Административный договор представляет собой институт ад­министративного права,

его нормативную базу составляют пре­жде всего нормы административного права.

Правовая основа до­говоров, заключаемых государственной администрацией, различна

для административных и частноправовых договоров: соответствен-

но это нормы административного и гражданского права. В то же время

административный договор всегда содержит и то общее (в частности,

социально-юридическую основу в виде согласования воли, влекущего правовые

последствия, общие принципы), что является основой любого договора и

регулируется нормами обя­зательственного права. Нормы соответствующих отраслей

соот­носятся здесь как общее — частное, причем административно-правовые нормы

выступают в качестве специальных норм. Можно сказать, что область

административных договоров регулируется нормами обязательственного гражданского

права за теми изъ­ятиями, дополнениями и ограничениями, которые вносит в нее

право административное.

Многие административные договоры имеют комплексный ха­рактер и регулируются

одновременно нормами нескольких от­раслей. Например, контракты с военнослужащими

имеют общую нормативную основу в виде КЗоТ РСФСР и, кроме того, регули­руются

соответствующими административными нормами Зако­нов РФ «О воинской обязанности и

воинской службе» и «О стату­се военнослужащего». Но административное право,

исходя из особого статуса государственных служащих (в данном случае

во­еннослужащих), позволяет значительно ужесточить предъявля­емые к ним

требования, ограничить права, наложить дополни­тельные обязанности, ввести новые

дисциплинарные санкции, в то время как для обычного трудового договора действует

прин­цип: «в трудовом договоре (контракте) нельзя ухудшать положение работника

по сравнению с нормами КЗоТ».

А если говорить о конституционных и административных со­глашениях, то в силу

близости их предмета отграничить лежа­щие в их основе элементы той и другой

отрасли исключительно трудно. Особенностью административного договора является

то, что его нормативной базой помимо административного права не­редко выступают

нормы финансового, экологического, природо-ресурсного, муниципального права.

Особенности административного договора определяются и его субъектным составом.

Государственно-властный субъект (госу­дарственный орган, должностное лицо или

субъект с делегиро­ванными полномочиями) — обязательный, атрибутивный признак

административного договора. Одной из сторон административно­го договора всегда

выступает государство в лице своих органов власти.

При этом в административном договоре государственный ор­ган выступает именно как

субъект, реализующий исполнитель­ную власть и наделенный властными полномочиями.

В этом состоит главное отличие административного договора от договоров

частноправового характера, в частности от граж­данско-правовых. Участвуя в

административном договоре, госу­дарственный орган выступает в качестве субъекта

публичного права, его статус определяется компетенцией. А если он стано­вится

участником гражданско-правовой сделки в качестве обыч­ного юридического лица,

его правовой статус определяется его гражданской правоспособностью. В первом

случае государствен­ный орган подчиняется запретительному типу правового

регули­рования (запрещено все, что прямо не разрешено законом), во втором —

общедозволительному (разрешено все, что прямо не запрещено законом). Право на

заключение административного договора (о делегировании полномочий, продаже

государствен­ной собственности, об охране имущества граждан, о выдаче

фи­нансовой ссуды, налоговых «каникулах» и т. д.) должно быть предусмотрено в

нормах о компетенции государственного орга­на, причем составлять часть его

специальной, а не общей компе­тенции.

Обычно жестко формально устанавливается, когда, с кем и на каких условиях

административный договор может быть заклю­чен. Разумеется, речь не идет об

ограничении дискреционных полномочий государственного субъекта, возможности

реализовать в пределах компетенции свободу усмотрения. Имеется в виду

возможность заключения административных договоров именно исключительно в рамках

компетенции, что вытекает из запрети­тельного типа регулирования деятельности

субъектов власти в административном праве. Свобода усмотрения

государственно-властного контрагента в этих и других вопросах может быть

су­щественно ограничена в целях недопущения государственного произвола и

злоупотребления. В то же время каждый государ­ственный орган, являющийся

юридическим лицом, вправе заклю­чать любые, не противоречащие праву

частноправовые сделки, и на любых (также не противоправных) условиях. Требование

ком­петентности государственно-властного участника является глав­ным условием

действительности административного договора, тогда как гражданское право не

оперирует понятием «компетен­ция», используя понятие гражданская

праводееспособность.

В ГК РФ целый раздел носит название «Участие Российской Федерации, субъектов

Российской Федерации, муниципальных образований в отношениях, регулируемых

гражданским законо­дательством». Вступая в качестве юридических лиц в

обязатель­ственные отношения, государственные органы являются по сути дела

независимыми хозяйствующими субъектами, элементами рыночного саморегулирования.

Атрибутивное участие в административном договоре субъекта права, наделенного

государственно-властными полномочиями, го­ворит о наличии в предмете договора

публичных, общественных, общегосударственных интересов. Поскольку государство в

лице своих институтов призвано выразить, осуществить, защитить единые для всех

членов социума коренные, долговременные ин­тересы нередко через подавление чисто

эгоистических интере­сов отдельных лиц, то можно сказать, что целью

административ­ных договоров является главным образом реализация некоего общего

блага, публичных интересов, достижение общественно значимых результатов. Это

отличает административные договоры от большинства частноправовых, цели которых

имеют индивиду­альный характер (как правило, это получение максимальной

при­были, иных благ для удовлетворения собственных потребностей).

Конечно, в административном соглашении присутствуют и час­тные цели, главным

образом негосударственных субъектов, всту­пающих в договор, но не они являются

определяющими. Приме­нительно к административным договорам законодатель

применяет такие формулировки, как «государственные нужды», «федераль­ные нужды»,

«национальные интересы Российской Федерации»,

Особенность административно-правового статуса государствен­но-властного

контрагента состоит в том, что он действует (во вся­ком случае, должен

действовать) в общегосударственных инте­ресах, не извлекая выгоду собственно для

себя. Конечно, нельзя отрицать существование ведомственных интересов и их

реаль­ного влияния на действия каждого государственного института. Тем не менее,

заключая договор, вступая в административные правоотношения,

государственно-властный участник должен, ре­ализуя общее благо, абстрагироваться

от какой-либо своей соб­ственной заинтересованности, подчинить ее общим

интересам. Многие административные договоры являются безвозмездными, хотя

присущая договорному процессу эквивалентность так или иначе сохраняется и здесь.

Административные договоры опосре-дуют общественные отношения, связанные с

исполнительной властью. В предмет административных договоров входят дейст­вия

государственно-управленческого, организационного характера.

Поскольку управление — процесс универсальный, управлен­ческие, организационные

договоры присутствуют во всех отрас­лях права. Например, договоры об учреждении

частных обществ и товариществ, о создании консорциумов и ассоциаций, совмест­ной

деятельности, агентские соглашения, трастовые договоры и многие другие могут

иметь управленческий характер, оставаясь тем не менее гражданско-правовыми по

своему правовому режи­му. Коллективные договоры, — организационные по предмету,

— находятся в сфере регулируемых трудовым правом.

Что касается административного права, то все администра­тивные договоры являются

так или иначе организационными, пос­кольку сама деятельность органов

исполнительной власти пред­ставляет собой целенаправленное упорядочение

общественной и государственной жизни, имеет организационный характер. Поэ­тому

предмет административных договоров всегда составляют социальные процессы, так

или иначе связанные с деятельностью государственной администрации. Все

административные догово­ры являются управленческими, но не все договоры

управленчес­кого характера являются административными.

В административные договоры могут вноситься так называе­мые «оговорки об

исключительных полномочиях» государствен­ной администрации. Они подразумевают

для государственно-властного субъекта возможность уже после заключения договора

без согласия другой стороны изменить некоторые положения до­говора в

одностороннем порядке; непосредственно, без вмешатель­ства суда, наложить новые

обременения или санкции на другую сторону; давать новые, дополнительные указания

по исполнению договора; контролировать выполнение обязательств другой сто­роной;

в любой момент отказаться от продолжения договора, если это соответствует

«общему благу».

При этом другая сторона имеет право только на некоторое «фи­нансовое

равновесие», т. е. на возмещение со стороны государства прямых убытков, но не

вправе требовать от государства испол­нения договора в натуре. Например, при

закупках сельскохозяй­ственной продукции для государственных нужд

государствен­ный заказчик вправе отказаться полностью или частично от

продолжения договора, если необходимость в продукции данного вида отпала, при

условии полного возмещения товаропроизводи­телю (поставщику) причиненных

убытков'.

Эти привилегии государственно-властного участника в адми­нистративном договоре

оставляют для последнего общую возмож­ность воспользоваться ими или нет, в то

время как частное лицо вправе обратиться в суд за соответствующим возмещением

убыт­ков, если только оно считает, что государство поступает с ним несправедливо

и причиняет ему своим виновным действием вред и убытки.

Нужно отметить, что общий уклон современного российского законодательства в

сторону частного права приводит к довольно робкому использованию своего особого

статуса в договорах, кото­рые можно назвать административными. Необходимость

«исключительных полномочий» диктуется заботой об «общем благе» со стороны государства.

Разумеется, всегда существует опасность злоупотребления со стороны государства

своим привилегирован­ным положением в административном договоре. Именно поэтому

для частных лиц существует такая гарантия от государственного произвола, как

судебная защита. В то же время, если представ­лять государство как совершенно

равную сторону администра­тивного договора, по существу отождествив его с

частным лицом, возможности оперативного государственного вмешательства в случае

необходимости защитить общественные интересы будут неизмеримо сужены.

Автономия воли сторон административного договора (т. е. сво­бода вступать или не

вступать в договорные отношения) не носит характера абсолютного принципа, как

это имеет место в частном праве. Зачастую заключение административных договоров

не только (а иногда не столько) право, но и обязанность соответ­ствующих

субъектов права (например, так заключаются догово­ры в сфере приватизации,

договоры государственных заказчиков с предприятиями-монополистами и

предприятиями, занимающи­ми доминирующее положение на рынке). Заключение

админис­тративных договоров связано не так с правами, как с осуще­ствлением

органом исполнительной власти своих обязанностей. Здесь проявляется общая

особенность административно-право­вого статуса государственных органов, для

которых совершение действий, связанных с реализацией публичных задач и функ­ций,

является в определенном смысле и правом, и обязанностью одновременно.

Уровень диспозитивности, т. е. свобода усмотрения участников при заключении

административных договоров самостоятельно выбрать тот или иной вариант

поведения, намного ниже, чем при заключении гражданских и даже трудовых

договоров. Это связа­но прежде всего с тем, что для административно-правового

регу­лирования вообще характерна большая степень императивности и

формализованности, чем для частноправового. Договорная дея­тельность в

административном праве более детально регламен­тирована, что отражает стремление

законодателя подробно уре­гулировать соответствующие правоотношения. Практически

каждая разновидность административного договора имеет свою типовую форму, причем

типовые договоры, содержащиеся обыч­но в приложениях к нормативным актам,

являются не договора­ми как таковыми, а частью нормативного правового акта,

обла­дают достаточно высоким уровнем нормативности и имеют общеобязательный

характер.

Административные договоры, как правило, являются формаль­ными, заключаются в

письменной форме. Как исключение допус­каются и устные соглашения. Так,

например, п. Зет. 15 Закона РФ «Об оперативно-розыскной деятельности»

устанавливает, что органы, занимающиеся оперативно-розыскной деятельностью,

вправе «использовать в ходе проведения оперативно-розыскных мероприятий по

договору или устному соглашению служебные помещения, имущество предприятий,

учреждений, организаций, воинских частей, а также жилые и нежилые помещения,

транс­портные средства и иное имущество частных лиц». В ряде случаев

законодатель устанавливает как обязательное условие действи­тельности

административного договора обязанность регистрации его в специально

уполномоченных государственных органах.

Органы исполнительной власти, как правили, вправе контро­лировать исполнение

административных договоров, особенно свя­занных с предоставлением контрагенту

льгот и преимуществ. Приведем для примера целевые налоговые льготы,

предоставля­емые органами местного самоуправления предприятиям всех форм

собственности в случае выполнения последними особо важных заказов по

социально-экономическому и культурному развитию территорий, или предоставление

особо важных услуг населению данной территории на основании Закона РФ «Об

инвестицион­ном налоговом кредите»'.

Чтобы получить такие льготы, налогоплательщик должен за­ключить налоговое

соглашение с местной администрацией, кото­рое впоследствии подлежит утверждению

при рассмотрении со­ответствующего бюджета. Местные органы исполнительной власти

контролируют исполнение налогоплательщиком условий догово­ра, и в случае их

нарушения вся сумма, причитавшаяся к уплате в бюджет при отсутствии соглашения,

а также 25% этой суммы в виде штрафа взыскиваются с него по решению

администрации в соответствующий бюджет.

Споры, связанные с заключением и исполнением администра­тивных договоров

разрешаются в административном, в обычном судебном порядке и путем так

называемых «согласительных про­цедур», т. е. посредством третейской формы

разрешения споров.