15.4. Законодательство России о правах граждан на земельные участки

По ныне действующему законодательству России имеется множе­ство нормативно-правовых актов, предусматривающих порядок возникновения прав граждан на земельные участки и устанавливающих пра­вовой режим этих участков, а также предусматривающих льготы и преимущества при получении прав на эти участки.

Рассмотрим спектр этих нормативно-правовых актов детально.

1. Право граждан на ведение крестьянского (фермерского) хозяйства предусмотрено ст. 73, 257—259 ГК РФ, ст. 81 ЗК РФ и Федеральным законом от 11.06.2003 № 74-ФЗ «О крестьянском (фермерском) хозяй­стве»¹, во исполнение которых действует ряд специальных нормативно-правовых актов. Например, постановление Правительства РФ от 18.12.1996 № 1499 «О Федеральной целевой программе развития кре­стьянских (фермерских) хозяйств и кооперативов на 1996—2000 годы»² и другие нормативные акты.

Статьей 80 ЗК РФ для создания и расширения крестьянских (фер­мерских) хозяйств и других сельскохозяйственных целей в составе земель сельскохозяйственного назначения создается фонд перерас­пределения земель.

Поскольку сфера сельскохозяйственного производства отличается повышенной наукоемкостью, что требует повышенной квалификации граждан, претендующих на получение земельных участков для данно­го вида предпринимательской деятельности, в предоставлении земель для этой цели установлен законом конкурсный отбор, преследующий цель допуска к «крестьянствованию» наиболее подходящих для этого лиц (ст. 81 ЗКРФ).

Таких конкурсно-квалифицирующих правил не существует при ре­шении вопроса о правах на земельный участок в иных формах земле­пользования, поскольку все они не носят частнопредпринимательского характера в использовании земель для сельскохозяйственных целей.

Граждане могут осуществлять это право путем создания кресть­янского (фермерского) хозяйства. Фермерское хозяйство представ­ляет собой объединение граждан, связанных родством и (или) свой­ством, имеющих в общей собственности имущество и совместно осуществляющих производственную или иную хозяйственную дея­тельность (производство, переработку, хранение, транспортировку и реализацию сельскохозяйственной продукции), основанную на их личном участии.

Фермерское хозяйство может быть создано одним гражданином. Оно осуществляет предпринимательскую деятельность без образова­ния юридического лица, к которому применяются правила ГК РФ.

Фермерское хозяйство может признаваться сельскохозяйственным товаропроизводителем в соответствии с законодательством РФ.

Граждане могут осуществлять свою деятельность в соответствии с Федеральным законом от 11.06.2003 № 74-ФЗ «О крестьянском (фер­мерском) хозяйстве». Статьей 3 этого Закона существенно расшире­ны права на создание фермерского хозяйства.

Важно отметить и то, что ст. 23 ГК РФ предусматривает, что дея­тельность крестьянского (фермерского) хозяйства осуществляется без образования юридического лица, с определением статуса главы тако­го хозяйства как индивидуального предпринимателя.

Крестьянское хозяйство является равноправным звеном экономи­ческой системы наряду с государственными, коллективными, индиви­дуальными и другими предприятиями и организациями.

Вмешательство в хозяйственную и иную деятельность крестьян­ского хозяйства со стороны государственных, общественных и коопе­ративных органов не допускается, за исключением случаев нарушения собственниками и землепользователями законодательства.

Право на создание крестьянского хозяйства и на получение земель­ного участка для этих целей имеет каждый дееспособный гражданин России, достигший 18-летнего возраста, имеющий опыт работы в сель­ском хозяйстве и сельскохозяйственную квалификацию либо прошед­ший специальную подготовку. В случае наличия нескольких претен­дентов преимущественное право на получение земельного участка имеют граждане, проживающие в данной местности.

На получение имущественных паев имеют право:

• работники сельскохозяйственных коммерческих организаций (предприятий), в том числе уволенные по сокращению численности работников после 1 января 1992 г. и до момента возникновения пра­ва на имущественный пай. В их число не включаются временные, се­зонные работники, а также лица, работающие по гражданско-правовым договорам, и совместители, основное место работы которых находится в другой организации (предприятии);
• пенсионеры сельскохозяйственных коммерческих организаций (предприятий);
• работники отделов социальной сферы, расположенных на терри­тории сельскохозяйственной коммерческой организации (предприятия), и лица, работавшие в хозяйстве в прошлые годы, но не подпадающие ни под одну из вышеперечисленных категорий (лица, долгие годы про­работавшие в хозяйстве и уволенные по собственному желанию, в по­рядке перевода и т.п.), по решению общего собрания участников (чле­нов) этой организации (предприятия) или представителей собствен­ников;
• наследники лица, имевшего право на получение имущественного пая, но умершего к моменту выдачи свидетельства (в течение установ­ленного срока исковой давности).

Граждане имеют право на получение имущественных паев в не­скольких сельскохозяйственных коммерческих организациях (предпри­ятиях) в случае, если такие решения приняты в каждой из этих орга­низаций (предприятий) правомерно. Всем собственникам земельных долей при наличии заявлений от них выдаются свидетельства.

На   получение   в   собственность   земельных   долей   имеют   право:

• работники сельскохозяйственной коммерческой организации (предприятия), в том числе уволенные из этой организации (предприя­тия) по сокращению численности работников после 1 января 1992 г. и до момента возникновения права собственности на земельную долю в соответствии с настоящими рекомендациями. В их число не вклю­чаются временные, сезонные работники, а также лица, работающие по гражданско-правовым договорам, и совместители, основное место ра­боты которых находится в другом хозяйстве;
• пенсионеры, вышедшие на пенсию в сельскохозяйственной ком­мерческой организации (предприятии) и проживающие на ее терри­тории, в том числе получающие пенсии по случаю потери кормильца,по инвалидности, по уходу за инвалидами и др.;
• пенсионеры, проживающие на территории, переданной сельскохо­зяйственной коммерческой организации (предприятию) в результате реорганизации, но вышедшие на пенсию в том хозяйстве, в пользова­нии которого эти земли находились ранее;
• лица, занятые в социальной сфере на селе (работники предприятий и организаций здравоохранения, культуры, быта, связи, торговли и обще­ственного питания, образовательных учреждений, расположенных на тер­ритории сельскохозяйственной коммерческой организации (предприя­тия));
• временно отсутствующие работники сельскохозяйственной ком­мерческой организации (предприятия);
• кооперативы граждан — для садоводства, животноводства и ого­родничества;
• колхозы, совхозы, другие сельскохозяйственные государственные, кооперативные, общественные предприятия и организации, совместные сельскохозяйственные предприятия — для сельскохозяйственного производства;
• научно-исследовательские, учебные и другие сельскохозяйствен­ные учреждения, сельские производственно-технические училища и общеобразовательные школы — для исследовательских, учебных целей, пропаганды передового опыта и для сельскохозяйственного про­изводства;
• несельскохозяйственные предприятия, включая совместные пред­приятия, учреждения и организации, религиозные организации, — для ведения подсобного сельского хозяйства.

2.   Право граждан на ведение предпринимательской деятельности (ст. 34 Конституции РФ) регламентировано в отношении прав на зем­лю специальным кругом нормативно-правовых актов. Анализ их по­казывает, что:

• получение прав на земельный участок в связи с ведением пред­принимательской деятельности обусловлено заключением сделок, име­ющих специальный (особо регламентированный законом) правовой режим. В частности, к таким сделкам относится приватизация госу­дарственных и муниципальных предприятий, представляющая собой специальную акцию государства, направленную на избирательное ре­формирование отношений собственности, осуществляемое при помо­щи особых процедур купли-продажи определенных объектов при уча­стии в организации этих сделок специально уполномоченных органов государства;
• получение прав на земельный участок в связи с ведением пред­принимательской деятельности, возникающих в связи с куплей-про­дажей частных предприятий.

Под предприятием понимается имущественный комплекс, в состав которого входят все виды имущества, предназначенные для его деятель­ности: земельные участки, здания, сооружения, оборудование, инвентарь, сырье, продукция и исключительные права (ст.   132 ГК РФ).

Право на пользование земельным участком связано с правом соб­ственности на предприятие, принадлежащее гражданину. Поэтому при свободной (неприватизационного характера) покупке предприятия применяется обычный порядок приобретения земельных участков, за­нимаемых такими предприятиями, не обремененный правилами аукци­она, конкурсов и другой атрибутикой, присущей отношениям по при­ватизации предприятий.

3.   Право граждан на ведение потребительского сельскохозяйствен­ного производства объединено как в дореформенном, так и в порефор­менном российском законодательстве  названием  «личное подсобное хозяйство».

Данное название определяет, во-первых, потребительский характер использования земель, при котором производимая сельскохозяйственная продукция поступает для удовлетворения личных потребностей граж­данина, а поэтому нет необходимости в государственной регистрации деятельности по ведению ЛПХ; во-вторых, вспомогательный характер к основной деятельности граждан, ведущих ЛПХ, выражающейся в рабо­те по трудовому договору на предприятиях, в учреждениях или органи­зациях, либо в ведении предпринимательской деятельности.

Поддержка ведения личного подсобного хозяйства установлена для органов исполнительной власти РФ, субъектов РФ и органов местно­го самоуправления в качестве приоритетной задачи и намечено при­нятие федерального законодательства, определяющего единый право­вой режим этого вида прав граждан на земельные участки.

4. Кроме потребительского ведения сельскохозяйственного произ­водства земельные участки могут принадлежать гражданам для удов­летворения иных нужд: жилищных, гаражных, для отдыха и др.

В силу изложенного можно выделить две группы нормативно-пра­вовых актов, регулирующих землепользование граждан потребитель­ского целевого назначения:

•   ведение ЛПХ в различных формах: индивидуальной, когда гражданин индивидуально или со своей семьей осуществляет сельскохо­зяйственную эксплуатацию специально выделенного для этих целей земельного участка, и коллективной, когда гражданин вступает в не­
коммерческие объединения коллективного садоводства, огородничества и животноводства, в которых выделяются земли как индивидуального, так и общего пользования.

При этом как индивидуальная, так и коллективная форма ведения ЛПХ могут состоять как из основного, так и вспомогательного земле­владения. Например, для граждан, осуществляющих эксплуатацию зе­мельных участков для ведения индивидуального или коллективного животноводства, предусмотрена возможность получения земельных участков для сенокошения и выпаса скота;

•   использование земельного участка для удовлетворения потреб­ностей, не связанных с ведением сельского хозяйства.

Ведущее место в данном виде землепользования занимает обеспе­чение граждан жильем. В силу этого выделяются следующие основ­ные виды обеспечения граждан земельными участками:

• предоставление земельного участка в связи со сносом жилого дома гражданина, находящегося на земельном участке, изымаемом для государственных, муниципальных или общественных нужд. В частности, по желанию собственника сносимого дома или нанимателя квар­тиры в сносимом доме сносимый дом может быть перенесен и восста­новлен на новом месте, т.е. на другом земельном участке (ст. 138, 139 ЖК РСФСР). В результате происходит предоставление земельного уча­стка с переносом строения, т.е. новое землевладение с прежним объек­том недвижимости;
• предоставление земельного участка для вновь строящегося жи­лого дома. Земельный участок для этих целей предоставляется по заявлению гражданина в черте поселений, а при недостатке свобод­ных земель в пределах этой черты — на прилегающих к данному по­селению или находящихся вблизи их землях в соответствии с гене­ральными планами (схемами) развития данных поселений;
• получение права пользования земельным участком, принадлежа­щим жилищно-строительному кооперативу (ЖСК), при вступлении в него в качестве члена и получения квартиры в доме ЖСК, поскольку каждый член ЖСК имеет право на пользование придомовым земель­ным участком и несет соответствующие обязанности по его содер­жанию. В частности, нарушение правил содержания придомовых тер­риторий влечет за собой применение административной ответствен­ности (ст.   142 КоАП РФ);
• получение права пользования земельным участком общего пользования при вступлении в кондоминиумы, под которыми понима­ются объединения домовладельцев для совместного управления и обес­печения эксплуатации комплекса недвижимого имущества (ст. 1 Фе­дерального закона «О товариществах собственников жилья»).

Изложенное позволяет сделать вывод о том, что землепользование граждан при использовании земельных участков для удовлетворения потребностей в жилье может быть как индивидуальным, так и коллек­тивным.

Использование земельных участков для удовлетворения потребно­стей граждан, не связанных с ведением сельскохозяйственного произ­водства, выражается и в иных формах. К их числу относятся исполь­зование земельных участков для отдыха (организация садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений граждан)¹, для стоянок автомобилей (гаражно-строительные кооперативы); получение земельных участков и право пользования ими через иные формы ко­операции средств и совместной деятельности граждан, в том числе и без образования юридического лица (ст. 1041 —1054 ГК РФ). Напри­мер, объединение граждан для строительства кладовых по хранению продуктов (овощных ям) и для удовлетворения иных личных потреб­ностей через совместную деятельность без образования юридическо­го лица.

Возникновение права граждан на участки можно подразделить на две большие группы оснований.

К первой группе оснований возникновения прав граждан на земель­ные участки относятся устанавливаемые государством права, исходя из определенных социальных целей. Например, преимущественное пре­доставление земельных участков для индивидуального жилищного стро­ительства гражданам, выезжающим из районов Крайнего Севера и местностей, приравненных к ним¹, предусмотрено законом в качестве компенсационной меры людям, много сделавшим для обеспечения го­сударственных интересов в этих регионах с неблагоприятными усло­виями.

Законом РФ от 15.01.1993 №4301-1 «О статусе Героев Советско­го Союза, Героев Российской Федерации и полных кавалеров орденов Славы» (в ред. от 13.07.2001 )², Постановлением Верховного Совета РФ от 23.12.1992 № 4202-1 (в ред. от 30.06.2002) утверждено Положе­ние о службе в органах .внутренних дел³.

Другая группа оснований возникает из обычных оснований сво­бодного земельного рынка без применения государством каких-либо льгот и преимуществ. В частности, государство не вмешивается в отношения купли-продажи земли, если при совершении этой сделки соблюдены общие требования гражданского и земельного законода­тельства.

Если законом не оговорено иное, при приобретении гражданами прав на земельные участки применяются общие основания (сделки, административные акты о предоставлении земель, судебные решения об установлении права на земельный участок и др.). Специальные основания приобретения земельных участков устанавливаются в зависимости от государственных задач в той или иной сфере (напри­мер, приватизация промышленных предприятий, реорганизация сельскохозяйственных предприятий путем предоставления паев и имуще­
ственного фонда этих предприятий и др.).

Специфический правовой режим земельных долей работников сель­скохозяйственных предприятий установлен в ходе реформирования сельского хозяйства. Право граждан на земельную долю в этих хозяй­ствах более независимо в сравнении с общими правами собственни­ков совместной недвижимости. В частности, собственник земельной доли вправе без согласия других участников долевой собственности совершать со своей долей сделки (купли-продажи, мены, дарения, сда­чи в аренду, передачи на условиях ренты и т.д.), использовать свою долю как для ведения крестьянского (фермерского), так и личного подсобного хозяйства и т.д.

5. Особый правовой режим устанавливается для приобретения прав граждан на земельные участки в некоторых местностях и сферах дея­тельности общественных (некоммерческих) организаций.

В частности, такой правовой режим предусмотрен для местностей проживания и хозяйственной деятельности малочисленных народов и этнических групп, интересы которых подлежат учету даже на землях природно-заповедного значения.

В частности, коренные малочисленные народы Севера, насчитыва­ющие около 200 тыс. человек, представляют собой этническую груп­пу, условия и образ жизни которой имеют существенную специфи­ку¹. В связи с этим необходимо сохранить систему их жизнеобеспе­чения — традиционную среду обитания и хозяйствования². Для этой цели установлена для государственных и муниципальных органов обязанность определить в местах проживания и хозяйственной дея­тельности этих малочисленных народов территории традиционного природопользования, из которых передавать бесплатно оленьи паст­бища и другие угодья родовым общинам и семьям из числа этих народностей³.

Наконец, специфический режим установлен и для приобретения прав на землю гражданами, являющимися членами казачьих органи­заций, для управления делами которых создано в Администрации Пре­зидента РФ специальное Главное управление¹. Члены казачьих об­ществ привлекаются к государственной и иной службе², а те из них, которые взяли на себя в установленном порядке обязательства по несению государственной и иной службы либо переселились в погра­ничные районы РФ, имеют право на бесплатное получение земельных участков для индивидуального жилищного строительства и ведения личного подсобного хозяйства³.

Постановлением Правительства РФ от 25.05.1994 № 533 «О льго­тах для граждан, переселяющихся для работы в сельскую местность» (в ред. от 24.12.2000)⁴ предоставлено право получения отдельного жи­лого места (квартиры) с надворными постройками и приусадебным участком на условиях, предусмотренных договором, который заключа­ется между переселяющейся семьей и хозяйством вселения или орга­ном местного самоуправления.

Предоставление земельных участков для сельскохозяйственного использования работникам предприятий, учреждений и организаций транспорта, лесного хозяйства, лесной промышленности, водного, рыб­ного и охотничьего хозяйства и других отраслей производится на праве срочного пользования в качестве служебных земельных наделов в соответствии с федеральными законами и иными нормативно-право­выми актами субъектов РФ.

Общая площадь земельных участков, закрепленных за семьей в качестве служебного земельного надела и для ведения личного под­собного хозяйства, не должна превышать установленную норму.

(?) Контрольные вопросы

1. В чем специфика правового режима земель, принадлежащих гражданам?
2. Чем отличается товарный характер использования земель от потреби­тельского?
3. В чем специфика растениеводческого вида использования земель и чем она отличается от нерастениеводческого?
4. Какова классификация видов прав граждан на землю в зависимости от видов объектов, принадлежащих гражданам?
5. В чем специфика правомочий собственности граждан на земельные участки?
6. Каковы вещные права граждан на земельные участки и в чем их содер­жание?
7. Каковы обязательственные права граждан на земельные участки и их содержание?
8. Какие события являются основаниями возникновения, изменения и пре­кращения прав граждан на землю?
9. Какое поведение граждан является основанием возникновения, измене­ния и прекращения прав граждан на землю?
10. Как связывается правовой режим объектов, находящихся на земель­ных участках, с правовым режимом этих участков?
11. В чем состоят особенности правового режима земель, используемых для ведения предпринимательской деятельности?
12. Каковы особенности правового режима земель, используемых гражда­нами в своих потребительских целях?
13. В чем состоят особенности приобретения гражданами прав на земель­ный участок в зависимости от правового статуса приобретателей?
14. Каковы особенности приобретения гражданами прав на земельные участки в зависимости от местностей, в которых они находятся, и связанные с этим обстоятельства?