара. Запрещается использовать для иных целей воду из водных объектов, специально предназначенных для обеспечения пожар­ной безопасности. Перечисленные разновидности правового режима использования водных объектов водопользователи реализуют в соот­ветствии с законом.

Водопользователи осуществляют принадлежащее им право пользо­вания водным объектом по своему усмотрению. Не допускаются лишь такие действия водопользователей, которые осуществляются с наруше­нием прав и законных интересов других лиц или наносящие вред со­стоянию водных объектов. Права пользования водными объектами мо­гут быть ограничены в той мере, в какой это необходимо для защиты основ конституционного строя, обеспечения обороны страны и безопас­ности государства, охраны здоровья населения, окружающей природной среды, историко-культурного наследия, прав и законных интересов дру­гих лиц. Эти ограничения могут последовать лишь в случаях, преду­смотренных ВК РФ и иными федеральными законами.

Содержание правоотношений по водопользованию имеет ярко выра­женную направленность на охрану водных объектов. Так, водопользо­вателям предоставлен сравнительно небольшой круг прав, а именно: использовать водные объекты только в соответствии с установленным целевым назначением; возводить постройки, сооружения и устройства, необходимые для нормальной эксплуатации водного объекта в соот­ветствии с целевым назначением; получать в установленном порядке информацию о состоянии водных объектов, необходимую для осуще­ствления их деятельности, и другие права, предусмотренные водным за­конодательством РФ.

Однако на водопользователя возложен широкий круг обязанностей. Среди них можно назвать: рациональное использование водных объектов; недопущение нарушения прав других водопользователей; недопущение ухудшения качества поверхностных и подземных вод; информирование госорганов об аварийных ситуациях, влияющих на водные объекты; выпол­нение правил охраны жизни людей на водных объектах; своевременное внесение платежей, связанных с использованием водных объектов; соблю­дение установленного режима использования водоохранных зон; осуще­ствление иных мероприятий по охране водных объектов; выполнение других обязанностей, предусмотренных водным законодательством РФ.

Субъектами права пользования землями водного фонда являются Преимущественно юридические лица, обладающие уставной правоспо­собностью, для реализации которой необходимо природопользование, например рыбохозяйственные организации, сельскохозяйственные формирования, мелиоративные предприятия и т.п.

Вместе с тем закон не исключает возможности быть субъектами данного права и для физических лиц. Так, предприниматель без обра­зования юридического лица, занимающийся частнопредприниматель­ской деятельностью по промысловому лову рыбы, может взять в арен­ду водоем, став одновременно землепользователем участка на землях водного фонда.

Титул субъекта права пользования землями водного фонда вы­ражается в двух формах:

 

1. в виде установленной законом формы (лицензии либо догово­ра на выполнение определенных функций по содержанию водоема и прибрежного земельного участка);
2. в бездокументной форме. Такое положение допустимо в отно­шении общего водопользования, если законом не установлено каких-либо запретов относительно применения его на данном конкретном водоеме. Так, гражданин вправе осуществлять любительский лов рыбы на водоеме, а значит, и пользоваться определенной частью зе­мельного участка в этот период. Однако если он будет использовать водный объект для добычи сапропеля, то это уже явится случаем спе­циального природопользования, для которого необходимо получение лицензии.

 

Если общее природопользование ограничено лишь рамками зако­на, то специальное природопользование дополнительно ограничено рамками устава землепользователя и пределами целевого назначения, предоставленного лицензией.

Объектом права пользования в рассматриваемом правоотношении выступают «фундаментальные» элементы — земельный участок с рас­положенным на нем водоемом, поскольку без земельного участка не могло быть в природе и самого водоема, и водоем, правовой режим которого и обусловливает правовой статус земельного участка, содер­жание права водопользования обусловливает содержание права зем­лепользования. Например, если водоем на земельном участке окружен водоохранной зоной, то в ней запрещается распашка земель, корчевка леса и другая хозяйственная деятельность, т.е. особенность объекта водопользования породила ограничительные особенности в режиме земельного участка под этим водоемом.

При специальном природопользовании объект правортношений бывает многообразен. Например, если водопользователь приобретает право пользования водоемом для мелиоративного орошения полей, то в составе объекта оказываются и природные.компоненты (земель­ный участок, растительность, охранная зона, смонтированное стаци­онарное мелиоративное сооружение, здание для обслуживающего персонала и др.). В результате земельные правоотношения переме­шиваются с водными; гражданско-правовыми, экологическими, тру­довыми и др.

На содержание правоотношений по использованию земель водного фонда влияют как объект данног.о правоотношения, так и его субъекты, а также обстановка, в которой складываются данные правоотношения.

 

Основными принципами права пользования землями водного фон­да являются:

 

• экологическая безопасность использования водоемов. В слу­чае ухудшения экологической и санитарной обстановки в водном бас­сейне условия ранее выданного разрешения (лицензии) на водополь­зование могут быть пересмотрены органами, выдавшими эту лицен­зию;
• приоритет использования водных объектов для питьевых или  бытовых нужд населения. Порядок этого целевого  назначения
  регулируется специальным законодательством; для питьевого и бы­тового водоснабжения населения должны использоваться защищен­ные от загрязнения поверхностные и подземные воды;  использова­ние таких подземных источников для технических и иных целей недопускается и т.п.;
• нормирование    воздействия    на    водные    объекты, которое   дос­тигается  нормированием предельно допустимых антропогенных на­грузок - на водный объект; предельно допустимых сбросов загрязня­ющих веществ в сточных водах; установлением экологически  без­опасных лимитов водопотребления и водоотведения; установлением экологически безопасной для водного объекта квоты изъятия биоре­сурсов и т.п.¹;
• экономическое   регулирование    использования    водных    объек­тов, включающее  в себя  установление  платежей  за  пользование водными объектами (ст.   122 ВК РФ)², установление экономической ответственности в сфере использования и охраны водного фонда; создание системы финансирования, восстановления и охраны водных объектов и т.п.;свобода хозяйственной деятельности, в силу которой запреща­ется вмешательство в хозяйственную деятельность водопользователей под страхом юридической ответственности; пресекается монополизм в сфере водопользования; убытки, причиненные нарушением прав водо­пользователей, подлежат возмещению, включая упущенную выгоду и т.п.;
• строго целевое использование природных объектов и водоемов, при неисполнении которого водоем может быть изъят у водопользо­вателя без возмещения причиненных ему этим изъятием убытков;
• приоритет   профилактики  нарушений. Так,   при   размещении, проектировании, строительстве, реконструкции и вводе в эксплуатацию промышленных и иных объектов, а также при внедрении новых тех­нологических процессов,  влияющих на состояние водных объектов, должно учитываться воздействие на природную среду проектируемых и сооружаемых объектов как в зоне их размещения, так и в целом по бассейнам водных объектов;
• дифференцированный подход к использованию водных объек­тов. Например, экологически безопасное для водного объекта изъятие биоресурсов устанавливается в пределах, не нарушающих естествен­ную структуру экосистемы водного объекта и, соответственно, биоре­сурса, и устанавливается дифференцирование для каждого водного объекта; нормативы воздействия на водные объекты разрабатывают­ся государственными органами по охране окружающей среды по согласованию с государственными органами управления использовани­ем и охраной водного фонда и утверждаются в порядке, устанавлива­емом Правительством РФ.

Особенностями в предоставлении права пользования землями вод­ного фонда являются следующие обстоятельства:

 

• при предоставлении водных объектов в пользование не преду­смотрено землеустроительных действий по отводу этих объектов в натуре, поскольку предоставляемый водоем уже самоограничен в силу своего естественного существования в объективной реальности, а при­брежные полосы определены существующими нормативами;
• водное законодательство не предусматривает изъятие неисполь­зованной землепользователем прибрежной полосы, если полученный им в пользование водоем используется в соответствии с целевым на­значением;
• водное законодательство в отличие от земельного не предусмат­ривает для природопользователей обязанностей повышать биопотенци­ал используемого объекта. Так, если повышение плодородия почв исполь­зуемых земель является неотъемлемой обязанностью землепользователя, то для водопользователя таковой обязанности не усматривается.

 

Вместе с тем как в правовом режиме землепользования, так и в правовом режиме водопользования законом не предусмотрены сроки давности по искам, и на природные объекты (кроме земли) не в пол­ной мере распространяется гражданское законодательство, регулиру­ющее имущественные отношения.