§ 2. Нормативная основа административной ответственности

Нормативную основу административной ответственности в на­стоящее время, как и до

начала в 1980 г. процесса кодификации, образуют многие нормативные акты. Особое

место среди них при­надлежит Кодексу РСФСР об административных правонарушени­ях,

принятому 20 июня 1984 г. Он кодифицировал республиканское законодательство об

административной ответственности и значи­тельно развил его. Наряду с

материальными нормами (система взыс­каний, составы правонарушений и др.) кодекс

содержит большое число административно-процессуальных норм, регулирующих

про­изводство по делам об административных правонарушениях. КоАП является

главным источником по ряду причин: 1) это самый большой по объему акт,

регулирующий админис­тративную ответственность;

2) он регулирует общие вопросы ответственности (систему взыс­каний, принципы их

применения, производство по делам об адми­нистративных правонарушениях и др.);

3) во многих актах прямо сказано, что если в них не урегулирова­ны какие-то

вопросы, нужно руководствоваться общими нормами КоАП (ст. 289 ТК РФ, например).

К тому же нужно иметь в виду, что до 1990 г. в этом кодексе находилось почти все

законодательст­во РСФСР об административной ответственности. И до настоящего

времени он является не только первым, но и единственным в Рос­сии кодексом норм

об административных проступках.

Начиная с 1990 г., число источников нормативной основы адми­нистративной

ответственности стало резко увеличиваться. За пос­ледние пять лет было издано

большое число актов по этому вопро­су, нормы которых в КоАП не вошли. Среди них

нужно прежде всего назвать Таможенный кодекс РФ, в котором более 170 статей

посвящены административной ответственности за нарушение та­моженных правил.

Более тридцати налоговых нарушений называет налоговое законодательство и лишь

одно из них включено в КоАП (ст. 156'). Не включены в КоАП соответствующие нормы

Законов Российской Федерации «О санитарно-эпидемиологическом благо­получии

населения», «О конкуренции и ограничении монополисти­ческой деятельности на

товарных рынках», Земельного кодекса и других законов.

Одна из причин такой декодификации состоит в том, что кодекс объединил только

нормы об ответственности граждан, а новое зако­нодательство либо устанавливает

административную ответствен­ность только организаций, либо и граждан, и

организаций. Второй причиной процесса декодификации стало бурное

законотворчество субъектов Федерации. Конституция Российской Федерации 1993 г.

отнесла административное и административно-процессуальное право к сфере

совместного ведения Федерации и ее субъектов, Поскольку ряд вопросов вообще не

регламентировался КоАП, а в ряде случаев действовали нормы, санкции которых

субъекты Федерации счита­ли слишком малыми, они стали принимать новые акты. С

1992 г. главы исполнительной власти, законодательные органы субъектов Федерации

издали уже много законов, постановлений, регулирую­щих на их территории

применение административных взысканий за нарушения правил частной детективной и

охранной деятельно­сти, приобретения и пользования оружием, дорожного движения,

торговли, экономической безопасности и др. Так, Договором о раз­граничении

предметов ведения и полномочий между органами го­сударственной власти РФ и

органами государственной власти Свер­дловской области предусмотрено (ст. 9), что

в ведении области находится «установление административной ответственности за

на­рушение областных законов и иных правовых актов области, а так­же нормативных

актов органов местного самоуправления, не ума­ляющих конституционных прав

граждан»'.

В связи с этим обсуждается вопрос о возможности принятия Ос­нов законодательства

РФ об административной ответственности, федеральных законов об административной

ответственности орга­низаций и др. Предлагается разработать Типовой КоАП

субъекта Федерации, используя который субъекты Федерации примут свои кодексы.

Сложности с кодификацией актов об административной ответ­ственности станут еще

более понятными, если учесть, что ст. 6 КоАП РСФСР руководящим органам городов и

районов предоставлено право в пределах, определяемых законодательными актами, при­нимать акты с

административными санкциями по вопросам борьбы с эпидемиями и стихийными

бедствиями.

Нормативные основы разных видов принуждения — уголовного, дисциплинарного,

гражданско-правового — строго централизова­ны, они едины в рамках всей

Российской Федерации. И только нор­мативная основа административного

принуждения, и прежде всего административной ответственности, децентрализована.

Во-первых, она состоит из федеральных законов и законов субъектов Федера­ции.

Во-вторых, в некоторых случаях административную ответствен­ность устанавливают

подзаконные акты: указы Президента РФ, постановления правительства, акты глав

администраций, органов местного самоуправления. А органы исполнительной власти

специ­альной компетенции (федеральные и иные) еще в 1961 г. были ли­шены права

издавать акты с административными санкциями.