3.4. Земельный строй в России в годы советской власти

С первых дней февральской революции 1917 г. начались работы по подготовке аграрной реформы, руководство которыми постановлением Временного правительства от 21 апреля 1917 г. было возложено на Главный земельный комитет при Министерстве земледелия. '"Однако дело двигалось медленно. Стремление учесть все мнения и все обду­мать с крайней основательностью не только замедляло работы по подготовке реформы, но и ослабляло ее размах и энергию реформа­торского   творчества.

Соображения государственного характера о постепенности и закон­ности земельной реформы, необходимости принятия ее Учредительным собранием оказались чуждыми крестьянской массе России, задыхавшей­ся от земельной тесноты и тягот, войны. Охваченное мыслью о всеобъем­лющем переделе земли, крестьянство стихийно стремилось_/ невзирая ни на что, овладеть землей, что вынудило Временное правительство издать ряд карательных постановлений. Так, постановлением от 11 апреля 1917 г. «Об охране посевов» на продовольственные и земельные комите­ты были возложены обязанности принимать меры против самовольного нарушения чьих-либо земельных и имущественных прав, возмещать убытки, происходившие в результате народных волнений¹. Главком Юго-Западного фронта генерал Корнилов издал приказ от 8 июля 1917 г., со­гласно которому лица, препятствовавшие помещикам убирать урожай в зоне фронта, могли подвергнуться заключению сроком до трех лет.

Несмотря на принимаемые меры, земельные и имущественные пра­вонарушения в стране приобретали все больший размах. Например, в приказе министра продовольствия говорилось, что во многих местах население предпринимает незаконные насильственные действия, препят­ствующие землевладельцам в уборке полей и посевов, снимает с работ военнопленных, принуждает землевладельцев платить повышенную пла­ту за сельхозработы; захватывает хлеба, покосы, инвентарь и т.п.²

«Подливали масла в огонь» политические партии, рвущиеся к влас­ти, подстрекая население к самовольным захватам земли. Так, В.И. Ле­нин в открытом письме к делегатам Всероссийского съезда кресть­янских депутатов призывал крестьян не дожидаться созыва Учреди­тельного собрания, а тотчас же брать земли в свои руки³, т.е. к самовольному захвату земель.

Кризис в использовании земель России усугублялся последстви­ями первой мировой войны, продолжавшей свой разрушительный ход: почти на 1/5 сократились посевные площади¹, поля зарастали бурь­яном и чертополохом; несмотря на благоприятные климатические ус­ловия 1917 г., валовой урожай хлебов по сравнению с 1913 г. сокра­тился почти на 1/3 - Основная часть урожая приходилась на помещи­чьи и кулацкие хозяйства, которые и в военное время не утратили своей экономической силы.

В этих условиях от крестьянских масс поступило 242 наказа де­легатам I Всероссийского Съезда Советов крестьянских депутатов².

Ознакомившись с ними, В.И. Ленин решил положить их в основу первого земельного закона пролетарского государства³. Как известно, это было реализовано в знаменитом Декрете о земле⁴, получившем название ленинского.

Основные положения Декрета сводились к отмене частной соб­ственности на землю, обращению ее в народное достояние, приоритет­ному пользованию землей трудящимися, принудительному характеру земельных преобразований и т.п.

Декрет действовал в течение шести лет⁵, но положения его легли в основу советского законодательства, регулировавшего земельные отношения на протяжении всего периода строительства социализма в России.

Реализация положений Декрета о земле на местах, в губерниях, уездах России была обеспечена заменой земельных комитетов⁶.

Декрет о земле быстро дополнялся специальными декретами. Так, были приняты Декрет ВЦИК от 9 февраля 1918 г. «О социализации земли»⁷, Декрет СНК от 29 декабря 1917 г. «О запрещении сделок с недвижимостью»⁸, Декрет ВЦИК от 27 мая 1918 г. «О лесах»⁹, Декрет СНК РСФСР от 30 апреля  1920 г. «О недрах земли»¹⁰.

Одновременно с нормативно-правовыми актами, устанавливающи­ми правовой статус земли и других природных объектов, принимались акты о порядке пользования этими объектами, вносившие коренные изменения в систему земельных, водных, горных, лесных и т.п. право­отношений. Например, Положением о социалистическом землеустрой­стве¹ вся земля в пределах РСФСР была объявлена единым государ­ственным земельным фондом, что положило начало введению монопо­лии государственной собственности на землю, принесшей немало проблем в использование земель России; устанавливался приори­тет общественных форм землепользования; земля была исключена из товарно-денежных отношений, был создан колхозно-совхозный поря­док и т.п.

С 1922 г. началась кодификация земельного законодательства, пре­следовавшая цель «создать стройный, доступный пониманию каждого земледельца свод законов о земле»². Вначале кодификация была осу­ществлена на республиканском уровне созданием Земельного кодек­са РСФСР 1922 г.³ и аналогичных кодексов в союзных республиках, а затем — на союзном уровне принятием Общих начал землепользо­вания и землеустройства⁴. Впоследствии ход кодификации и измене­ний законов шел в обратном направлении: вначале кодификация осу­ществлялась на союзном уровне, а затем — на республиканском. Так, в 1968 г. были приняты Основы земельного законодательства Союза ССР и союзных республик⁵, а в 1970 г. на базе этих Основ принят Земельный кодекс РСФСР⁶.

Правовое регулирование земельных отношений в русле социалис­тических принципов шло с большими трудностями, поскольку реали­зация таких принципов осуществлялась вопреки объективным законам общества и природы: не был задействован личный интерес произво­дителей сельхозпродукции, они исключались из механизма отношений собственности, ставка делалась на принуждение, апеллирование к со­знательности субъектов правоотношений и т.п. Например, начиная с 1928 и по 1986 г. почти ежегодно принимались постановления о меро­приятиях по посевным и уборочным работам. Как правило, они прини­мались совместно правительством и ЦК правящей коммунистической партии. Эти постановления вводили принудительные обязанности.

С не меньшей сложностью проводилась и правотворческая работа по совершенствованию земельного законодательства.  Например, 06щие начала землепользования и землеустройства, будучи разработан­ными, свыше года не утверждались, дебатировались различные поло­жения проекта этого Закона; Основы земельного законодательства раз­рабатывались с   1948 г. и были приняты лишь через 20 лет и т.д.

В основе реформации земельного строя лежала идея приоритетно­го положения в земледелии крупного государственного хозяйства (сов­хоза). Сельскохозяйственная кооперация крестьянства — колхозы — должна была в последующем трансформироваться в государственные хозяйства. Таким образом земля у крестьян была бы национализиро­вана (Декрет о земле не предусматривал национализации крестьян­ской земли, в противном случае не удалось бы партии большевиков одержать победу в гражданской войне и удержаться у власти).

Реформа земельных отношений, проходившая в исследуемый пери­од, характеризовалась следующими особенностями:

• укреплением правового статуса госхозов  (совхозов) —  государ­ственных сельскохозяйственных предприятий:
• созданием условий для полного перехода к коммунистическому земледелию;
• созданием и развитием культурно-агрономических центров;
• -   организацией массовой кооперации крестьянства в колхозы и иные формы коллективных хозяйств. Так, постановлением ЦИК и СНК СССР от 01.02.30 «О мероприятиях по укреплению социалистическо­го переустройства сельского хозяйства в районах сплошной коллек­тивизации и по  борьбе с  кулачеством»  местным  органам давалось право «раскулачивания» крупных крестьянских хозяйств, мешающих принудительной коллективизации, вплоть до конфискации их имуще­ ства и высылки в отдаленные неосвоенные районы страны¹;
• наступлением на частный сектор земледелия. Например, ст. 46 Положения о социалистическом землеустройстве запрещала рабочим или служащим  совхозов заводить в хозяйствах собственных живот­ных, птиц, огороды;
• применением преимущественно административных методов госу­дарственного руководства,  управления  и регулирования  земельных отношений. Так, постановлением СНК СССР от 21.06.1945 «О мерах по улучшению дела ведения и освоения севооборотов в колхозах» кол­хозникам (т.е. коллективным собственникам своего хозяйства) навязы­вались требования по ведению земледелия; постановлением Совета Ми­нистров СССР и ЦК ВКП(б) от 20.10.1948 «О плане полезащитных ле­сонасаждений, внедрения травопольных севооборотов, строительства прудов и водоемов для обеспечения высоких и устойчивых урожаев в степных и лесостепных районах Европейской части СССР» устанав­ливались принудительные объемы указанных работ, не считаясь с эко­номикой хозяйств¹; постановлением Совета Министров СССР от 17.08.1950 «О переходе на новую систему орошения в целях более полного использования орошаемых земель и улучшения механизации сельскохозяйственных работ» было дано указание ликвидировать на полях постоянные оросительные каналы, увеличить размеры поливных участков и т.д.;
• опорой на добросовестность людей без увязки с личной заинте­ресованностью в результатах производства. Лишь после провалов за­думанного производились соответствующие корректировки в законо­дательстве. Например, в первом Примерном уставе сельскохозяйствен­ной артели   1930 г. не были в должной мере урегулированы вопросы оплаты труда колхозников, норм выработки и т.п. Лишь в 1933 г. Наркомзем СССР издал постановление «О примерных нормах выработки в  1933 году» и «Об оценке в трудоднях различных сельскохозяйствен­ных работ в колхозах»²;
• приоритетным применением внеэкономического принуждения в использовании земель, что можно было реализовать лишь при нали­чии учета и контроля за мерами труда и мерами потребления.  Как правило, методами проб и ошибок нарабатывались меры регулирова­ния производственных и земельных отношений.  Например, только начиная с урожая   1940 г. нормы обязательных поставок сельхозпро­дукции колхозами стали устанавливаться с каждого га пашни, т.е. с учетом конкретных расчетов³; только с  1939 г. были разработаны ме­роприятия по соблюдению норм приусадебных участков и охраны их от разбазаривания⁴; с  1939 г. введен обязательный минимум трудово­го участия колхозника в колхозном производстве, введены трудовые книжки и т.д.;
• резким несоответствием между интенсивностью государственных мероприятий (подчас расточительных) по регулированию землеполь­зования и малоэффективными результатами сельхозпроизводства. Это вынудило  сменить тактику государственного  управления  сельским хозяйством. С 1955 г. до колхозов и совхозов стали доводиться пла­ны (играющие роль закона, обязательные к исполнению) лишь по объ­ему государственных закупок сельскохозяйственной продукции. Пла­нирование же сельхозпроизводства (определение структуры посевных площадей, технологии производства и т.п.) было отнесено на усмот­рение самих сельхозпредприятий¹;
• консерватизмом и бюрократизмом методов регулирования земель­ных и сельскохозяйственных отношений. Например, в 1960—1980-е гг. были приняты специальные постановления ЦК КПСС и Совета Ми­нистров СССР, обязывающие неуклонно исполнять постановление от 09.03.1955 «Об изменении практики планирования сельского хозяй­ства», требующие привлекать к ответственности виновных в наруше­нии этого постановления должностных лиц.  Однако положение неулучшилось, сельхозпредприятиям продолжали навязываться не пре­дусмотренные законом плановые задания. То, что бюрократизм будет важнейшим препятствием и сыграет для административно-командной системы роковую роль, предвидел в послед­ние годы жизни и создатель социалистического государства В.И. Ленин. В записке наркому финансов он написал: «Вся работа всех хозорганов у нас страдает бюрократизмом. Коммунисты стали бюрократами. Если что погубит, то — это»;
• порочностью всей системы социалистических отношений, что доказал провал крупных реформ  1953 г.,   1965 г., Продовольственной программы  1982 г., внедрения внутрихозяйственных методов повыше­ния производительности сельскохозяйственного производства. Так, внедрение коллективного и арендного подряда натолкнулось на та­кие организационные трудности,  что удалось устоять лишь некото­рым подрядным коллективам. Потребовалась радикальная реформа не только земельного, но и всего строя России, демократизация общества.

Упадок сельского хозяйства достиг критической черты. Доходило до того, что отдельные хозяйственные работники выращивали на сво­их приусадебных участках больше продукции, чем колхоз или совхоз, предоставившие эти участки.

Более чем 70 лет социалистического строительства в России до­казали необходимость и прогрессивность товарно-денежных отноше­ний и опасность их ущемления.

Возврат к рыночным отношениям в землепользовании начался с 1987 г., когда после длительного запрета была, наконец, предоставлена возможность арендных отношений в земледелии, а также свободной кооперации граждан. Однако расширение сферы товарно-денежных от­ношений шло медленно, сдерживалось устоявшимися за годы совет­ской власти консервативными традициями. Кроме того, структуры со­юзного (Союза ССР) уровня долгое время не давали России обрести надлежащий суверенный статус.

Несмотря на препятствия, чинимые реформам, они зрели, чтобы проявиться в нормативных актах, раскрепощающих земельные и хозяй­ственные отношения в стране. Радикальный перелом наступил в 1990 г. с обретением Российской Федерацией суверенитета и началом кардинальной земельной реформы.