Печать
PDF

ОБЩАЯ ЧАСТЬ ГЛАВА 1 ПОНЯТИЕ ЗЕМЕЛЬНОГО ПРАВА - Страница 2

Posted in Аграрное право - Б.В. Ерофеев Земельное право России

 

2. Земля важнейший компонент окружающей среды, который функционирует по законам живого организма, способствует очищению атмосферы, хранит водные ресурсы, является питательной средой для всего живого. Земная поверхность имеет территориальные ограниче­ния, она не может быть произвольно увеличена людьми в зависимо­сти от их потребностей. Равным образом она не подлежит замене ни­каким другим средством производства, не устаревает и не изнашива­ется, как это происходит в отношении орудий и средств производства. При рациональном использовании земли ее' плодородие постоянно возрастает, что в свою очередь влияет на ценностные характеристики данного объекта. Это, безусловно, свидетельствует о том, что земель­ные отношения являются отношениями особого рода и не могут, как предлагают некоторые ученые, устанавливаться и определяться нор­мами гражданского права. Они должны регулироваться нормами зе­мельного права, а нормы гражданского права необходимо учитывать только в части, не урегулированной нормами земельного права.

Как известно, в новый ГК РФ включена гл. 17, посвященная зе­мельным отношениям. С правовой и экономической точек зрения, цен­ность земли определяется особенностями, спецификой свойств и признаков, отличающих ее от других имущественных объектов. Это означает, что отношения отныне должны регулироваться и граждан­ским законодательством. Однако согласно ч. 3 ст. 2 ГК РФ, если имущественные земельные отношения основываются на административ­ном акте (а таких видов земельных отношений, как известно, немало), то эти отношения не регулируются нормами гражданского права. Они находятся исключительно в сфере земельного законодательства.

Есть еще одна тонкость в проблеме определения соотношения норм земельного и гражданского законодательства. Дело в том, что ст. 72 и 73 Конституции РФ, определяющие предметы исключительного веде­ния Российской Федерации и совместного ведения Российской Феде­рации и ее субъектов, устанавливают, что гражданское законодатель­ство находится в ведении Российской Федерации, а земельное зако­нодательство — в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. Требуется более четкое разграничение сфер применения земельного и гражданского законодательства.

Конституция РФ (ст. 5, 9, 35, 71, 72 и др.) и принятые в ее развитие нормативно-правовые акты, в частности Указ Президента РФ от 16.12.1993 № 2144 «О федеральных природных ресурсах»1, положили начало делению неделимой ранее окружающей среды на собственность федеральную, субъектов РФ, муниципальную, частную, общую и др.

Гражданское право не обладает правовым инструментарием учета многообразия и специфики земли как объекта земельных отношений. Оно определяет единые унифицированные правила гражданского обо­рота и собственности на землю без учета ее уникальных специфиче­ских особенностей.

Конституция закрепила процесс «овеществления» всех природных ресурсов и окружающей среды в целом, а ГК РФ в ст. 130, 214 и др. объявил все природные ресурсы имуществом со всеми вытекающи­ми из этого последствиями. Таким образом было произведено изъ­ятие всех природных ресурсов и всей окружающей среды в целом из сферы земельного и экологического права и включение их в сфе­ру действия  гражданского  права.

Особо следует отметить, что ч. 1 ст. 9 Конституции РФ устанавли­вает, что земля и другие природные ресурсы используются Сохраня­ются в Российской Федерации как основа жизни и деятель­ности народов, проживающих на соответствующей территории, а ч. 2 ст. 9 передает эти объекты в частную и иные формы собственности. Разве это не парадокс? Следует также подчеркнуть, что объявление в ГК РФ всех природных ресурсов имуществом противоречит ч. 1 ст. 9, ч. 2 ст. 36 и ст. 42 Конституции РФ, так как нарушает неотчужда­емые и принадлежащие  каждому от рождения права на природные ресурсы как основу жизни и деятельности народов России, законные интересы, право каждого на благоприятную окружающую среду.

В России с 1990 г. проводится земельная реформа, в результате которой на смену административным методам правового регулирова­ния земельных отношений пришли экономико-правовые, конституци­онно закрепила многообразие форм земельной собственности и хо­зяйствования на ней, признание земли имуществом, введение платно­сти землепользования, способствовала формированию земельного рынка и обусловила принятие нового земельного и гражданского за­конодательства. Все это в корне изменило старое представление о характере и содержании земельных отношений.

Исследуя вопрос о соотношении гражданского и земельного права, следует отметить, что при регулировании земельных отношений необ­ходимо использовать понятийный аппарат и основные принципы, ус­тановленные гражданским законодательством, а в земельном законо­дательстве должна отразиться тенденция земельных отношений, выте­кающая из того факта, что земля является особым объектом, который охраняется и используется как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Поэтому перед земель­ным правом встают новые задачи в связи с усложнением предмета этой отрасли права.

В силу специфических свойств земли ее оценка в денежном исчисле­нии не соответствует действительной стоимости и, возможно, будет дол­го отставать от нее из-за непрерывно возрастающей ценности земли.

В условиях рыночной экономики цена земельных участков опре­деляется исходя из спроса и предложения и имеет постоянную тен­денцию к росту.

Все это породило необходимость учета земельных ресурсов в виде земельного кадастра, регистрации сделок с землей; требуются крите­рии рациональности землепользования на всех землях с помощью кадастровых оценок.

С учетом указанного обстоятельства устанавливается и налогообло­жение. Например, налоги устанавливаются и изменяются в зависимо­сти от состояния земельных участков, а не по результатам хозяйствен­ной, деятельности (ст. 3 Закона РСФСР от 11.10.1991 № 1738-1 «О пла­те за землю» (в ред. от 24.12.2002)1).

3. Земля представляет собой весьма сложный хозяйственный объект, обладающий множеством различных свойств и в силу это­го   находящийся   в   сфере различных   отраслей   права:

государственного, нормами которого регулируются админист­ративно-государственное устройство, государственные границы и су­веренитет народов. Так, в местах проживания и хозяйственной дея­тельности малочисленных народов и этнических групп может быть установлен по согласованию с соответствующими органами местно­го самоуправления (местной администрацией) особый режим исполь­зования земель;

  • административного, определяющего   систему   и   компетенцию органов государственной власти и органов местного самоуправления в области регулирования земельных отношений,  устанавливающего ответственность за различные виды земельных правонарушений, и т.п.;
  • гражданского, нормы которого особенно расширили сферу пра­вового регулирования земельных отношений после принятия нового
    ГК РФ в  1994 г. В него включено большое количество норм, регули­рующих земельные отношения по принципам гражданского права. Вос­становление категории «недвижимое имущество», т.е. объектов, нераз­рывно связанных с землей (строений, сооружений, мелиоративных си­стем), введение купли-продажи земли, земельного рынка, ипотеки и др. — все это должно способствовать возрастанию роли норм граж­данского права в регулировании земельных отношений.

В связи с проводимой земельной реформой, принятием нового зе­мельного законодательства, Конституции РФ, ГК РФ, который разрешает сделки с землей, формирует земельный рынок, вопрос о признании иму­щественного элемента в земельных отношениях приобретает особое значение. ГК РФ восстановил категорию земельной недвижимости. Но земля — недвижимость особого рода, которая требует особого право­вого регулирования, отличающегося от регулирования другого имуще­ства. Беспредел в регулировании большей части земельных отноше­ний гражданским правом основан на ошибочном определении, данном в ст. 128 и 130 ГК РФ, где земля называется недвижимым имуществом наряду с другим имуществом, не имеющим уникальных особенностей. Поэтому требуется работа над изменением ГК РФ и приоритета зе­мельного права в регулировании земельных отношений перед норма­ми гражданского права. Для того чтобы выйти из тупика, в который зашли цивилисты, им необходимо дать в ГК РФ четкое определение понятия вещей. В ст. 128 следует указать, что вещами являются пред­меты материального мира или духовной культуры — продукты чело­веческого труда, а не самой природы, удовлетворяющие потребности людей и не имеющие устойчивых экологических связей, которыми» как невидимой паутиной, окутаны все природные объекты, входящие в со­став  окружающей  среды.

В существенных коррективах нуждается и ст. 130 ГК РФ «Недви­жимые и движимые вещи» (в ред. от 1 7.12.1999)1. «К недвижимым ве­щам (недвижимое имущество, недвижимость) относятся земельные участки, участки недр, обособленные водные объекты и все, что проч­но связано с землей, т.е. объекты, перемещение которых без несораз­мерного ущерба их назначению невозможно, в том числе многолетние насаждения, здания и сооружения».

Все высказанные соображения по этому вопросу свидетельствуют о том, что ГК РФ регулирует имущественные отношения и не учиты­вает особенности земли как природного ресурса, которая не является в полной мере объектом имущественных отношений.

4.   Земля является абсолютно недвижимой,  а все остальные вещи — относительнонедвижимые, так как они в принципе переместимы при желании человека.

Представляется, что недвижимость — земля, а все, что находится на земле, —!движимое имущество. Эти две составные части — недвижи­мость и движимое имущество — должны иметь каждая свой самостоя­тельный правовой статус, определенный в законодательном порядке. При этом не следует также забывать об особом объекте недвижимости как об особом роде имущества, где земля играет главенствующую роль.

Земельный участок и связанные с ним объекты образуют единый комплекс при единстве собственности на участок и здание, который находится в едином владении, пользовании, распоряжении и хозяйствен­ном пользовании.

5.  Горные, лесные и водные отношения по использованию и ох­ране растительного и животного мира, культурных ландшафтов,
атмосферного воздуха регулируются специальным законодатель­ством РФ и ее субъектов.

Земельные отношения имеют имущественное содержание, но в силу своих уникальных и специфических особенностей земля не может стать в полном смысле имуществом, потому что является продуктом самой природы, не имеет и не может иметь имущественной основы. В условиях рынка земли ей придается конъюнктурная оценка и види­мость имущественной ценности, следовательно, сделки с землей не должны определяться по правилам имущества, которое является объек­том гражданского права.

Объявление в ГК РФ природных ресурсов имуществом противоре­чит ч. 1 ст. 9, ч. 2 ст. 36 и ст. 42 Конституции РФ, так как нарушает неотчуждаемые и принадлежащие всем от рождения права на природ­ные ресурсы — основу жизнедеятельности народов России, право каж­дого на благоприятную окружающую среду (ст. 2, 7, 17, 18, 41, 42, 58 Конституции РФ).

Происходящие изменения земельного строя, замена государствен­ной монополии на землю частной, муниципальной и иными формами собственности, введение купли-продажи и разрешение других сделок с землей, формирование земельного рынка вызвали споры о пересмот­ре соотношения земельного и гражданского законодательства при регулировании земельных отношений. Законодательный аспект этой проблемы таков: Указом Президента Российской Федерации от 24.12.1993 № 2287 «О приведении земельного законодательства Рос­сийской Федерации в соответствие с Конституцией Российской Фе­дерации»1 (утратил силу) была отменена ст. 62 ЗК РФ. В результате чего образовался правовой вакуум в сфере регулирования земельных отношений, чем и воспользовались цивилисты. В принятом Указе Пре­зидента Российской Федерации от 27.10.1993 № 1767 «О регулирова­нии земельных отношений и развитии земельной реформы в России»2 проявилась тенденция к сужению сферы регулирования земельных норм. Статья 1 этого Указа гласит, что совершение сделок с землей регулируется гражданским законодательством с учетом земельного, лесного и иного специализированного законодательства. К сожалению, земельное законодательство долгое время оставалось без правового ин­струмента — Земельного кодекса, своеобразной земельной конститу­ции. Поэтому наметился переход от принципа приоритета земельного права к гражданскому. В ГК РФ нормы о земельных отношениях по­строены по принципу гражданских норм (автономия воли, недопусти­мость вмешательства, свобода распоряжения имуществом, запрет огра­ничения количества имущества в собственности одного лица и т.д.). Между тем ГК РФ должен регулировать земельные отношения лишь в той мере, в какой они не урегулированы нормами земельного права. Земельное право основывается на наличии у субъекта собственности не только прав, но и обязанностей рационального использования зе­мель в соответствии с целевым назначением, сильным государствен­ным контролем за соблюдением этой обязанности.

Приоритетность применения специального земельного законода­тельства в регулировании земельных отношений основывается на общественном сознании социальной функции земли в нынешних ус­ловиях, ее социальной значимости, объективно существующей ограни­ченности. Поэтому на первое место в использовании земли должны ставиться не интересы пользователя либо собственника (на чем осо­бенно делают акцент цивилисты), а интересы общества, социальная целесообразность.

Таким образом, правовое регулирование земельных и гражданских отношений базируется на принципиально противоположных основаниях.

В связи с изложенным встает вопрос о приоритетности земельно­го законодательства в регулировании земельных отношений.

Согласно ч. 3 ст. 2 ГК РФ не регулируется нормами гражданского законодательства большая группа земельных имущественных отноше­ний, которые основываются на административном акте или ином власт­ном подчинении одной стороны другой. Анализ п. «о» ст. 71 и п. «в» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ позволяет сделать вывод о том, что суще­ствует определенное несоответствие между уровнями земельного за­конодательства, которое отнесено к совместному ведению Российской Федерации и субъектов РФ, и гражданского законодательства, которое отнесено только к ведению Российской Федерации. Это несоответ­ствие мешает более эффективному применению земельного и граж­данского законодательства.

Гражданское право, таким образом, основывается на обеспече­нии свободы имущественных прав, а земельноена обеспечении рационального использования и охраны земель как основы жизни и деятельности общества.

Указанные различия между гражданским и земельным законода­тельством в разных странах мира имеют свои особенности, но в це­лом они достаточно стабильны и существуют независимо от социаль­ного строя и форм собственности на землю.

Сложившаяся ситуация в правоприменительной практике не может быть признана удовлетворительной, так как регулирование земельных имущественных отношений — это правовая сфера особого рода, кото­рая в силу специфики объекта должна быть отнесена к земельному праву с использованием норм гражданского права1.

Земля находится в сфере действия следующих отраслей права:

трудового права, поскольку хозяйственная эксплуатация земель­ных участков осуществляется работниками предприятия, труд которых регулируется преимущественно трудовым правом. Так, на сельскохо­зяйственные посевные, уборочные и иные полевые работы распрост­раняется режим рабочего времени; приемы и технологии сельскохо­зяйственных работ не должны противоречить нормам охраны труда; за нарушения правил полевых работ виновные в этом работники мо­гут привлекаться к дисциплинарной ответственности;

экологического права, поскольку земля представляет собой часть экологической системы (почвенной, воздушной, водной, почвенно-фау-нистической и т.п.), одновременно входя в качестве важнейшего эле­мента в систему биосферы, являясь частью космической системы. Процесс эксплуатации земель в силу этого находится в сфере ряда отраслей: лесного права (в части правил сохранения лесов), водного права (относительно нарушений водно-почвенного режима), горного права (касательно нанесения вреда горными разработками) и т.п.-Кро­ме того, земледелие, например, косвенно влияет и на жизнедеятельность людей, а значит, и входит в предмет правового регулирования законо­дательства о здравоохранении. Так, за умышленную продажу экологи­чески вредных продуктов питания лица крестьянского двора могут быть привлечены к ответственности.

Земельным правом регулируются преимущественно экономические земельные отношения: отнесение земель к категориям по основному целевому назначению, порядок предоставления и изъятия земель; ус­тановление и изменение правового режима их использования, кадаст­ровые отношения, их мониторинг, земельные отношения в части раз­решения земельных споров и т.п.

Земельно-экологические отношения являются предметом земель­ного права лишь в той части, которая неизбежно присутствует в сфе­ре экономических отношений пользователей земли и государства": соблюдение экологической обстановки в ходе землеустройства, хо­зяйственного использования земли, обеспечение почвенного режима, необходимого для получения урожайности выращиваемых культур, защита земель от эрозионных и иных неблагоприятных процессов и т.п.

Там, где земельные экономические интересы прекращают свое дей­ствие, заканчиваются и пределы действия земельно-правовых норм. Например, в ЗК РФ отсутствуют нормы, устанавливающие запрет на хозяйственную эксплуатацию земель способами, существенно ухудша­ющими климат региона или вносящими изменение в погодно-клима-тические условия. Охрану климата предусматривают нормы специаль­ного экологического закона, который согласно ЗК РФ, не входит в со­став  земельного  законодательства.

6. Как уже отмечалось, земельные отношения имеют имуще­ственное содержание, в силу своих специфических особенностей земля является имуществом особого рода. Она не имеет и не мо­жет иметь стоимости. Ей придается лишь видимость имущественной ценности. В условиях рыночных отношений цена земли определяется по закону спроса и предложения, она имеет тенденцию к увеличению, так как потребность в ней все время возрастает ввиду ограниченно­сти плодородных и.расположенных в более благоприятных условиях земельных участков, в которых постоянно нуждаются люди. Этот фак­тор активно используется любителями спекулятивных сделок. Для предупреждения негативных последствий земельный рынок должен регулироваться государством. Сделки с землей не должны определять­ся по тем же правилам, которые действуют при продаже различного имущества. Они должны регулироваться земельным законодательством, которое точнее отражает естественную природу и значимость земель как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответ­ствующих территориях.

Вопрос о недвижимости земли как об особом роде имущества тре­бует специального исследования.

Как представляется, к недвижимым вещам относятся земельные участки, недра и все, что прочно с ними связано (ст. 130 ГК РФ), т.е. объекты, перемещение которых без ущерба их назначению невозмож­но, в том числе многолетние насаждения, строения, сооружения и др., но это определение нуждается в существенной корректировке. Дан­ное обстоятельство порождает зависимость судьбы земельных участ­ков от судьбы строений и сооружений, расположенных на этих участ­ках. Так, при переходе права собственности на строение переходит и право на землю, как правило, в размере, пропорциональном долям соб­ственности на это строение (при общем домовладении).

При исследовании понятия «недвижимость» объединяющим факто­ром является то, что земля — «первичный» и абсолютно необходимый элемент недвижимого имущества. Земля независимо от того, размеще­но ли на ней другое имущество, сама по себе является недвижимостью, а все, что на ней расположено, — это движимое имущество. Однако при данном определении недвижимого имущества земля является од­ним из элементов недвижимости. К ней относятся и другие объекты, но земля среди них играет главенствующую роль. Представляется, что каждой части недвижимости необходимо придать свой правовой ста­тус на законодательном уровне.

Установление режима хозяйственной эксплуатации земель, их пе­редача в пользование, аренду, владение или продажа в собственность и изъятие происходят в результате специальных землеустроительных действий.

Вместе с изменением режима земельных участков осуществляет­ся перемещение собственников и других пользователей землей на участок с новым режимом. Так, с предоставлением земельного участ­ка фермеру последний переселяется на него, обзаводится хозяйствен­ными и иными постройками, проводит разработку и окультуривание земель.

В земельных отношениях особую значимость обретает институт соседства, который является неизбежным следствием неперемеща­емости землепользования,. Этот институт порождает права и обязан­ности:

 

  • взаимоограничению соседского землепользования;
  • ущемлению соседского землепользования в пользу того, кто имеет наивысшую общественную значимость.

 

Земля  обладает устойчивой   природной   неоднородностью,   что порождает:

а)  дифференциацию правового режима в зависимости от категорий, угодий, зон и других особенностей земель. Так, земли подразделяются
на категории по основному целевому назначению:  на угодья — по непосредственному целевому назначению; на зоны в зависимости от
близости к тем частям  земельных участков,  которые в силу своих особых свойств обладают особым режимом использования;

б)   экономико-правовой режим выравнивания условий хозяйство­вания на земле.  Например,  освобождаются от платы за земельные
участки лица, осуществляющие их сельскохозяйственное освоение, на весь период, предусмотренный проектом производства работ; с пред­приятий и граждан не взимаются земельный налог и арендная пла­та на землю, находящуюся в периоде ее сельскохозяйственного ос­
воения.

Природная неоднородность земель определяется различными типа­ми почв. Почва — это особое природное тело. Она образуется на по­верхности земли в результате взаимодействия органической и неор­ганической природы. Важнейшим свойством почвы является плодоро­дие. Оно обусловлено наличием в почве органического вещества — гумуса. Благодаря плодородию почвы являются величайшим природ­ным богатством, пользоваться которым нужно очень разумно. Впервые выделил почву как «особое тело» В.В. Докучаев.

Почвы образуются очень медленно. Проходят тысячелетия с момен­та появления первых организмов на горных породах до полного фор­мирования почвы. За 100 лет мощность почвы увеличивается всего на 0,5—2 см. Почва состоит из твердой, жидкой, газообразной частей и живых организмов. В.В. Докучаев назвал почву «зеркалом природы», подчеркивая тем самым, что она отражает взаимодействие всех ком­понентов природы, являясь результатом этого взаимодействия. Деятель­ность человека влияет на образование почв. Минеральная часть по­чвы состоит из частиц песка, ила, глины, щебня. На ее долю приходит­ся более 80—90% объема почвы.

Более 100 лет назад В.В. Докучаев доказал, что размещение почв по поверхности земли подчинено закону зональности. В Российской Федерации широтная зональность выражена ярче, чем в других стра­нах мира. Это связано с большой протяженностью России по мериди­ану и с преобладанием равнинного ландшафта. С севера на юг терри­тории РФ сменяют друг друга: мерзлотно-таежныё, тундровые, глеевые, подзолистые, дерново-подзолистые, серые лесные, черноземы, каштано­вые и бурые, серо-бурые почвы, почвы полупустынь, солончаки, торфя-но-болотные почвы.

В Российской Федерации на долю земель сельскохозяйственного назначения приходится около 13% земельного фонда, в том числе пашни— около 8%. Лесами занято 40% территории.

Площадь сельскохозяйственных угодий России — 222 млн га, в том числе: пашни — 132 млн га; сенокосы — 23,5 млн га; пастбища — 64,5 млн га.

  • Земля ограничена в пространстве, которое не может увеличи­ваться подобно тому, как увеличивается объем имущества. Это порож­дает потребность в рациональной эксплуатации земель:  экономном использовании территории земель, но достигается совмещением рас­полагаемых на ней объектов, нормировании отвода земель в пользова­ние и собственность; ограничении изъятия ценных угодий для несель­скохозяйственных нужд; эффективном использовании земель сельско­хозяйственного назначения.
  • Земля   не может   быть   перенесена   в   другое место. Равным образом она не подлежит замене никакими другими средствами про­изводства, как это происходит в отношении других орудий и средств производства  (другого имущества).
  • При   правильном   использовании  земли  ее  плодородие  не  толь­ко   не ухудшается,   а   постоянно   возрастает.

Земля обладает большей ценностью, чем обычное имущество. Если имущество изнашивается, быстро устаревает, то земля не подвержена таким изменениям. Более того, даже тогда, когда человечество созда­ет невиданное по своим качествам и ценностям имущество, то и тогда земля будет ценнее его.

Как отмечалось, земля является недвижимым объектом и в отличие от движимого имущества не может переноситься в про­странстве.

Подводя итог изложенному, можно охарактеризовать пред­мет земельного права следующим образом.

  1. Предметом земельного права являются общественные зе­мельные отношения, имеющие свое экономическое содержание.
  2. Специфика данных общественных отношений обусловлена природными особенностями земли как уникального объекта об­щественных отношений.
  3. Земельные отношения — это общественные отношения меж­ ду органами государственной власти и органами местного само­управления, предприятиями, организациями, учреждениями и граж­данами по поводу владения, пользования и распоряжения землей,находящиеся в сфере действия преимущественно земельно-право­вых и отчасти гражданско-правовых норм в тех случаях, когда этиотношения не урегулированы нормами земельного права.

Итак, можно дать следующее определение земельного права как отрасли права.

Земельное право самостоятельная отрасль права, направлен­ная на регулирование земельных отношений в Российской Феде­рации, ее субъектах, муниципальных образованиях, у юридических лиц и граждан и имеющая своей задачей закрепление, совершенст­вование и создание эффективного земельного строя в России, ос­нованного на частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности на землю, который обеспечивает рацио­нальное использование и охрану земель, надлежащие условия рав­ноправного развития форм хозяйствования, воспроизводство пло­дородия почв, сохранение и улучшение окружающей среды и ох­раны земельных прав граждан и других пользователей землей.