2. Земля — важнейший компонент окружающей среды, который функционирует по законам живого организма, способствует очищению атмосферы, хранит водные ресурсы, является питательной средой для всего живого. Земная поверхность имеет территориальные ограниче­ния, она не может быть произвольно увеличена людьми в зависимо­сти от их потребностей. Равным образом она не подлежит замене ни­каким другим средством производства, не устаревает и не изнашива­ется, как это происходит в отношении орудий и средств производства. При рациональном использовании земли ее' плодородие постоянно возрастает, что в свою очередь влияет на ценностные характеристики данного объекта. Это, безусловно, свидетельствует о том, что земель­ные отношения являются отношениями особого рода и не могут, как предлагают некоторые ученые, устанавливаться и определяться нор­мами гражданского права. Они должны регулироваться нормами зе­мельного права, а нормы гражданского права необходимо учитывать только в части, не урегулированной нормами земельного права.

Как известно, в новый ГК РФ включена гл. 17, посвященная зе­мельным отношениям. С правовой и экономической точек зрения, цен­ность земли определяется особенностями, спецификой свойств и признаков, отличающих ее от других имущественных объектов. Это означает, что отношения отныне должны регулироваться и граждан­ским законодательством. Однако согласно ч. 3 ст. 2 ГК РФ, если имущественные земельные отношения основываются на административ­ном акте (а таких видов земельных отношений, как известно, немало), то эти отношения не регулируются нормами гражданского права. Они находятся исключительно в сфере земельного законодательства.

Есть еще одна тонкость в проблеме определения соотношения норм земельного и гражданского законодательства. Дело в том, что ст. 72 и 73 Конституции РФ, определяющие предметы исключительного веде­ния Российской Федерации и совместного ведения Российской Феде­рации и ее субъектов, устанавливают, что гражданское законодатель­ство находится в ведении Российской Федерации, а земельное зако­нодательство — в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. Требуется более четкое разграничение сфер применения земельного и гражданского законодательства.

Конституция РФ (ст. 5, 9, 35, 71, 72 и др.) и принятые в ее развитие нормативно-правовые акты, в частности Указ Президента РФ от 16.12.1993 № 2144 «О федеральных природных ресурсах»¹, положили начало делению неделимой ранее окружающей среды на собственность федеральную, субъектов РФ, муниципальную, частную, общую и др.

Гражданское право не обладает правовым инструментарием учета многообразия и специфики земли как объекта земельных отношений. Оно определяет единые унифицированные правила гражданского обо­рота и собственности на землю без учета ее уникальных специфиче­ских особенностей.

Конституция закрепила процесс «овеществления» всех природных ресурсов и окружающей среды в целом, а ГК РФ в ст. 130, 214 и др. объявил все природные ресурсы имуществом со всеми вытекающи­ми из этого последствиями. Таким образом было произведено изъ­ятие всех природных ресурсов и всей окружающей среды в целом из сферы земельного и экологического права и включение их в сфе­ру действия  гражданского  права.

Особо следует отметить, что ч. 1 ст. 9 Конституции РФ устанавли­вает, что земля и другие природные ресурсы используются Сохраня­ются в Российской Федерации как основа жизни и деятель­ности народов, проживающих на соответствующей территории, а ч. 2 ст. 9 передает эти объекты в частную и иные формы собственности. Разве это не парадокс? Следует также подчеркнуть, что объявление в ГК РФ всех природных ресурсов имуществом противоречит ч. 1 ст. 9, ч. 2 ст. 36 и ст. 42 Конституции РФ, так как нарушает неотчужда­емые и принадлежащие  каждому от рождения права на природные ресурсы как основу жизни и деятельности народов России, законные интересы, право каждого на благоприятную окружающую среду.

В России с 1990 г. проводится земельная реформа, в результате которой на смену административным методам правового регулирова­ния земельных отношений пришли экономико-правовые, конституци­онно закрепила многообразие форм земельной собственности и хо­зяйствования на ней, признание земли имуществом, введение платно­сти землепользования, способствовала формированию земельного рынка и обусловила принятие нового земельного и гражданского за­конодательства. Все это в корне изменило старое представление о характере и содержании земельных отношений.

Исследуя вопрос о соотношении гражданского и земельного права, следует отметить, что при регулировании земельных отношений необ­ходимо использовать понятийный аппарат и основные принципы, ус­тановленные гражданским законодательством, а в земельном законо­дательстве должна отразиться тенденция земельных отношений, выте­кающая из того факта, что земля является особым объектом, который охраняется и используется как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Поэтому перед земель­ным правом встают новые задачи в связи с усложнением предмета этой отрасли права.

В силу специфических свойств земли ее оценка в денежном исчисле­нии не соответствует действительной стоимости и, возможно, будет дол­го отставать от нее из-за непрерывно возрастающей ценности земли.

В условиях рыночной экономики цена земельных участков опре­деляется исходя из спроса и предложения и имеет постоянную тен­денцию к росту.

Все это породило необходимость учета земельных ресурсов в виде земельного кадастра, регистрации сделок с землей; требуются крите­рии рациональности землепользования на всех землях с помощью кадастровых оценок.

С учетом указанного обстоятельства устанавливается и налогообло­жение. Например, налоги устанавливаются и изменяются в зависимо­сти от состояния земельных участков, а не по результатам хозяйствен­ной, деятельности (ст. 3 Закона РСФСР от 11.10.1991 № 1738-1 «О пла­те за землю» (в ред. от 24.12.2002)¹).

3. Земля представляет собой весьма сложный хозяйственный объект, обладающий множеством различных свойств и в силу это­го   находящийся   в   сфере различных   отраслей   права:

государственного, нормами которого регулируются админист­ративно-государственное устройство, государственные границы и су­веренитет народов. Так, в местах проживания и хозяйственной дея­тельности малочисленных народов и этнических групп может быть установлен по согласованию с соответствующими органами местно­го самоуправления (местной администрацией) особый режим исполь­зования земель;

• административного, определяющего   систему   и   компетенцию органов государственной власти и органов местного самоуправления в области регулирования земельных отношений,  устанавливающего ответственность за различные виды земельных правонарушений, и т.п.;
• гражданского, нормы которого особенно расширили сферу пра­вового регулирования земельных отношений после принятия нового
  ГК РФ в  1994 г. В него включено большое количество норм, регули­рующих земельные отношения по принципам гражданского права. Вос­становление категории «недвижимое имущество», т.е. объектов, нераз­рывно связанных с землей (строений, сооружений, мелиоративных си­стем), введение купли-продажи земли, земельного рынка, ипотеки и др. — все это должно способствовать возрастанию роли норм граж­данского права в регулировании земельных отношений.

В связи с проводимой земельной реформой, принятием нового зе­мельного законодательства, Конституции РФ, ГК РФ, который разрешает сделки с землей, формирует земельный рынок, вопрос о признании иму­щественного элемента в земельных отношениях приобретает особое значение. ГК РФ восстановил категорию земельной недвижимости. Но земля — недвижимость особого рода, которая требует особого право­вого регулирования, отличающегося от регулирования другого имуще­ства. Беспредел в регулировании большей части земельных отноше­ний гражданским правом основан на ошибочном определении, данном в ст. 128 и 130 ГК РФ, где земля называется недвижимым имуществом наряду с другим имуществом, не имеющим уникальных особенностей. Поэтому требуется работа над изменением ГК РФ и приоритета зе­мельного права в регулировании земельных отношений перед норма­ми гражданского права. Для того чтобы выйти из тупика, в который зашли цивилисты, им необходимо дать в ГК РФ четкое определение понятия вещей. В ст. 128 следует указать, что вещами являются пред­меты материального мира или духовной культуры — продукты чело­веческого труда, а не самой природы, удовлетворяющие потребности людей и не имеющие устойчивых экологических связей, которыми_» как невидимой паутиной, окутаны все природные объекты, входящие в со­став  окружающей  среды.

В существенных коррективах нуждается и ст. 130 ГК РФ «Недви­жимые и движимые вещи» (в ред. от 1 7.12.1999)¹. «К недвижимым ве­щам (недвижимое имущество, недвижимость) относятся земельные участки, участки недр, обособленные водные объекты и все, что проч­но связано с землей, т.е. объекты, перемещение которых без несораз­мерного ущерба их назначению невозможно, в том числе многолетние насаждения, здания и сооружения».

Все высказанные соображения по этому вопросу свидетельствуют о том, что ГК РФ регулирует имущественные отношения и не учиты­вает особенности земли как природного ресурса, которая не является в полной мере объектом имущественных отношений.

4.   Земля является абсолютно недвижимой,  а все остальные вещи — относительнонедвижимые, так как они в принципе переместимы при желании человека.

Представляется, что недвижимость — земля, а все, что находится на земле, —^!движимое имущество. Эти две составные части — недвижи­мость и движимое имущество — должны иметь каждая свой самостоя­тельный правовой статус, определенный в законодательном порядке. При этом не следует также забывать об особом объекте недвижимости как об особом роде имущества, где земля играет главенствующую роль.

Земельный участок и связанные с ним объекты образуют единый комплекс при единстве собственности на участок и здание, который находится в едином владении, пользовании, распоряжении и хозяйствен­ном пользовании.

5.  Горные, лесные и водные отношения по использованию и ох­ране растительного и животного мира, культурных ландшафтов,
атмосферного воздуха регулируются специальным законодатель­ством РФ и ее субъектов.

Земельные отношения имеют имущественное содержание, но в силу своих уникальных и специфических особенностей земля не может стать в полном смысле имуществом, потому что является продуктом самой природы, не имеет и не может иметь имущественной основы. В условиях рынка земли ей придается конъюнктурная оценка и види­мость имущественной ценности, следовательно, сделки с землей не должны определяться по правилам имущества, которое является объек­том гражданского права.

Объявление в ГК РФ природных ресурсов имуществом противоре­чит ч. 1 ст. 9, ч. 2 ст. 36 и ст. 42 Конституции РФ, так как нарушает неотчуждаемые и принадлежащие всем от рождения права на природ­ные ресурсы — основу жизнедеятельности народов России, право каж­дого на благоприятную окружающую среду (ст. 2, 7, 17, 18, 41, 42, 58 Конституции РФ).

Происходящие изменения земельного строя, замена государствен­ной монополии на землю частной, муниципальной и иными формами собственности, введение купли-продажи и разрешение других сделок с землей, формирование земельного рынка вызвали споры о пересмот­ре соотношения земельного и гражданского законодательства при регулировании земельных отношений. Законодательный аспект этой проблемы таков: Указом Президента Российской Федерации от 24.12.1993 № 2287 «О приведении земельного законодательства Рос­сийской Федерации в соответствие с Конституцией Российской Фе­дерации»¹ (утратил силу) была отменена ст. 62 ЗК РФ. В результате чего образовался правовой вакуум в сфере регулирования земельных отношений, чем и воспользовались цивилисты. В принятом Указе Пре­зидента Российской Федерации от 27.10.1993 № 1767 «О регулирова­нии земельных отношений и развитии земельной реформы в России»² проявилась тенденция к сужению сферы регулирования земельных норм. Статья 1 этого Указа гласит, что совершение сделок с землей регулируется гражданским законодательством с учетом земельного, лесного и иного специализированного законодательства. К сожалению, земельное законодательство долгое время оставалось без правового ин­струмента — Земельного кодекса, своеобразной земельной конститу­ции. Поэтому наметился переход от принципа приоритета земельного права к гражданскому. В ГК РФ нормы о земельных отношениях по­строены по принципу гражданских норм (автономия воли, недопусти­мость вмешательства, свобода распоряжения имуществом, запрет огра­ничения количества имущества в собственности одного лица и т.д.). Между тем ГК РФ должен регулировать земельные отношения лишь в той мере, в какой они не урегулированы нормами земельного права. Земельное право основывается на наличии у субъекта собственности не только прав, но и обязанностей рационального использования зе­мель в соответствии с целевым назначением, сильным государствен­ным контролем за соблюдением этой обязанности.

Приоритетность применения специального земельного законода­тельства в регулировании земельных отношений основывается на общественном сознании социальной функции земли в нынешних ус­ловиях, ее социальной значимости, объективно существующей ограни­ченности. Поэтому на первое место в использовании земли должны ставиться не интересы пользователя либо собственника (на чем осо­бенно делают акцент цивилисты), а интересы общества, социальная целесообразность.

Таким образом, правовое регулирование земельных и гражданских отношений базируется на принципиально противоположных основаниях.

В связи с изложенным встает вопрос о приоритетности земельно­го законодательства в регулировании земельных отношений.

Согласно ч. 3 ст. 2 ГК РФ не регулируется нормами гражданского законодательства большая группа земельных имущественных отноше­ний, которые основываются на административном акте или ином власт­ном подчинении одной стороны другой. Анализ п. «о» ст. 71 и п. «в» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ позволяет сделать вывод о том, что суще­ствует определенное несоответствие между уровнями земельного за­конодательства, которое отнесено к совместному ведению Российской Федерации и субъектов РФ, и гражданского законодательства, которое отнесено только к ведению Российской Федерации. Это несоответ­ствие мешает более эффективному применению земельного и граж­данского законодательства.

Гражданское право, таким образом, основывается на обеспече­нии свободы имущественных прав, а земельное— на обеспечении рационального использования и охраны земель как основы жизни и деятельности общества.

Указанные различия между гражданским и земельным законода­тельством в разных странах мира имеют свои особенности, но в це­лом они достаточно стабильны и существуют независимо от социаль­ного строя и форм собственности на землю.

Сложившаяся ситуация в правоприменительной практике не может быть признана удовлетворительной, так как регулирование земельных имущественных отношений — это правовая сфера особого рода, кото­рая в силу специфики объекта должна быть отнесена к земельному праву с использованием норм гражданского права¹.

Земля находится в сфере действия следующих отраслей права:

• трудового права, поскольку хозяйственная эксплуатация земель­ных участков осуществляется работниками предприятия, труд которых регулируется преимущественно трудовым правом. Так, на сельскохо­зяйственные посевные, уборочные и иные полевые работы распрост­раняется режим рабочего времени; приемы и технологии сельскохо­зяйственных работ не должны противоречить нормам охраны труда; за нарушения правил полевых работ виновные в этом работники мо­гут привлекаться к дисциплинарной ответственности;

• экологического права, поскольку земля представляет собой часть экологической системы (почвенной, воздушной, водной, почвенно-фау-нистической и т.п.), одновременно входя в качестве важнейшего эле­мента в систему биосферы, являясь частью космической системы. Процесс эксплуатации земель в силу этого находится в сфере ряда отраслей: лесного права (в части правил сохранения лесов), водного права (относительно нарушений водно-почвенного режима), горного права (касательно нанесения вреда горными разработками) и т.п.-Кро­ме того, земледелие, например, косвенно влияет и на жизнедеятельность людей, а значит, и входит в предмет правового регулирования законо­дательства о здравоохранении. Так, за умышленную продажу экологи­чески вредных продуктов питания лица крестьянского двора могут быть привлечены к ответственности.

Земельным правом регулируются преимущественно экономические земельные отношения: отнесение земель к категориям по основному целевому назначению, порядок предоставления и изъятия земель; ус­тановление и изменение правового режима их использования, кадаст­ровые отношения, их мониторинг, земельные отношения в части раз­решения земельных споров и т.п.

Земельно-экологические отношения являются предметом земель­ного права лишь в той части, которая неизбежно присутствует в сфе­ре экономических отношений пользователей земли и государства": соблюдение экологической обстановки в ходе землеустройства, хо­зяйственного использования земли, обеспечение почвенного режима, необходимого для получения урожайности выращиваемых культур, защита земель от эрозионных и иных неблагоприятных процессов и т.п.

Там, где земельные экономические интересы прекращают свое дей­ствие, заканчиваются и пределы действия земельно-правовых норм. Например, в ЗК РФ отсутствуют нормы, устанавливающие запрет на хозяйственную эксплуатацию земель способами, существенно ухудша­ющими климат региона или вносящими изменение в погодно-клима-тические условия. Охрану климата предусматривают нормы специаль­ного экологического закона, который согласно ЗК РФ, не входит в со­став  земельного  законодательства.

6. Как уже отмечалось, земельные отношения имеют имуще­ственное содержание, в силу своих специфических особенностей земля является имуществом особого рода. Она не имеет и не мо­жет иметь стоимости. Ей придается лишь видимость имущественной ценности. В условиях рыночных отношений цена земли определяется по закону спроса и предложения, она имеет тенденцию к увеличению, так как потребность в ней все время возрастает ввиду ограниченно­сти плодородных и^.расположенных в более благоприятных условиях земельных участков, в которых постоянно нуждаются люди. Этот фак­тор активно используется любителями спекулятивных сделок. Для предупреждения негативных последствий земельный рынок должен регулироваться государством. Сделки с землей не должны определять­ся по тем же правилам, которые действуют при продаже различного имущества. Они должны регулироваться земельным законодательством, которое точнее отражает естественную природу и значимость земель как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответ­ствующих территориях.

Вопрос о недвижимости земли как об особом роде имущества тре­бует специального исследования.

Как представляется, к недвижимым вещам относятся земельные участки, недра и все, что прочно с ними связано (ст. 130 ГК РФ), т.е. объекты, перемещение которых без ущерба их назначению невозмож­но, в том числе многолетние насаждения, строения, сооружения и др., но это определение нуждается в существенной корректировке. Дан­ное обстоятельство порождает зависимость судьбы земельных участ­ков от судьбы строений и сооружений, расположенных на этих участ­ках. Так, при переходе права собственности на строение переходит и право на землю, как правило, в размере, пропорциональном долям соб­ственности на это строение (при общем домовладении).

При исследовании понятия «недвижимость» объединяющим факто­ром является то, что земля — «первичный» и абсолютно необходимый элемент недвижимого имущества. Земля независимо от того, размеще­но ли на ней другое имущество, сама по себе является недвижимостью, а все, что на ней расположено, — это движимое имущество. Однако при данном определении недвижимого имущества земля является од­ним из элементов недвижимости. К ней относятся и другие объекты, но земля среди них играет главенствующую роль. Представляется, что каждой части недвижимости необходимо придать свой правовой ста­тус на законодательном уровне.

Установление режима хозяйственной эксплуатации земель, их пе­редача в пользование, аренду, владение или продажа в собственность и изъятие происходят в результате специальных землеустроительных действий.

Вместе с изменением режима земельных участков осуществляет­ся перемещение собственников и других пользователей землей на участок с новым режимом. Так, с предоставлением земельного участ­ка фермеру последний переселяется на него, обзаводится хозяйствен­ными и иными постройками, проводит разработку и окультуривание земель.

В земельных отношениях особую значимость обретает институт соседства, который является неизбежным следствием неперемеща­емости землепользования,. Этот институт порождает права и обязан­ности:

• взаимоограничению соседского землепользования;
• ущемлению соседского землепользования в пользу того, кто имеет наивысшую общественную значимость.

Земля  обладает устойчивой   природной   неоднородностью,   что порождает:

а)  дифференциацию правового режима в зависимости от категорий, угодий, зон и других особенностей земель. Так, земли подразделяются
на категории по основному целевому назначению:  на угодья — по непосредственному целевому назначению; на зоны в зависимости от
близости к тем частям  земельных участков,  которые в силу своих особых свойств обладают особым режимом использования;

б)   экономико-правовой режим выравнивания условий хозяйство­вания на земле.  Например,  освобождаются от платы за земельные
участки лица, осуществляющие их сельскохозяйственное освоение, на весь период, предусмотренный проектом производства работ; с пред­приятий и граждан не взимаются земельный налог и арендная пла­та на землю, находящуюся в периоде ее сельскохозяйственного ос­
воения.

Природная неоднородность земель определяется различными типа­ми почв. Почва — это особое природное тело. Она образуется на по­верхности земли в результате взаимодействия органической и неор­ганической природы. Важнейшим свойством почвы является плодоро­дие. Оно обусловлено наличием в почве органического вещества — гумуса. Благодаря плодородию почвы являются величайшим природ­ным богатством, пользоваться которым нужно очень разумно. Впервые выделил почву как «особое тело» В.В. Докучаев.

Почвы образуются очень медленно. Проходят тысячелетия с момен­та появления первых организмов на горных породах до полного фор­мирования почвы. За 100 лет мощность почвы увеличивается всего на 0,5—2 см. Почва состоит из твердой, жидкой, газообразной частей и живых организмов. В.В. Докучаев назвал почву «зеркалом природы», подчеркивая тем самым, что она отражает взаимодействие всех ком­понентов природы, являясь результатом этого взаимодействия. Деятель­ность человека влияет на образование почв. Минеральная часть по­чвы состоит из частиц песка, ила, глины, щебня. На ее долю приходит­ся более 80—90% объема почвы.

Более 100 лет назад В.В. Докучаев доказал, что размещение почв по поверхности земли подчинено закону зональности. В Российской Федерации широтная зональность выражена ярче, чем в других стра­нах мира. Это связано с большой протяженностью России по мериди­ану и с преобладанием равнинного ландшафта. С севера на юг терри­тории РФ сменяют друг друга: мерзлотно-таежныё, тундровые, глеевые, подзолистые, дерново-подзолистые, серые лесные, черноземы, каштано­вые и бурые, серо-бурые почвы, почвы полупустынь, солончаки, торфя-но-болотные почвы.

В Российской Федерации на долю земель сельскохозяйственного назначения приходится около 13% земельного фонда, в том числе пашни— около 8%. Лесами занято 40% территории.

Площадь сельскохозяйственных угодий России — 222 млн га, в том числе: пашни — 132 млн га; сенокосы — 23,5 млн га; пастбища — 64,5 млн га.

• Земля ограничена в пространстве, которое не может увеличи­ваться подобно тому, как увеличивается объем имущества. Это порож­дает потребность в рациональной эксплуатации земель:  экономном использовании территории земель, но достигается совмещением рас­полагаемых на ней объектов, нормировании отвода земель в пользова­ние и собственность; ограничении изъятия ценных угодий для несель­скохозяйственных нужд; эффективном использовании земель сельско­хозяйственного назначения.
• Земля   не может   быть   перенесена   в   другое место. Равным образом она не подлежит замене никакими другими средствами про­изводства, как это происходит в отношении других орудий и средств производства  (другого имущества).
• При   правильном   использовании  земли  ее  плодородие  не  толь­ко   не ухудшается,   а   постоянно   возрастает.

Земля обладает большей ценностью, чем обычное имущество. Если имущество изнашивается, быстро устаревает, то земля не подвержена таким изменениям. Более того, даже тогда, когда человечество созда­ет невиданное по своим качествам и ценностям имущество, то и тогда земля будет ценнее его.

Как отмечалось, земля является недвижимым объектом и в отличие от движимого имущества не может переноситься в про­странстве.

Подводя итог изложенному, можно охарактеризовать пред­мет земельного права следующим образом.

1. Предметом земельного права являются общественные зе­мельные отношения, имеющие свое экономическое содержание.
2. Специфика данных общественных отношений обусловлена природными особенностями земли как уникального объекта об­щественных отношений.
3. Земельные отношения — это общественные отношения меж­ ду органами государственной власти и органами местного само­управления, предприятиями, организациями, учреждениями и граж­данами по поводу владения, пользования и распоряжения землей,находящиеся в сфере действия преимущественно земельно-право­вых и отчасти гражданско-правовых норм в тех случаях, когда этиотношения не урегулированы нормами земельного права.

Итак, можно дать следующее определение земельного права как отрасли права.

Земельное право — самостоятельная отрасль права, направлен­ная на регулирование земельных отношений в Российской Феде­рации, ее субъектах, муниципальных образованиях, у юридических лиц и граждан и имеющая своей задачей закрепление, совершенст­вование и создание эффективного земельного строя в России, ос­нованного на частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности на землю, который обеспечивает рацио­нальное использование и охрану земель, надлежащие условия рав­ноправного развития форм хозяйствования, воспроизводство пло­дородия почв, сохранение и улучшение окружающей среды и ох­раны земельных прав граждан и других пользователей землей.