8.4. Структура земельного процесса

В качестве критерия определения структуры земельного процес­са необходимо взять содержание рассматриваемых дел. Можно выде­лить   следующие   виды   производства:

• производство   по  делам   о   предоставлении земельного  участка;
• производство  по делам  об изъятии земельного участка;
• землеустроительное  производство. Его  можно  рассматривать в качестве составной части производства по делам о предоставлении и
• изъятии земельного участка;
• производство   по  разрешению   земельных   споров;
• производство    по   осуществлению    государственного    контроля за рациональным использованием   и   охраной  земель.

Общественные отношения, возникающие в ходе осуществления каждого вида производства, регулируются нормами, составляющими самостоятельные институты земельного права, и относятся к земельно-процессуальным нормам.

Рассмотрим подробнее отдельные виды производства.

Предоставление и изъятие земель. Предоставление земель осу­ществляется в форме землеотводного процесса. Изъятие земель — в форме процесса по изъятию. Эти процессы состоят из ряда стадий, последовательность проведения которых определена в законе.

Землеотводный процесс включает следующие стадии:

1. утверждение акта о "предварительном согласовании места раз­мещения объекта;
2. проведение проектных изыскательских работ;
3. принятие постановления о предоставлении земельного участка;
4. установление границ земельного участка на местности и состав­ление его плана или чертежа;
5. государственная регистрация и выдача документов, удостоверя­ющих право на землю.

Цель законодательного регулирования действия по предоставлению земель — обеспечение правильного отвода земель и полный учет прав и интересов будущих собственников, землевладельцев, землепользова­телей и арендаторов.

Таким образом, предоставление земель — это правовой землеотвод­ный процесс наделения субъектов права пользования землей опреде­ленными правами и гарантиями.

Граждане, осуществляющие предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, заинтересованные в выделении зе­мельного участка для строительства, обращаются в государственный орган исполнительной власти или орган местного самоуправления, обладающий правом предоставления соответствующих земельных уча­стков, с заявлением, в. котором должно быть указано назначение объек­та, дано его технико-экономическое обоснование либо соответству­ющие расчеты и испрашиваемое право на земельный участок.

Эти органы с учетом социально-экономических, экологических и градостроительных условий принимают решение о предоставлении участка, что является основанием для выбора в установленном поряд­ке земельного участка, определения границ этого участка в натуре (на местности) и оформления комитетом по земельным ресурсам и зем­леустройству акта о предварительном согласовании места размещения объекта, а в необходимых случаях его санитарной (охранной) зоны.

В случае, когда для размещения объекта необходимо изъятие зе­мельных уч[асткрв или их частей у землепользователей, соответствующий орган информирует собственников этих участков о их возмож­ном выкупе.

Указанные органы принимают постановление об утверждении акта о предварительном согласовании места размещения объекта по одно­му из вариантов или об отказе в размещении объекта.

При предоставлении земельных участков в местах проживания и хозяйственной деятельности малочисленных народов и этнических групп для целей, не связанных с их хозяйственной деятельностью, может быть проведен сход граждан по поводу изъятия и предоставле­ния земельных участков под объекты, деятельность которых затраги­вает интересы указанных народов и групп. Соответствующий орган исполнительной власти или орган местного самоуправления принимает постановление о предварительном согласовании места размещения объекта с учетом итогов этого схода.

Постановление об утверждении акта является основание для под­готовки землеустроительной документации по предстоящему изъятию, определению размеров возмещения убытков и потерь сельскохозяй­ственного и лесохозяйственного производства.

Постановление соответствующего органа о предварительном согла-. совании места размещения объекта является основанием для разра­ботки проектной документации и действует в течение трех лет.

В случаях, когда место для окончательного размещения объекта принято с нарушением требований российского законодательства и законодательства субъектов РФ, органы, осуществляющие государствен­ный контроль за исполнением и охраной земель, вправе обжаловать это решение в суд.

После согласования и утверждения проекта на строительство граж­дане, занимающиеся предпринимательской деятельностью без образова­ния юридического лица, а также юридические лица, на основании утверж­денных актов о предварительном согласовании места размещения объек­та или генеральных планов и проектов застройки (в городах и других населенных пунктах) обращаются в государственный орган исполнитель­ной власти или орган местного самоуправления, обладающий правом предоставления соответствующих земельных участков, с ходатайством (заявлением) о предоставлении земельного участка.

По представлению соответствующего комитета по земельным ре­сурсам и землеустройству соответствующий орган рассматривает пред­ставленные материалы и принимает решение об условиях предостав­ления земельного участка.

Ходатайства юридических лиц и заявления граждан о предостав­лении земельных участков для предпринимательской деятельности рассматриваются соответствующими органами в двухмесячный срок, а заявления граждан для иных целей — в месячный срок, если не установлен иной срок законами субъектов РФ,

Следует отметить, что в проекте Земельного кодекса, по сравнению с ранее действовавшим законодательством, более четко определена последовательность стадий землеотводного процесса, определены по­следовательность совершения этих действий, права местной админист­рации по предоставлению земель и их органов по, выдаче собственни­кам, землевладельцам, землепользователям и арендаторам права пользо­вания землей.

Представляется, что в действующем законодательстве именно сей­час появляется все больше и больше земельно-процессуальных норм, регулирующих предоставление и изъятие земель, землеустройство, зе­мельный контроль, разрешение земельных споров. В земельном праве появилась реальная возможность наряду с материальным правом сфор­мулировать и процессуальное право, как это уже сделали админист-ративисты.

Необходимо различать действия по предоставлению земли в соб­ственность, владение, пользование или аренду от оснований возникно­вения права собственности, землепользования, землевладения, включа­ющего сложный фактический состав:

• решение о предоставлении земли в собственность, владение, пользование или аренду, а также в субаренду и сервитут;
• отвод земли в натуре;
• юридическое оформление этого права.

Для возникновения права пользования землей необходимо наличие указанных трех юридических фактов. Если хотя бы один из них от­сутствует, то указанные права не могут считаться возникшими. В зе­мельном законодательстве сказано, что приступить к пользованию предоставленным земельным участком до установления соответству­ющими землеустроительными органами границ этого участка в нату­ре (на местности) и выдачи документа, удостоверяющего право пользо­вания землей, запрещается.

В некоторых случаях необходимым условием для возникновения права пользования землей помимо указанных трех юридических фак­торов является также заключение социального соглашения (имену­емого актом или договором о предоставлении в пользование земель­ного участка) между органом, отводящим землю, и будущим субъектом права. При этом в сложный фактический состав, порождающий это право, входят не только названные выше юридические факты, но и заключение указанного выше соглашения и выдача землепользователям специальных документов, оформляющих их права, и государствен­ная регистрация земельных участков.

До ЗК РФ оформление права пользования земельным участком требовалось не всегда. Например, колхозники и проживающие в сель­ской местности рабочие и служащие не получали никаких докумен­тов, удостоверяющих право пользования отведенными им приусадеб­ными участками.

Иногда эти документы были в виде двусторонних письменных со­глашений, заключаемых между органами, предоставившими в пользо­вание земельные участки, и землепользователями. Такие соглашения не только удостоверяли их право на землю, но и фиксировали их пра­ва и обязанности. В большинстве случаев они назывались актами о предоставлении в пользование земельных участков. Иногда эти согла­шения получали название договоров.

Юридическое значение всех перечисленных видов документов за­ключается в том, что они являются основными и наиболее бесспорны­ми доказательствами наличия у их держателей права собственности, владения, пользования или аренды земельных участков.

Наряду с предоставлением в собственность, земля предоставляет­ся в постоянное (бессрочное) пользование, пожизненное наследуемое владение, во временное пользование, в аренду.

Землеустроительное производство. Землеустройство — это правовой процесс, в соответствии с которым собственники и другие землепользователи наделяются определенными материальными и про­цессуальными правами.

Землеустроительный процесс делится на стадии. Стадии землеус­троительных работ — это определенная группа землеустроительно-процессуальных действий по каждому виду землеустройства¹.

Землеустроительный процесс состоит из следующих стадий:

1. подготовительные работы к составлению землеустроительного процесса;
2. разработка прогнозов, схем, проектов землеустройства;
3. рассмотрение и утверждение проектной документации;
4. перенесение проекта в натуру (на местность);
5. оформление и выдача землеустроительных материалов и доку­ментов;
6. осуществление авторского надзора за выполнением землеустрой­ства собственниками земли, землевладельцами, землепользователями и арендаторами;
7. государственная экспертиза землеустроительной документации (ст. 6 указ ФЗ).

1.  Подготовительные работы к составлению землеустроитель­ного проекта. Составлению землеустроительного проекта предшеству­ет выезд на место представителя землеустроительного органа для оп­ределения фактического положения землепользования (при участии заинтересованных пользователей земель и в присутствии представи­теля органа местного самоуправления). В частности, выяснению под­лежат основания и характер прав указанных субъектов на земли, под­лежащие землеустройству, расположение и размещение этих земель, их границы, а также пожелания об изменении границ.

2.    Разработка   прогнозов,   схем,   проектов землеустройства. Раз­работку прогнозов,  схем,  землеустроительных проектов производят
исходя из экономических, естественно-исторических и других конкрет­ных условий землеустраиваемых хозяйств. Например, работу по состав­лению землеустроительных проектов, как правило, подразделяют на две основные стадии: составление эскизного проекта и составление деталь­ного (технического) проекта. Для отдельных частей проекта состав­ляют несколько вариантов, из которых после экономического анализа выбирают лучший.

Важным разделом землеустроительного проекта является план по проведению намеченных в нем мероприятий с указанием срока их выполнения, порядка их осуществления и необходимых для этого средств.

Землеустроительный проект составляется при участии заинтересо­ванных землепользователей. Содержание проекта определяется преж­де всего специализацией хозяйства и требованиями рациональной организации производства, а также природными особенностями зоны расположения хозяйства.

Составление землеустроительного проекта оформляется специаль­ным протоколом.

3.      Рассмотрение    и   утверждение    проектной    документации — одна из важных стадий землеустроительного процесса. При предъяв­лении проекта землепользователям могут быть заявлены землеустро­ительному органу претензии. Если претензии признаются основатель­ными, в проект вносят соответствующие изменения. Отклонение пре­тензий дает право заинтересованным субъектам права подать жалобы в тот государственный орган, к ведению которого относится утверж­дение, землеустроительного проекта.

При рассмотрении предъявленного землеустроительного проекта у заинтересованных землепользователей могут возникнуть те или иные споры между собой. Эти споры либо решаются на месте представите­лем землеустроительного органа, либо переносятся в тот орган, кото­рый будет утверждать землеустроительный проект.

Предъявление сторонам землеустроительного проекта должно про­исходить обязательно в присутствии представителя органа местного самоуправления и представителей землепользователей.

Проект внутрихозяйственного землеустройства тщательно прове­ряется начальником отдела (партии) и после рассмотрения на техни­ческом совещании землеустроительной экспедиции представляется колхозам — на обсуждение общего собрания (собрания уполномочен­ных колхоза) или расширенного заседания правления колхоза, совхо­зам — на обсуждение производственного совещания совхоза.

Утверждение землеустроительного проекта, составленного инжене­ром-землеустроителем, производится комитетом зпо земельным ресур­сам и землеустройства района. Одновременно с рассмотрением про­екта соответствующий орган обсуждает все поданные на этот проект жалобы и разрешает те споры между пользователями земель, которые не были урегулированы на месте. Утверждение землеустроительного проекта оформляется решением. Если соответствующий орган сочтет составленный землеустроительный проект неудовлетворительным или нарушающим права указанных субъектов права, он рекомендует внес­ти в проект необходимые поправки. После обсуждения рекомендаций соответствующего органа и внесения необходимых поправок проект переносится в натуру.

4.    Перенесение   проектов   в   натуру   (на  местность) заключает­ся в установке на землеустраиваемых территориях специальных ме­жевых знаков  (столбов) установленных образцов.  Совершение этих действий возлагается на соответствующие землеустроительные орга­ны. Исполнение землеустроительного проекта происходит при обяза­тельном участии заинтересованных пользователей земли.

5.     Завершающей    стадией   землеустроительного    процесса   явля­ется оформление и выдача землеустроительных материалов и доку­ментов.

6.    В реализации проекта  землеустройства значительная   помощь может быть оказана его составителями.   Поэтому новое земельное
законодательство допускает авторский надзор за выполнением проек­та землеустройства землепользователями.

Центр тяжести в соответствующем законодательстве в значитель­ной мере переносится на новый статус личности в земельных отно­шениях. В данном аспекте можно говорить о гуманизации земельно­го законодательства.

Достаточно сравнить ЗК РСФСР 1970 г. с действующим Земельным кодексом, чтобы убедиться в значительно большей защите земельных прав граждан. Эти права в гораздо большей степени обеспечиваются судебной защитой и рассмотрением некоторых земельных дел в арбит­ражном суде. Если в ЗК 1970 г. только одна ст. 134 была посвящена разрешению споров между совладельцами индивидуальных жилых стро­ений о порядке пользования общим земельным участком, то в ЗК зна­чительно большее число статей, о чем уже говорилось выше¹.

Земельные споры порой очень трудно отличить от гражданских спо­ров, объектом которых является имущество. Согласно ГК РФ земля стала недвижимостью и, как любое имущество, активно участвует в гражданском обороте. В зависимости от вида земельного спора, где речь идет о земле как объекте права собственности или когда спор касается порядка пользования земельным участком, применяются как гражданско-процессуальные, так и земельно-процессуальные нормы.

Важная отличительная особенность гражданских споров заключа­ется в том, что они разрешаются только судами (или в арбитраже), в то время как некоторые земельные споры могут быть разрешены в ад­министративном порядке.

Производство по осуществлению государственного контроля за использованием и охраной земель. В соответствии с Поло­жением о государственном земельном контроле в Российской Феде­рации, утвержденным постановлением Правительства РФ от 19.11.2002 № 833², этот контроль осуществляется органами местного самоуправ­ления и администрациями, а также специально уполномоченными на то государственными органами в соответствии с действующим зако­нодательством.

Эти органы в соответствии со своей компетенцией в администра­тивном порядке налагают штрафы за нарушение земельного законо­дательства. Подробно об этом сказано в указанном Положении.

Задачей государственного контроля является обеспечение соблю­дения всеми землепользователями требований земельного законода­тельства в целях эффективного использования и охраны земель.

Специально уполномоченные государственные органы осуществля­ют контроль за использованием и охраной земель в соответствии со своей компетенцией:

• организуют проверку и экспертизу изменения качественного состо­яния земель;
• принимают меры по устранению нарушений земельного законода­тельства;
• вносят в установленном порядке предложения о консервации де­градированных и загрязненных земель, дальнейшее использование ко­торых может привести к негативным экологическим последствиям и загрязнению сельскохозяйственной продукции;
• информируют население о состоянии земельного фонда и прини­маемых мерах по охране земель;
• участвуют в работе комиссии по приемке мелиоративных, рекуль­тивируемых и других земель, на которых проведены мероприятия по улучшению их качественного состояния, а также объектов, сооружен­ных в целях охраны земель.

(?) Контрольные вопросы

1. Как можно определить государственное регулирование земельных от­ношений?

2. Каковы органы государственного регулирования земельных отношений?

3. В чем состоят функции государственного регулирования земельных отношений?