1.8. Система земельного права

Отграничение земельного права от смежных отраслей права позво­ляет нам выделить земельное право, явление самостоятельное и целост­ное, однако это не дает возможности проникнуть в суть данного явления.

Сущность земельного права может быть раскрыта через изучение его системы, а последняя представляет собой упорядоченную множе­ственность, в которой каждый элемент занимает определенное место, взаимодействуя с другими элементами.

Место каждого элемента в системе земельного права определяется не произвольно, а диктуется его значением и конкретной ролью в этой системе. Например, Общая часть земельного права должна предшество­вать его Особенной части, а не наоборот, поскольку в первой закрепле­ны основополагающие институты, конкретизирующиеся в положениях второй части: право собственности на землю, государственное управле­ние землепользованием, вещные права на землю и др. Эти институты получают свою специфику в регулировании и использовании различных категорий земель: земель сельскохозяйственного назначения, земель специального назначения, земель поселений и т.п.

Система земельного права является, таким образом, с одной сторо­ны, упорядочивающим свою внутреннюю структуру целостным явле­нием, а с другой — подсистемой российского права, входящей в него в качестве составного элемента. Так, реализуя положения права о госу­дарственном суверенитете народов, нормы земельного права позволя­ют устанавливать особый режим в месте проживания малочисленных народов и этнических групп; реализуя нормы административного права, нормы земельного права устанавливают компетенцию органов мест­ного самоуправления в вопросах организации и ведения земельного кадастра, планирования использования земель, установления предель­ных размеров земельных участков, передаваемых гражданам в соб­ственность, пользование и т.п.

Принято различать систему отрасли права и систему науки, учеб­ной дисциплины и отрасли законодательства.

Под системой земельного права как отрасли права следует пони­мать научно обоснованную последовательность расположения инсти­тутов и образующих их норм в зависимости от их значимости, роли и содержания, обусловленного характером регулируемых общественных отношений.

Система отрасли права складывается не случайно, а исторически (в известной степени, объективно) и обусловливается специфическим характером регулируемых земельных общественных отношений и их охраны, а также особым методом правового регулирования.

Раскрыть систему земельного права как отрасли — значит выявить элементы, составляющие ее, и системообразующие связи между эти­ми элементами. Элементы системы права в свою очередь образуют внутри себя структуры системы элементов более узкого содержания. Так, система земельного права состоит из Общей и Особенной частей, каждая из них в свою очередь состоит из институтов; институты зе­мельного права состоят из групп земельно-правовых норм; земельно-правовые нормы имеют свои составные элементы: гипотезы, диспози­ции и санкции.

Определение системы земельного права включает прежде всего вопрос о внутренней группировке и расстановке многочисленных юридических норм, входящих в эту отрасль.

Земельные отношения регулируются нормами материального и процессуального права. Поэтому по своему составу они не являются однородными. Каждая из названных групп отношений отличается от других в зависимости от субъекта, объекта этих отношений, их содер­жания. Например, правовые нормы, закрепляющие землю в частную, государственную, муниципальную и другие формы собственности, образуют в совокупности институт права частной, государственной, му­ниципальной и иных форм собственности на землю, а нормы права, направленные на регулирование исполнительной и распорядительной деятельности органов в области земельных отношений, — институт государственного управления  землепользованием.

Одним из видов земельных правоотношений являются правоотно­шения собственности на землю, землевладения, землепользования и аренды, которые в свою очередь делятся на более конкретные виды в зависимости от категорий земель и от того, кто выступает пользова­телем тех или иных участков. В связи с этим, например, имеется не­сколько различных видов прав собственности на землю, землевладе­ния, землепользования и аренды на землях сельскохозяйственного назначения (землепользование государственных сельскохозяйственных предприятий, акционерных обществ, ассоциаций и т.п.) и на землях поселений (землепользование жилищно-строительных и дачно-строи-тельных кооперативов и т.д.).

Каждый вид использования земли регулируется соответствующи­ми правовыми нормами. В них определяются условия и порядок пре­доставления соответствующих категорий земель тем или иным субъек­там права, предельные размеры предоставляемых земельных участков, содержание прав землепользователей, перечень возлагаемых на субъек­тов прав и обязанностей, а также условия и порядок защиты их прав от возможных нарушений.

Нормы права, регулирующие одни и те же виды использования зем­ли, составляют в совокупности конкретные правовые институты. Так, правовые нормы, посвященные пользованию землей сельскохозяйствен­ных предприятий (акционерных обществ, крестьянских (фермерских) хозяйств и др.), образуют соответствующие институты. Юридические нормы, посвященные землепользованию жилищно-строительных и дач-но-строительных кооперативов, образуют соответствующие институты и т.д.

Таким образом, земельное право состоит из ряда институтов, каж­дый из которых посвящен регулированию однородных и взаимосвязан­ных общественных отношений.

Рассмотрим элементы земельного права как отрасли права по от­дельности.

Общая часть земельного права включает в себя следующие ин­ституты.

1. Право собственности, вещные и другие права на землю. Это институт земельного права, определяющий основу производственных отношений по эксплуатации земель, составляющих основу земельного строя России. С устранением монополии государственной собствен­ности на землю устранена и господствующая общественная форма ведения производства на земле, появилась частная форма производ­ственных отношений, комбинирующаяся в различных формах и с раз­личными видами собственности, в том числе с государственной соб­ственностью. Здесь же рассматриваются вещные и иные права на землю.

К Общей части следует отнести также общие правила, характери­зующие понятие и составные элементы правового режима земельно­го фонда, отдельных категорий земель и их охрану.

2. Правовое регулирование  сделок  с  землей. В   связи   с  установ­лением многообразия форм земельной собственности на землю: част­ной, государственной, муниципальной и иных, граждане и юридические лица теперь вправе совершать разного рода сделки с землей: купли-
продажи земли, залога и дарения, завещания, наследования и др.

3. Государственное   управление   землепользованием. Данный    ин­ститут определяет пределы и порядок вмешательства государственных
органов в сферу земельных отношений, их компетенцию и основные функции.

4. Правовое   обеспечение  рационального    использования    и   охра­ны  земель   по российскому законодательству,   которое является   его главной задачей. Однако   в   законодательстве   не  раскрыто  содержа­ние этого понятия, не даны его основные критерии.

5. Земельно-процессуальное  право. Этот  институт дает  понятие   и общую характеристику земельно-процессуального права. Он указыва­ет на соотношение процессуальных норм земельного права с админи­стративным, гражданским и уголовным правом, рассматривает виды и
структуру земельного  права.

6. Защита  земельных прав граждан   и  юридических лиц   и  поря­док разрешения   земельных   споров. Это   один   из   важнейших   инсти­
тутов земельного права.

Многообразие форм земельной собственности и различных форм хозяйствования на земле увеличило количество земельных споров меж­ду гражданами и юридическими лицами. Признание земельных прав осуществляется судом или арбитражным судом путем вынесения судеб­ного решения, устанавливающего земельные права. Но это не исключа­ет разрешения земельных споров в административном порядке.

7.Ответственность    за    нарушения    земельного   законодатель­ства. Этот институт земельного права определяет составы земельных правонарушений, виды ответственности за них и порядок применения ответственности.

Институты Общей части земельного права конкретизируются в институтах Особенной части земельного права, при этом каждый из институтов Общей части «обслуживает» своими нормами все инсти­туты Особенной части. Например, институт ответственности за на­рушения земельного законодательства применим как к правовому обеспечению института правового режима земель сельскохозяйствен­ного назначения, так и к обеспечению института земель запаса. Та­кое построение системы земельного права позволяет исключить дуб­лирование правового материала, устранить громоздкость правовых конструкций и облегчить восприятие и изучение земельно-правовой системы.

8. Понятие и общая характеристика правового режима земель, под которым следует понимать установленный законом порядок госу­дарственного регулирования рационального использования и охраны земли, обеспеченный мерами предупреждения правонарушений и ус­тановленной ответственности за их совершение.

Особенная часть земельного права представляет собой систему институтов земельно-правового регулирования, обособленных по кате­гориям земельного фонда, а именно:

1)        правовой режим земель сельскохозяйственного назначения, основным целевым назначением которых является использование их
для сельскохозяйственных целей или предназначенность для этих целей;

2)        правовой режим земель поселений, основным целевым назна­чением которых является обеспечение функционирования городов и
иных поселений как целостных организмов, объектов социального на­значения, предназначенных для создания необходимых условий для
труда и быта граждан;

3) правовой режим земель промышленности, энергетики, транс­порта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земель для
обеспечения космической деятельности, земель обороны, безопасно­сти и земель иного специального назначения, основным целевым на­значением которых является обеспечение задач, вытекающих из осо­бенностей объектов, для которых предоставлены данные земли;

4) правовой режим земель, принадлежащих гражданам;

5) правовой режим земель особо охраняемых территорий: при­родоохранного и природозаповедного назначения, основным целевым назначением которых является обеспечение условий в системе охраняемых природных территорий, а также в зонах природных объек­тов с особым правовым режимом; правовой режим земель оздорови­тельного и рекреационного назначения, основные положения которого вытекают из конституционного права граждан на обеспечение здо­ровья, охрану окружающей среды и восстановительный отдых; пра­вовой режим земель историко-культурного назначения, порядок ис­пользования которых обусловлен особенностями юридического ста­туса памятников истории и культуры, а также достопримечательных мест;

6)    правовой режим земель лесного фонда, обусловленный интереса­ми ведения лесного хозяйства и правовым режимом лесных объектов;

7)    правовой режим земель водного фонда, используемых для peaлизации водохозяйственных целей;

8)    правовой режим земель запаса, особенности которого выража­ются в их названии.

Институты Общей и Особенной части земельного права состоят из правовых норм, являющихся первичными «клетками», ячейками земель­ного права.

Земельно-правовая норма имеет структуру, обязательные элемен­ты, без которых нормы права как таковой быть не может.

Обязательными элементами земельно-правовой нормы являются гипотеза, диспозиция и санкция. Рассмотрим их по отдельности.

1.   Гипотеза земельно-правовой  нормы  определяет условия,   при которых возможно ее применение. Эти условия выражаются, как пра­вило, в наличии фактов, имеющих юридическое значение. Например, для изъятия земель сельхозпредприятий для государственных или обще­ственных нужд необходим такой юридически-фактический состав, как решение на то компетентного государственного органа;  осуществле­ние   процедуры   предварительного  согласования   мест  размещения объекта на изымаемом участке, возмещение сельхозпредприятию убыт­ков, причиненных изъятием земельного участка, и т.п.

Если гипотеза правовой нормы не соответствует фактическим об­стоятельствам дела, то данную земельно-правовую норму применять нельзя. Так, если гражданин, заявивший о предоставлении ему земель­ного участка для ведения крестьянского хозяйства, не достиг возрас­та 18 лет, то норму о праве граждан на ведение крестьянского хозяй­ства к нему применять нельзя.

2. Диспозиция земельно-правовой нормы выражает правило пове­дения, закрепленное в норме либо вытекающее из ее смысла. Напри­мер, в ЗК РФ закреплено правило эффективно использовать землю, однако в чем это заключается— в законе не раскрыто.  Исходя из смысла законодательства, можно сделать вывод о том, что землеполь­зователи должны, с одной стороны, максимально полно и экономно использовать площадь предоставленной земли, а с другой — повышать качество земли как средства производства.

Диспозиция правовой нормы зачастую содержится в нескольких нормативно-правовых актах. Так, обязанности агронома хозяйства пре­дусмотрены в правилах внутреннего трудового распорядка хозяйства и других нормативно-правовых актах, предусматривающих основные правила работы на земле.

3. Санкция земельно-правовой нормы — обязательный элемент, без которого норма не может быть эффективной.

Санкцией правовая норма отличается от иных норм, не имеющих правового характера (от научно обоснованных систем земледелия; от земледельческих традиций, господствующих в данном регионе; от мо­ральных норм и т.п.).

Санкция правовой нормы выражается в наказаниях за совершен­ные нарушения земельного законодательства, а также в неблагопри­ятных последствиях, наступающих в случае ненадлежащего поведения субъектов земельных правоотношений.

Системообразующие связи земельного права с другими отраслями права выражаются   в   следующем.

1. В системе земельного права и во взаимодействии ее с другими отраслями права отсутствует дублирование  правового регулирования
   другими отраслями права (институтами права,  правовыми нормами). Земельное право имеет в своей системе институты права, которых не имеют иные отрасли права, в свою очередь последние содержат в себе такие институты, которые не присущи земельному праву.
2. Институты и правовые нормы всех отраслей права взаимно до­полняют друг друга, «коллективно» осуществляют правовое регулиро­вание.
3. Взаимопроникновение гипотез, диспозиций и санкций правовых норм земельного права и других отраслей права не означает дублиро­вания в земельно-правовом регулировании, а свидетельствует о систе­мообразующих связях системы права в целом и земельного права в частности.
4. Система отрасли земельного права составляет основу и систе­му науки земельного права.   Но круг изучаемых наукой земельного
   права проблем шире совокупности норм, составляющих отрасль земель­ного права.

Поэтому от системы отрасли права следует отличать систему нау­ки земельного права (также состоящую из двух частей).

Термин «предмет земельного права» имеет двоякий смысл. Когда речь идет о земельном праве как отрасли права, тогда имеют в виду предмет правового регулирования. Когда же говорят о земельном праве как науке, тогда подразумевают предмет изучения.

Некоторые особенности имеет земельное право как учебная дис­циплина, система которой соответствует учебным программам и стро­ится исходя из учебного плана, в основу которого положены главным образом методические соображения.

Система земельного права как отрасли права состоит из следу­ющих институтов.

Общая часть

1.Право собственности, вещные и другие права на землю.
2. Правовое регулирование сделок с землей.
3. Государственное управление землепользованием.
4. Правовое обеспечение рационального использования и охраны земель по российскому законодательству. 
5. Земельно-процессуальное право.
6. Защита земельных прав граждан и юридических лиц и порядок рассмотрения земельных споров.
7. Документы, удостоверяющие права на земельные участки.
8. Ответственность за земельные правонарушения.

Особенная часть

9. Правовой режим земель сельскохозяйственного назначения.
10. Правовой режим земель поселений.
11. Правовой режим земель промышленности, энергетики, транспор­та, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земель для обеспе­чения космической деятельности, земель обороны, безопасности и зе­мель иного специального назначения.
12. Правовой режим земель, принадлежащих гражданам.
13. Правовой режим земель особо охраняемых территорий и объек­тов.
14. Правовой режим земель лесного фонда.
15. Правовой режим земель водного фонда.
16. Правовой режим земель запаса.

Земельное право как наука. Земельно-правовые нормы, как и нормы других отраслей российского права, невозможно ни увидеть, ни пощупать. Видимыми являются только знаковые символы закона. Поэтому при изучении земельного законодательства требуется позна­вательная деятельность, построенная по научной системе. Например, правовые нормы содержатся и в «молчании закона», т.е. в отсутствии видимых знаков его: отсутствие права на занятие земельного участка означает запрет такого занятия; отсутствие запрета на проход по зе­мельному участку означает разрешение такого прохода и т.д.

Научно-познавательная деятельность в изучении земельного пра­ва представляет собой особый вид умственной деятельности и специ­ализацию в ней. Например, ученый в сфере земледелия не может да­вать правовую оценку использования земель, она всегда будет носить характер естественнонаучный, а не выделяющий правовое и неправо­вое в земельных отношениях.

Если предметом земельного права как отрасли права является толь­ко тот круг общественных отношений, на который направлено действие земельно-правовых норм, то предметом земельно-правовой науки яв­ляется все то, что способствует развитию земельного законодательства и совершенствованию практики его применения.

Поэтому предмет науки земельного права значительно шире предмета отрасли земельного права. Это выражается в том, что:

• земельно-правовая наука занимается изучением предмета земель­ного права, исследуя его специфику и вырабатывая рекомендации по совершенствованию правовых норм. Например, установление влияния эксплуатации земли на соседствующие с ней природные объекты и на ландшафт в целом способствовало введению в земельное законодатель­ство требований по обеспечению экологического благополучия на используемом земельном участке;
• земельно-правовая наука занимается и изучением самих земель­но-правовых норм, выявляя их несовершенства и вырабатывая рекомен­дации по устранению этих несовершенств. Так, исследование состояния правового регулирования мелиорации земель выявило значительную недостаточность правового вмешательства, в связи с чем в 1995 г. был принят Федеральный закон от 10.01.1996 № 4-ФЗ «О мелиорации зе­мель» (в ред. от 10.01.2ООЗ)¹;
• наконец, земельно-правовая наука занимается и исследованием практики применения норм земельного права, вырабатывая правовые рекомендации по ее совершенствованию. Например, изучение практи­ки осуществления государственного контроля за охраной использова­ния земель позволило выработать две самостоятельные инструкции: о порядке применения административных наказаний инспекторами госконтроля и порядке осуществления государственного контроля за использованием земель под строительство.

Иными, чем у отрасли земельного права, являются и методы зе­мельно-правовой науки. Если метод земельно-правового регулирова­ния всегда обеспечен принудительной силой закона, то метод земель­но-правовой науки служит, с одной стороны, выражением общенауч­ного метода познания (объективность, системность, создание новых знаний и т.д.), а с другой — выражением специфического метода, при­сущего только земельному праву, который предполагает изучение земли как объекта правоотношений и всех вытекающих из этого вопросов.

Земельное право как учебная дисциплина представляет собой определенную часть науки земельного права, отобранную и система­тизированную для использования в учебном процессе с двух позиций: потребности в будущей работе выпускника вуза и эффективности обучения (запоминания материала, правильного усвоения его и т.д.). В силу этого при формировании учебной дисциплины земельного права применяются элементы соответствующих педагогических наук и используются рекомендации психологов.

Если целью земельно-правовой науки является совершенствование земельного законодательства и практики его применения, то цель учеб­ной дисциплины земельного права — получение обучаемыми опреде­ленного программой обязательного минимума знаний. В силу этого учебная дисциплина имеет государственные критерии, при достижении которых обучаемые могут считаться успешно обучившимися данной учебной дисциплине.

Контрольные вопросы

1. Какую роль играет метод правового регулирования в земельном праве?
2. В чем отличие императивного метода правового регулирования земель­ных отношений от диспозитивного метода?
3. Каковы виды императивного метода правового регулирования?
4. Какие существуют виды диспозитивного метода правового регулирова­ния?
5. Какие условия влияют на формирование метода правового регулирова­ния в земельном праве?
6. Какие признаки отличают метод земельно-правового регулирования от метода науки земельного права?
7. Каковы принципы земельного права и земельного законодательства? Понятие, общая характеристика и форма их выражения.
8. В чем состоят конституционные принципы земельного права?
9. Каковы принципы, присущие Общей части земельного права?
10. В чем состоят принципы, присущие Особенной части земельного права?
11. В чем состоит практическая потребность отграничения земельного права от других отраслей права?
12. Каковы критерии отграничения норм земельного права от норм иных отраслей права?
13. В чем состоит отграничение земельного права от государственного права?
14. Отграничение норм земельного права от норм административного пра­ва и в чем оно состоит?
15. Отграничение норм земельного права от норм финансового права и в чем оно состоит?
16. Отграничение норм земельного права от норм гражданского права и в чем оно состоит?
17. Отграничение норм земельного права от норм аграрного права и в чем оно состоит?
18. В чем заключается отграничение норм земельного права от норм эко­логического права?
19. В чем состоит отграничение норм земельного права от норм трудового права?
20. Что такое система земельного права как отрасли права, науки и учеб­ной дисциплины?
21. Какова структура системы земельного права?
22. Какова структура Общей части земельного права?
23. Какова структура Особенной части земельного права?
24. Что представляет собой земельно-правовая норма?
25. Каковы системообразующие связи земельного права, обеспечивающие внутреннее единство и связь с другими отраслями права?