15.3. Основания возникновения, изменения и прекращения прав граждан на земельные участки

Основания возникновения, изменения и прекращения прав граждан на земельные участки представляют собой юридические факты, с которыми закон связывает динамику данных прав. В силу этого они обладают, как минимум, двумя правовыми свойствами: объективное и конкретное про­явление и связь с законом. Например, смерть гражданина как основание прекращения права пользования земельным участком, во-первых, должна быть подтверждена соответствующим свидетельством о смерти, а во-вто­рых, эти материалы должны быть представ-лены в соответствующий го­сударственный или муниципальный орган для решения вопроса на пред­мет прекращения права пользования этим участком.

Как юридические факты основания возникновения, изменения и прекращения прав граждан на земельные участки определены в законодательстве исчерпывающе и расширительному толкованию не под­лежат. В частности, если основание изъятия земельного участка, ис­пользуемого нерационально, определяют два признака (нецелевое ис­пользование участка либо ухудшение его состояния), то это основание нельзя расширять, включая в него, к примеру, отсутствие возрастания плодородия почвенного слоя этого участка.

Основаниями возникновения, изменения и прекращения прав граж­дан на земельные участки являются события, т.е. обстоятельства, имеющие объективный характер, которые:

• возникают помимо воли граждан, претендующих на получение земельного участка либо владеющих ими. Например, возникновение в данной местности чрезвычайной экологической ситуации' влечет за со­бой введение дополнительных обязанностей для граждан по устране­нию последствий этой ситуации и ограничения, вытекающие из необ­ходимости безопасности для эксплуатируемых земель в виде, к при­меру, ограничения распашки земельных участков и т.д.;
• зависят от воли граждан и являются следствием их поведения. Так, рациональное использование земельного участка зависит от лица, которому оно принадлежит, а поэтому ухудшение природных свойств этого участка является, как правило, следствием неправильного или неумелого использования этого участка;
• поведение субъектов правоотношений, от которых зависит воз­никновение, изменение или прекращение указанных юридических фак­тов.

Оно может быть выражено в виде:

• действий, т.е. поведения, состоящего из определенного рода по­ступков тех или иных субъектов земельных правоотношений. Так, обращение с заявлением в соответствующий уполномоченный муни­ципальный орган включает заявителя в правоотношения по получе­нию земельного участка; принятие решения данным муниципальным органом по предоставлению земельного участка является основанием возникновения прав на земельный участок;
• бездействия, выражающегося в непринятии определенных мер лицом, обязанным принимать данные меры. Например, невостребова­ние земельной доли работником реформируемого сельскохозяйствен­ного предприятия влечет за собой сохранение этой доли за сельско­хозяйственным предприятием на три года, а повторное в течение этих лет невостребование — сохранение доли за сельскохозяйственным предприятием еще на три года.

При этом для возникновения, изменения и прекращения прав граж­дан на землю имеет значение поведение как самих граждан, так и других лиц. Например, передачей своей земельной доли на условиях ренты и пожизненного содержания граждане — работники сельскохо­зяйственного предприятия изменяют содержание своих прав на эту земельную долю; предъявлением иска об установлении сервитута на соседнем земельном участке другое лицо изменяет, в случае удовлет­ворения этого иска, содержание прав на земельный участок соседнего землепользователя.

Как юридические факты основания возникновения, изменения и прекращения прав на землю имеют преимущественно сложный состав и состоят из целого ряда действий. Например, купля-продажа земель­ного участка состоит из действий, имеющих гражданско-правовую природу (заключение данной сделки, оформление ее соответствующим договором), и из действий, имеющих административно-правовую при­роду (регистрация совершившейся сделки в соответствующем специ­ально уполномоченном государством органе).

При этом один и тот же юридический факт может играть как пра-вовозникающую, так и правоизменяющую или правопрекращающую роль. Например, передача земельного участка по наследству играет одновременно правообразующую роль (возникновение прав наследника на земельный участок) и правопрекращающую роль (прекращение этого права у наследодателя участка).

Если события как юридические факты, являющиеся основаниями возникновения, изменения и прекращения прав граждан на землю, не поддаются юридически значимой классификации, то поведение людей, служащее в качестве таковых фактов, можно классифицировать на правомерное и неправомерное. В частности, правомерной является совершаемая с соблюдением всех процедурных правил сделка сдачи земельного участка в аренду; неправомерным поведением можно счи­тать нарушение правил предпринимательской деятельности, повлекшее за собой приостановку в установленном порядке использования зе­мельного участка, для которой он предоставлен.

Рассмотрим по отдельности основания, по которым происходит воз­никновение, изменение или прекращение прав граждан на землю.

1. Административные акты, издаваемые уполномоченными на то государственными или административными органами.

К числу правоустанавливающих актов можно отнести решения о предоставлении земельных участков в пожизненное наследуемое вла­дение или в постоянное пользование (ст.  265 ГК РФ).

Вместе с тем к числу таких актов могут относиться и решения ад­министрации соответствующего предприятия о предоставлении земель­ного участка работнику в качестве служебного земельного надела.

К числу правопрекращающих актов относится изъятие земельно­го участка, используемого нерационально, т.е. либо не, по целевому на­значению, либо с возникновением негативныхпоследствий (существен­ное снижение плодородия или значительное ухудшение экологической обстановки на участке (ст. 285 ГК РФ).

2. Судебные решения по земельным спорам также могут играть роль правовозникающих,  правоизменяющих и правопрекращающих фактов. Так, признание судом незаконным факта отказа органом му­ниципального самоуправления в предоставлении земельного участка в пожизненное наследуемое владение является правоустанавливающим фактом, на основании которого данный орган обязан принять положи­тельное решение о предоставлении земельного участка истцу. Призна­ние же судом незаконным и нарушающим права других лиц решения муниципального  органа управления  о предоставлении гражданину земельного участка под строительство производственного помещения будет являться правопрекращающим фактом, поскольку решения су­дов являются обязательными к исполнению, и  муниципальный орган обязан исправить свою ошибку. Наконец, удовлетворение иска сосед­него землепользователя об установлении сервитута в виде права про­езда по территории участка, принадлежащего гражданину, является правоизменяющим фактом.

3. В определенной мере являются фактами, влияющими на предо­ставление земельных участков гражданам, решения местных сходов,
референдумов и  иных форм местной  демократии, поскольку отри­цательное мнение жителей данного местного самоуправления долж­но учитываться соответствующими государственными или муниципаль­ными органами.

4. Сделки с земельными участками являются фактами,  на основе которых возникают, изменяются и прекращаются права граждан на
землю. С позиций объема земельных правомочий, эти сделки можно подразделить на две основные группы:

• сделки, в результате которых граждане приобретают весь круг правомочий по владению, пользованию и распоряжению земельны­ми участками в рамках, предусмотренных законом или условиями договора. Например, в результате договора мены между собствен­никами земельных участков последние имеют собственность, а зна­чит, и весь спектр правомочий собственника в отношении вновь приобретенного  участка;   в  результате  передачи  земельного  участка в аренду правомочия арендатора практически сводятся к полу­чению, права владения и пользования земельным участком; приоб­ретение земельных участков для индивидуального жилищного стро­ительства  на  торгах;
• сделки, в результате которых гражданин приобретает узкий круг правомочий в отношении получаемого по сделке земельного участка. Например, предоставление земельного участка в качестве строительной площадки по договору подряда на строительство зда­ния, в котором впоследствии гражданин будет иметь право на пользование определенной частью этого здания, предоставляет под­рядчику ограниченное право пользования участком, во-первых, на период строительства этого здания, во-вторых, для ограниченного круга действий: складирование материала, проведение строительных работ и др¹.

5. Правовой режим объектов, являющихся недвижимостью и располагающихся на земельном участке, принадлежащем гражданам. Например, в существующей застройке в кондоминиуме земельные уча­стки, на которых расположены жилые здания и иные объекты недви­жимости, входящие в состав кондоминиума, передаются в общую до­левую собственность², т.е. с началом возведения на указанном земель­ном массиве объектов меняется и правовой режим земельных участков.

В силу взаимосвязи объектов недвижимости с земельной террито­рией, на которой располагаются эти объекты, на возникновение, изме­нение или прекращение прав граждан на землю влияет и. состояние этих объектов. В частности, с возведением жилых домов на землях сельскохозяйственного назначения земли, на которых возведено это жилье, переходят в категорию земель поселения, а у собственников или нанимателей этих домов возникают обязанности и права по содержа­нию придомовых территорий, обеспечению их санитарного благополу­чия; в случае бесхозяйственного содержания жилых домов последние могут быть изъяты (ст. 293 ГК РФ), а значит, к новому собственнику перейдут и права на земельный участок под этими бесхозяйно со­держимыми домами.

6. Поскольку земля представляет собой часть природной среды с находящимися на ней природными объектами (водоемами, лесами, иной растительностью), то права на данные объекты совпадают с правами на земельные участки с находящимися на них объектами. В силу этого возникновение, изменение и прекращение права природопользова­ния могут' служить и основаниями возникновения, изменения и прекращения прав на земельные участки. Так, водопользователь-гражданин вправе использовать водные объекты для собственных нужд или для осуществления предпринимательской деятельности (ст. 27 ВК РФ), а права на обособленные водные объекты определяются не толь­ко водным, но и земельным и гражданским законодательством (ст. 45 ВК РФ), право водопользования порождает и право землепользования прибрежными полосами определенных размеров.

Таким образом, права граждан на земельные участки возникают, изменяются и прекращаются по основаниям, которые не только име­ют земельно-правовую природу, но и обусловлены правовым режимом объектов, расположенных на этих участках. В результате земельно-правовые основания тесно переплетаются с имущественными (граж­данско-правовыми) и природоресурсовыми основаниями, что наклады­вает определенную специфику на правовой режим земель, принадле­жащих гражданам.

Кроме того, порядок предоставления земельных участков гражда­нам можно подразделить на обычный и преимущественный. Если, к примеру, притязания нескольких граждан на садово-огородные участ­ки возникают при дефиците земли в данной местности, то первооче­редным правом на получение такого участка обладают многодетные семьи¹.

В силу этого российское законодательство содержит значительное число нормативных актов об основаниях предоставления земельных участков  гражданам.