А. Состав и порядок формирования Правительства

Правительство — это коллегиальный орган, возглавляющий систему исполнительной

власти государства и издающий пра­вовые акты от своего имени. Членами его

являются руководите­ли важнейших административных ведомств (министры).

Прави­тельство, как правило, наделено широкими полномочиями, несет

ответственность за состояние дел в стране, действует под руко­водством

парламента или главы государства. Его работой руко­водит Председатель

(Премьер-министр). Кстати, в мировой прак­тике в зависимости от того, перед кем

ответственно правительство, республики принято делить на парламентские и

президентские, а монархии — на конституционные и абсолютные. Наличие

пра­вительства — атрибутивный признак республики.

Правительство в России появилось в XX веке — в 1906 г. Этот орган в разное время

именовался Советом Министров, Времен­ным правительством, Советом Народных

Комиссаров, Кабинетом Министров, Советом Министров — Правительством. Конституция

Российской Федерации 1993 г. закрепила его название — Прави­тельство РФ — и

определила его конституционный статус.

Кроме Конституции, правовой основой деятельности правитель­ства в настоящее

время служат Закон Российской Федерации «О Совете Министров — Правительстве

Российской Федерации» от 22 декабря 1992 г. в той части, в какой он не

противоречит Кон­ституции, иные законы, а также указы Президента Российской

Федерации. Конституция установила, что порядок деятельности правительства

определяется федеральным конституционным за­коном.

Состав правительства, порядок его формирования, цели и основ­ные направления

деятельности, взаимоотношения с Президентом и Федеральным Собранием в общих

чертах регламентируются Кон­ституцией Российской Федерации. Конституционным

статусом пра­вительства обусловлены и порядок прекращения его деятельности, виды

и юридическая сила издаваемых им правовых актов.

В соответствии с Конституцией Правительство Российской Федерации —

коллегиальный, центральный, федеральный орган исполнительной власти общей

компетенции, подчиненный Пре­зиденту. Оно состоит из Председателя Правительства,

его за­местителей и федеральных министров'. Председатель назнача-

ется Президентом с согласия Государственной Думы, которая должна в течение

недели рассмотреть предложение о кандида­туре на этот пост. После трехкратного

отклонения Думой пред­ставленных кандидатур Президент назначает Председателя

Пра­вительства и распускает Государственную Думу.

Первых и иных заместителей Председателя, федеральных министров Президент

назначает по представлению главы Пра­вительства. Конституция не устанавливает

численный состав данного органа. Фактически это делает Президент, который

ре­шает вопросы о количестве вице-премьеров, создании и ликви­дации федеральных

министерств. Кроме того, Президент Рос­сийской Федерации вправе назначить

федеральным министром лицо, которое не возглавляет федеральное министерство

(руково­дитель аппарата Правительства, министр «без портфеля» и др.).

Правительство в России функционирует непрерывно 90 лет, хотя его конституционный

статус, численность, личный состав неоднократно менялись. И когда в Конституции,

правовых актах, в литературе говорится о его отставке, сложении полномочий,

разгоне, речь идет о прекращении работы данного личного соста­ва этого

коллегиального органа, возглавляющего исполнитель­ную власть страны'.

Конституция не устанавливает срока функционирования Пра­вительства РФ, но

закрепляет две формы прекращения его дея­тельности — сложение полномочий и

отставку.

Предельный срок функционирования Правительства в данном составе — до

формирования вновь избранным Президентом но­вого Правительства. Перед вновь

избранным Президентом Пра­вительство слагает свои полномочия, но по его

поручению, пока не будет сформировано новое, продолжает действовать.

Конституция предусматривает возможность отставки Прави­тельства в случаях, если:

1) такое решение принял Президент;

2) оно само подало в отставку, и Президент ее принял;

3) Председатель Правительства поставил перед Государствен­ной Думой вопрос о

доверии Правительству, Дума в доверии от­казала, и Президент принял решение об

отставке Правительства;

4) Государственная Дума выразила недоверие Правительству дважды в течение трех

месяцев, и Президент принял решение о его отставке.

Во всех случаях Правительство коллективно уходит в отстав­ку только после

принятия Президентом соответствующего реше­ния, изложенного в его указе.

Очевидно, что Президент также вправе по собственной инициативе или по личному

заявлению члена Правительства отправить его в отставку или просто осво­бодить от

должности. Б. Компетенция Правительства Если любой орган государственной власти

есть инструмент, средство достижения общественно полезных целей, то

правитель­ство — это главный инструмент исполнения конституционных норм,

реализации основных направлений внутренней и внешней политики государства. Как

центральный федеральный орган ис­полнительной власти общей компетенции оно

наделено широки­ми полномочиями во всех областях жизни страны. На него

возло­жена ответственность за обеспечение прав и свобод граждан, состояние

экономики, реализацию социальной политики, обеспе­чение безопасности граждан,

общества, государства, состояние международных связей России.

1. Правительство разрабатывает проекты важнейших программ экономического

развития, активно влияет на экономические про­цессы, способствует укреплению

денежной и кредитной систе­мы, проводит единую политику цен, создает условия для

свобод­ного предпринимательства на основе рационального сочетания всех форм

собственности, организует рациональное использова­ние природных ресурсов,

осуществляет управление федераль­ной собственностью. В соответствии с

Конституцией оно разра­батывает и представляет Государственной Думе федеральный

бюджет и обеспечивает его выполнение.

II. Правительство подготавливает программы социального разви­тия, обеспечивает

проведение в Российской Федерации единой го­сударственной политики в области

культуры, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения,

экологии. Наряду с об­щесоциальными Правительство РФ решает конкретные вопросы

поддержки социально наименее защищенных групп населения, а также безработных,

вынужденных переселенцев, беженцев, «чер-нобыльцев» и других жертв экстремальных

ситуаций.

III. Важное направление деятельности Правительства — осу­ществление мер по

обеспечению прав и свобод граждан, укреп­лению режима законности, охране

собственности и общественно­го порядка, борьбе с преступностью. Оно обязано

обеспечить обо­рону страны, ее государственную безопасность. На него возложены

руководство связями России с иностранными государствами и международными

организациями, организация внешнеэкономи­ческой деятельности,

научно-технического и культурного сотруд­ничества.

Сравнивая тексты ст. 114 Конституции РФ, регламентирую­щей полномочия

Правительства, и ст. 71, 72, определяющих ис­ключительную и совместную

федеральную компетенцию, нетрудно убедиться, что на Правительство возлагается

основная ответствен­ность за реализацию тех задач, которые Конституцией отнесены

к предметам ведения Российской Федерации. Так, в соответст­вии со ст. 71

Федерация, а значит и ее Правительство, защищает права и свободы человека и

гражданина, управляет федераль­ной собственностью, осуществляет финансовое,

валютное, кре­дитное, таможенное регулирование, руководит федеральными

энергетическими системами, связью и транспортом, космической деятельностью,

оборонным производством, метеорологической службой, стандартизацией, геодезией и

картографией, государ­ственным статистическим и бухгалтерским учетом и т. д.

Прави­тельство РФ устанавливает размеры ввозных и вывозных тамо­женных пошлин,

правила бухгалтерского учета, лицензирования разных видов деятельности,

стандарты, нормы и правила веще­вого обеспечения военнослужащих, работников МВД

и многие другие федеральные правила, тарифы.

Большую работу Правительство РФ осуществляет по предме­там совместного ведения

Российской Федерации и субъектов Федерации, названным в ст. 72 Конституции. Это

вопросы владе­ния и пользования землей, недрами, водными и другими ресур­сами,

охраны окружающей среды, памятников истории и куль­туры, воспитания,

образования, науки, культуры, физической культуры и спорта, здравоохранения,

защиты семьи, материнст­ва, отцовства и детства, социальной защиты, включая

социаль­ное обеспечение, координации международных и внешнеэконо­мических связей

РФ и субъектов Федерации.

Некоторые порученные ему задачи Правительство выполняет непосредственно, но в

основном действует через подведомствен­ные органы.

Правительству РФ как органу общей компетенции подчинены центральные федеральные

органы исполнительной власти спе­циальной компетенции'. Оно направляет их

работу, дает им поручения, устанавливает предельную численность работников цен­тральных аппаратов

и размеры ассигнований на их содержание. Председатель Правительства вносит

Президенту предложения о назначении руководителей центральных федеральных

органов исполнительной власти, а Правительство назначает их замести­телей. Кроме

того, оно принимает положения о каждом централь­ном федеральном органе

исполнительной власти', утверждает его структуру, состав коллегии, а при

необходимости делегирует свои полномочия. Правительство осуществляет контроль за

деятель­ностью федеральных органов исполнительной власти, может от­менить

принятые ими акты. Оно вправе создавать комиссии, ко­митеты, центры и иные,

непосредственно подчиненные ему, органы и назначать их руководителей.

В настоящее время под руководством Правительства действу­ют три группы

центральных федеральных органов исполнитель­ной власти специальной компетенции,

выполняющих в нашей стране основной объем административной работы. Это — 1)

фе­деральные министерства, руководители которых по должности являются членами

Правительства; 2) образуемые Президентом государственные комитеты, комитеты,

службы и иные органы; 3) инспекции, комиссии, центры, создаваемые

Правительством. И названия, и правовой статус всех этих органов регулируются не

Конституцией, а частично текущим законодательством и в ос­новном актами

Президента и Правительства.

В своей многогранной повседневной деятельности Правитель­ство РФ опирается не

только на центральные федеральные орга­ны, но и на органы исполнительной власти

субъектов Федера­ции. К сожалению, законодательство, действующее в этой сфере,

нельзя назвать полным и четким, но думается, что этот пробел в ближайшее время

будет устранен. Это необходимо сделать, что­бы последовательно осуществлять,

конкретизировать положение ч.2 ст. 77 Конституции РФ: «В пределах ведения

Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного

ведения Российской Федерации и субъектов Россий­ской Федерации федеральные

органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской

Федера­ции образуют единую систему исполнительной власти в Россий­ской

Федерации». Если органы разных уровней образуют еди­ную систему исполнительной

власти, то очевидно, что их центром является Правительство РФ. Оно возглавляет

иерархически пос­троенный аппарат исполнительной власти России. Единство

исполнительной власти страны — важная особенность, отличаю­щая ее от

законодательной и судебной властей.

Конституцией РФ закреплена еще одна ее особенность (ст. 78): федеральные органы

исполнительной власти субъектов Федера­ции по соглашению с органами

исполнительной власти субъек­тов Федерации могут взаимно передавать друг другу

осущес­твление части своих полномочий. В. Организация работы Правительства

Заседания Правительства проводятся не реже одного раза в квартал. На них

решаются наиболее важные вопросы жизни стра­ны. Пленарное заседание считается

правомочным, если на нем присутствует не менее двух третей членов Правительства,

ре­шения принимаются большинством голосов. Руководит заседа­ниями Председатель

Правительства, а в его отсутствие — один из его первых заместителей. В

соответствии со ст. 83 Конститу­ции Президент РФ имеет право

председательствовать на заседа­нии Правительства.

Придавая большое значение координации деятельности Пра­вительства и Центрального

Банка, Президент Указом от 15 ав­густа 1994 г. установил, что представительство

Банка на заседа­ниях Правительства при рассмотрении вопросов экономической,

денежно-кредитной политики, а также вопросов, затрагивающих интересы банковской

системы, осуществляет его Председатель. От имени Правительства в заседаниях

совета директоров Цен­трального Банка принимают участие министры финансов,

эконо­мики, которые при осуществлении взаимного представительства наделяются

правом совещательного голоса.

Для оперативного решения возникающих вопросов в Прави­тельстве создан постоянно

действующий орган — Президиум. В него входят: Председатель Правительства, его

заместители, ми­нистры финансов, экономики, иностранных дел, обороны,

внут­ренних дел, руководитель аппарата Правительства. По представ­лению главы

Правительства Президент может включить в состав Президиума и других членов

Правительства.

Возглавляя Правительство, его Председатель не позднее не­дельного срока после

назначения представляет Президенту РФ предложения о структуре федеральных

органов исполнительной власти. Он организует работу Правительства: формирует

Пра­вительство, предлагает Президенту кандидатуры на должности своих

заместителей и руководителей федеральных министерств, распределяет обязанности

между своими заместителями, опре­деляет основные направления деятельности

Правительства, планирует его работу, созывает и руководит заседаниями Прави­тельства и его

Президиума, ставит перед Президентом вопросы об освобождении отдельных членов

Правительства от должно­сти. Председатель Правительства может поставить перед

Госу­дарственной Думой вопрос о доверии Правительству.

На основании и во исполнение Конституции, федеральных за­конов, нормативных

указов Президента РФ Правительство, а также его Президиум принимают

постановления. Председатель Правительства в неотложных случаях издает от его

имени рас­поряжения. Заместители Председателя могут издавать распоря­жения

заместителя Председателя Правительства. Нормативные акты Правительства вступают

в силу на всей территории России одновременно по истечении семи дней после их

официального опубликования, если в них не предусмотрено иное. Постановле­ния и

распоряжения Правительства вправе отменить Президент, если они противоречат

законам.

Контрольно-подготовительную работу, хозяйственное обеспе­чение деятельности

Правительства осуществляет его аппарат. Ру­ководителя аппарата назначает

Президент, который вправе при­своить ему статус федерального министра и ввести в

состав Правительства.

Правительство — не только руководящий страной орган госу­дарственной власти,

членами которого являются несколько де­сятков человек. Это и учреждение, где

работают сотни людей: помощников, референтов, специалистов и т. д. И юридическим

лицом является Правительство — учреждение. Полномочный представитель этого

юридического лица — руководитель аппа­рата, который организует информационное,

хозяйственное, тран­спортное, коммунальное обеспечение деятельности

Правитель­ства — органа. Поэтому нужно различать правовой статус Правительства —

органа и правовой статус Правительства — юридического лица.

Г. Взаимоотношения Правительства с Государственной Думой и Президентом

Конституция закрепляет следующие формы взаимоотношений Правительства с

Государственной Думой:

а) Правительство разрабатывает и представляет Думе проект федерального бюджета и

отчитывается о его исполнении;

б) законопроекты о введении или отмене налогов, о выпуске государственных

займов, которые предусматривают расходы, пок­рываемые за счет федерального

бюджета, могут быть внесены на рассмотрение Думы только при наличии заключения

Прави­тельства;

в) Правительство имеет право законодательной инициативы и проводит значительную

работу по подготовке законопроектов;

г) Президент согласует с Думой назначение Председателя Правительства;

д) Дума по своей инициативе или по инициативе Правительст­ва решает вопрос о

доверии ему.

Государственная Дума руководит Правительством, как и дру­гими органами

государственной власти, путем издания законов, определяющих их задачи,

компетенцию, подчиненность. Прави­тельство не подчинено Думе — оно исполняет

законы, принятые Думой; оно подчиняется Конституции и законам.

Для обеспечения взаимодействия с палатами Федерального Собрания Правительством

образовано специальное представи­тельство. В него входят статс-секретари

(заместители федераль­ных министров) и другие лица, назначенные Правительством.

Правительство координирует с палатами и комиссиями Госу­дарственной Думы и

Совета Федерации законопроектные рабо­ты в системе исполнительной власти,

оказывает информацион­ную поддержку их законотворческой деятельности. В задачу

статс-секретарей и Правительства в целом входит обеспечение подготовки

предложений и замечаний Правительства по зако­нопроектам, организация работы с

обращениями депутатов па­лат Федерального Собрания, анализ результатов

реализации принятых законов.

Глава государства — Президент — наделен большими полно­мочиями в отношении

исполнительной власти и Правительства. Без какого-либо преувеличения можно

утверждать, что он явля­ется и главой исполнительной власти.

19 июня 1994 г. Президент издал Указ «Об обеспечении взаи­модействия Президента

Российской Федерации и Правительст­ва Российской Федерации^, в котором

закреплено, что законо­проекты, вносимые Президентом в Государственную Думу и

затрагивающие вопросы, отнесенные к компетенции Правительст­ва, а также

требующие в соответствии с ч. Зет. 104 Конституции РФ заключения Правительства,

направляются ему на согласова­ние (на заключение), а законойроекты, вносимые в

Государствен­ную Думу Правительством и затрагивающие вопросы, отнесен­ные к

полномочиям Президента, направляются в Администрацию Президента на согласование.

Проекты постановлений, принятие которых предусмотрено актами Президента; проекты

решений, рассмотренных на заседании Правительства под его

председательством; проекты реше­ний, принимаемых

Правительством в пределах его компетенции по относимым Конституцией к ведению

Президента вопросам прав и свобод человека и гражданина, охраны суверенитета

Россий­ской Федерации, ее независимости и государственной целостности,

определения основных направлений внутренней и внешней по­литики, руководства

внешней политикой, осуществления функ­ций Верховного Главнокомандующего

Вооруженными Силами Рос­сийской Федерации направляются в Администрацию

Президента для согласования.

Проекты решений Правительства по кадровым вопросам фе­деральных органов

исполнительной власти, подведомственных Президенту, подлежат согласованию с

Советом по кадровой по­литике при Президенте.

Положения о федеральных органах исполнительной власти, подведомственных

Президенту, утверждаются им, а вопросы штатной численности этих федеральных

органов согласовыва­ются с Правительством.

Анализ содержания Конституции показывает, что Президенту в этой сфере

принадлежат верховная власть, самые важные пол­номочия: Правительство ему

подчинено полностью (Президент его образует, определяет содержание его

деятельности, может отправить в отставку, отменить его акты, воздействовать на

его деятельность иными способами). Кроме того, Президент несет ответственность

перед страной за работу Правительства. Кон­ституционные нормы не позволяют

считать Президента РФ гла­вой законодательной и, тем более, судебной власти,

хотя в отно­шении каждой из них глава государства обладает определенными

полномочиями, но они не столь велики, как его полномочия по руководству

исполнительной властью.