§ 4. Матеріальна і фінансова основа організації та діяльності органів державної влади, органів влади Автономної Республіки Крим і місцевого самоврядування в Україні

Матеріально-фінансова основа — це майно та грошові кошти, що використовують органи публічної влади у поточній діяльності, при здійсненні своїх функцій і повноважень. Матеріально-фінансова осно­ва органів державної влади, органів влади Автономної Республіки Крим та місцевого самоврядування в Україні має як спільні, так і відмінні риси. Для матеріально-фінансової основи всіх органів публічної влади в Україні характерні певні риси.

Первинними суб’єктами права власності на об’єкти, що становлять матеріально-фінансову основу будь-яких органів публічної влади в Україні, є колективні суб’єкти — Український народ чи окремі тери­торіальні громади. Тому органи публічної влади лише виконують управління цим майном від імені первинних суб’єктів.

Матеріальна основа діяльності всіх органів публічної влади скла­дається з природних ресурсів, рухомого і нерухомого майна. Фінансо­ва основа складається переважно з бюджетних коштів, тобто з тих фінансових ресурсів, які акумулюються і витрачаються згідно із вста­новленими нормативами. Головне джерело бюджетних надходжень — це податки і збори, сплата яких у порядку і розмірах, встановлених законом, є конституційним обов’язком кожного.

Переважна більшість питань, пов’язаних з матеріально-фінансовою основою організації та діяльності органів публічної влади, визначаєть­ся тільки законами України. Так, згідно зі ст. 92 Конституції виключно законами України визначаються засади використання природних ре­сурсів, виключної економічної зони, континентального шельфу, орга­нізації та експлуатації енергосистем, транспорту, зв’язку, правовий режим власності, засади зовнішньоекономічної діяльності, митної справи. Крім того, виключно законами України встановлюється Дер­жавний бюджет України і бюджетна система України; система опо­даткування, податки і збори; засади створення і функціонування фі­нансового, грошового, кредитного та інвестиційного ринків; статус національної валюти; порядок утворення і функціонування вільних та інших спеціальних зон, що мають економічний режим, відмінний від загального.

В Україні застосовується виключно казначейська форма обслуго­вування всіх бюджетів (Державного бюджету України, бюджету АРК, місцевих бюджетів), що передбачає здійснення Державним казначей­ством України та його територіальними органами:

1) операцій з бюджетними коштами;

2) розрахунково-касового обслуговування розпорядників бюджетних коштів;

3) контролю бюджетних повно­важень при зарахуванні надходжень, прийнятті зобов’язань та про­веденні платежів;

4) бухгалтерського обліку та складання звітності про виконання відповідного бюджету (статті 48, 78 Бюджетного ко­дексу України).

В Україні існує єдина бюджетна класифікація. (Класифікація до­ходів і видатків Державного та місцевих бюджетів України затвердже­на наказом Міністерства фінансів України «Про бюджетну класифіка­цію» №11 від 14.01.2011 р.)

Водночас між матеріально-фінансовою основою діяльності органів державної влади, органів влади АРК та місцевого самоврядування іс­нує низка відмінностей. Насамперед, відрізняється правовий статус об’єктів, що становлять матеріально-фінансову основу: для державних органів — це об’єкти загальнодержавної власності, для органів влади АРК — це власність автономії, а для органів місцевого самоврядуван­ня — комунальна власність.

За чинним Цивільним кодексом України у державній власності є май­но, у тому числі грошові кошти, яке належить державі Україна; від імені та в інтересах держави право власності здійснюють відповідно органи державної влади; управління майном, що є у державній власності, здій­снюється державними органами, а у випадках, передбачених законом, може здійснюватися іншими суб’єктами (ст. 326). У комунальній власно­сті перебуває майно, у тому числі грошові кошти, яке належить територі­альній громаді, а управління цим майном здійснюють безпосередньо громада та утворені нею органи місцевого самоврядування (ст. 327).

Згідно зі ст. 324 ЦК України земля, її надра, атмосферне повітря, водні та інші природні ресурси, які знаходяться в межах території України, природні ресурси її континентального шельфу, виключної (морської) економічної зони є об’ єктами права власності Українського народу. Від імені Українського народу права власника здійснюють органи державної влади та органи місцевого самоврядування в межах, встановлених Конституцією України.

Територіальним громадам сіл, селищ, міст, районів у містах нале­жить право комунальної власності на рухоме і нерухоме майно, доходи місцевих бюджетів, інші кошти, землю, природні ресурси, підприєм­ства, установи та організації, у тому числі банки, страхові товариства, а також пенсійні фонди, частку в майні підприємств, житловий фонд, нежитлові приміщення, заклади культури, освіти, спорту, охорони здоров’ я, науки, соціального обслуговування та інше майно і майнові права, рухомі та нерухомі об’єкти, визначені відповідно до закону як об’ єкти права комунальної власності, а також кошти, отримані від їх відчуження. Спадщина, визнана судом відумерлою, переходить у вла­сність територіальної громади за місцем відкриття спадщини.

Майно, передане органам публічної влади для забезпечення їхньої діяльності, перебуває на балансі цих органів і має використовуватися за цільовим призначенням. До такого майна належать адміністративні будинки, споруди, меблі, офісна техніка, бібліотечний фонд, обладнан­ня, інвентар, транспорт, засоби зв’язку тощо. Загальна кількість майна, що може бути на балансі певного органу публічної влади, нормативно не обмежується, однак суми витрат на їх придбання, жорстко ліміту­ються постановою Кабінету Міністрів України «Про граничні суми витрат на придбання автомобілів, меблів, іншого обладнання та устат­кування, мобільних телефонів, комп’ютерів державними органами, а також установами та організаціями, які утримуються за рахунок дер­жавного і місцевих бюджетів» від 04.04.2001 р. №332 (з наступними змінами).

Матеріальну основу діяльності органів публічної влади може ста­новити не лише власне (державне чи комунальне) майно, але й те, яке передане їм на підставах та у порядку, що передбачені Законом Укра­їни «Про передачу об’єктів права державної та комунальної власності» від 03.03.1998 р.

За Законом України «Про джерела фінансування органів державної влади» від 30.06.1999 р. фінансова основа цих органів обмежена ко­штами Державного бюджету України. Органам державної влади за­боронено створювати будь-які позабюджетні рахунки або використо­вувати кошти, одержані за здійснення ліцензійно-реєстраційної діяль­ності, інакше як шляхом зарахування їх до Державного бюджету.

За чинним Бюджетним кодексом України, бюджет — це план фор­мування та використання фінансових ресурсів для забезпечення за­вдань і функцій, які здійснюються органами державної влади, органа­ми влади Автономної Республіки Крим та органами місцевого само­врядування протягом бюджетного періоду. Бюджети в Україні поділяються на два види: державний і місцеві. У свою чергу, місцеві поділяються на бюджет Автономної Республіки Крим, обласні, район­ні бюджети, бюджети районів у містах, а також бюджети місцевого самоврядування (бюджети територіальних громад сіл, селищ, міст та їх об’єднань).

Бюджети (як державний, так і місцеві) використовуються для регулювання соціально-економічних і фінансово-правових завдань певної території, тому їх можна розглядати як правовий акт, згідно з яким органи виконавчої влади отримують легітимне право на розпо­рядження певними фондами грошових ресурсів, а також як план (ко­шторис) доходів і видатків відповідного органу державної влади чи місцевого самоврядування. Держава та органи місцевого самовряду­вання приймають відповідні акти в галузі бюджету. Проте, якщо рані­ше очевидним був централізований порядок вирішення основних пи­тань правової організації доходів бюджету, то нині можемо спостері­гати децентралізацію цього порядку, виходячи хоча б з позицій побудови ієрархічної бюджетної системи країни, яка складається з окремих самостійних ланок^[2].

Фінансове забезпечення бюджетів в Україні побудоване за ієрар­хічною системою: державний ^ обласний ^ районний ^ бюджети місцевого самоврядування (територіальних громад). При цьому існує прямо пропорційна залежність одного рівня від бюджету іншого, як правило, вищого рівня, але вже немає колишньої підпорядкованості всіх місцевих бюджетів державному бюджету.

Єдине систематизоване згрупування доходів, видатків та фінансу­вання бюджету за ознаками економічної сутності, функціональної ді­яльності, організаційного устрою й іншими ознаками відповідно до законодавства України та міжнародних стандартів називається бюджет­ною класифікацією. Вона застосовується для здійснення контролю за фінансовою діяльністю органів публічної влади, інших розпорядників бюджетних коштів, проведення необхідного аналізу в розрізі доходів, організаційних, функціональних та економічних категорій видатків, забезпечення загальнодержавної і міжнародної порівнянності бюджет­них показників.

Згідно зі ст. 8 Бюджетного кодексу України бюджетна класифікація має чотири складові частини:

1) класифікація доходів бюджету;

2) класифікація видатків (у тому числі кредитування за вирахуванням погашення) бюджету;

3) класифікація фінансування бюджету; 4) кла­сифікація боргу.

Доходи бюджету класифікуються за такими розділами:

1) податко­ві надходження — передбачені податковими законами України загаль­нодержавні і місцеві податки, збори та інші обов’язкові платежі;

2)  неподаткові надходження — доходи від власності та підприємницької діяльності; адміністративні збори та платежі, доходи від некомерцій- ного та побічного продажу;

3) надходження від штрафів та фінансових санкцій;

4) інші неподаткові надходження;

5) доходи від операцій з капіталом;

6) трансферти — кошти, одержані від інших органів дер­жавної влади, органів влади АРК, органів місцевого самоврядування, інших держав або міжнародних організацій на безоплатній та безпо­воротній основі.

Кошти Державного бюджету є державною власністю і належать Українській державі. Кошти місцевих бюджетів є об’єктами права комунальної власності і належать відповідним територіальними гро­мадам (ст. 60 Закону «Про місцеве самоврядування в Україні»). Тери­торіальні громади можуть об’єднувати на договірних засадах на праві спільної власності кошти місцевих бюджетів для виконання спільних проектів або для спільного фінансування (утримання) комунальних підприємств, установ та організацій.

Згідно зі ст. 29 Бюджетного кодексу України доходи Державного бюджету України включають три групи надходжень:

1) доходи (за ви­нятком тих, що закріплені за місцевими бюджетами), які отримуються відповідно до законодавства про податки, збори і обов’язкові платежі, а також від плати за послуги, що надаються бюджетними установами, які утримуються за рахунок держбюджету, та інших визначених за­конодавством джерел (включаючи кошти від продажу активів, що на­лежать державі або підприємствам, установам, організаціям, а також проценти і дивіденди, нараховані на частку майна, що належить дер­жаві в майні господарських товариств);

2) гранти і дарунки у вартіс­ному обрахунку;

3) міжбюджетні трансферти з місцевих бюджетів;

4) 50 відсотків надходження адміністративних штрафів у сфері забезпе­чення безпеки дорожнього руху.

Відповідно до ст. 63 Закону «Про місцеве самоврядування в Укра­їні» доходи місцевих бюджетів формуються за рахунок власних, ви­значених законом, джерел та закріплених у встановленому законом порядку загальнодержавних податків, зборів та інших обов’ язкових платежів. Доходи бюджетів районних у місті рад формуються відпо­відно до обсягу повноважень, що визначаються відповідними міськра­дами. У дохідній частині бюджету окремо виділяються доходи, необ­хідні для виконання власних повноважень, і доходи для виконання делегованих законом повноважень органів виконавчої влади. З держав­ного бюджету передаються кошти у вигляді трансфертів, які розподі­ляються обласними радами між районними бюджетами і бюджетами міст обласного значення у розмірах, необхідних для формування до­хідних частин не нижче мінімальних розмірів місцевих бюджетів. Ці кошти використовуються й для фінансування з обласного бюджету спільних проектів територіальних громад.

Місцеві бюджети мають бути достатніми для забезпечення вико­нання органами місцевого самоврядування наданих їм законом повно­важень та забезпечення населення послугами не нижче рівня мінімаль­них соціальних потреб.

^[1] Любашиц, В. Я. Теория государства и права [Текст] : учебник / В. Я. Любашиц, А. Ю. Мордовцев, И. В. Тимошенко, Д. Ю. Шапсугов. - М. : ИКЦ «МарТ», Ростов н/Д : Изд. центр «МарТ», 2003. - С. 77.

^[2] Музика, О. А. Доходи місцевих бюджетів за українським законодавством [Текст] : монографія / О. А. Музика. - К. : Атіка, 2004. - С. 48.

Питання для самоперевірки

1. Розкрийте зміст поняття «основи організації і діяльності органів публічної влади».
2. Що таке «територіальна основа організації і діяльності ор­ганів публічної влади» ?
3. Які чинники характеризують територіальну основу органі­зації і діяльності органів публічної влади ?
4. Які повноваження мають органи місцевого самоврядування щодо вирішення питань адміністративно-територіального устрою ?
5. Визначте правову основу організації і діяльності органів державної влади в Україні.
6. Назвіть відмінності матеріально-фінансової основи органів державної влади і органів місцевого самоврядування.
7. Зазначте складові частини бюджетної класифікації в Украї­ні.
8. Дайте загальну характеристику матеріально-фінансової основи органів влади Автономної Республіки Крим.
9. Який порядок передачі майна державної та комунальної форми власності?
10. Які особливості формування та витрачання бюджетних коштів органів публічної влади й організації міжбюджетних відносин ?