§ 2. Конституційно-правовий статус Автономної Республіки Крим

Відповідно до ст. 133 Конституції України, до складу України, поряд із областями, містами Києвом та Севастополем, входить Автономна Республіка Крим, яка має особливий конституційно-правовий статус.

Правовий статус Автономної Республіки Крим визначається норма­тивно-правовими актами: Конституцією України, законами України, Конституцією Автономної Республіки Крим та іншими актами.

Конституційно-правовий статус Автономної Республіки Крим складають наступні основні елементи: 1) повноваження (сукупність прав та обов’язків); 2) предмети відання (сфери суспільних відносин, у яких Автономна Республіка Крим має право здійснювати нормативно- правове регулювання); 3) функції Автономної Республіки Крим (осно­вні напрямки діяльності); 4) принципи, на яких ґрунтується правовий статус (основоположні правові ідеї, які відображені в Конституції України та Конституції Автономної Республіки Крим); 5) гарантії Ав­тономної Республіки Крим (умови забезпечення здійснення повнова­жень Автономної Республіки Крим).

Розглядаючи правовий статус Автономної Республіки Крим у скла­ді України, попередньо слід коротко визначитися зі змістом і з право­вою природою автономії взагалі.

Різні види автономії існують у складі більш ніж двадцяти унітарних держав. Окрім України адміністративні автономні утворення входять до складу таких унітарних держав, як Велика Британія, яка має у сво­єму складі автономії: Північну Ірландію, острів Мен та низку інших малих островів; Габон — автономний район Гамба; Данія — Фарерські острови, Гренландію; Іспанія — Країну Басків, Каталонію, Андалусію, Галісію та ін.; Італія — Сицилію, Сардинію, Долину Аости та інші адміністративні області; Фінляндія — Алонські острови; Франція — острів Корсика та ін.

Автономія походить від грецького слова autonomia, що переклада­ється як самоуправління, незалежність. У найбільш загальному своєму значенні термін «автономія» означає певну міру самостійності, якою наділено частину щодо цілого. У державно-правовому ж аспекті по­няття «автономія» набуває особливого змісту, оскільки воно тісно взаємопов’язане з іншими державними явищами: автономія розгляда­ється як самоврядування частини державної території, що безпосеред­ньо чи опосередковано підпорядкована центральним органам держав­ної влади з метою її децентралізації. При цьому останні здійснюють загальне керівництво і контроль за автономним утворенням.

З метою найбільш повного формального визначення терміна «авто­номія» взагалі та дослідження особливостей правового статусу Автоном­ної Республіки Крим у складі України необхідно з’ясувати, які характерні ознаки відрізняють її від інших державно-правових інститутів.

Вважається, що першою із ознак автономії є використання в назві певної адміністративно-територіальної одиниці власне терміна «авто­номія» — автономна область, автономна республіка, автономний округ тощо. Адже сама назва відбиває сутність того чи іншого явища, його специфіку. Наприклад, в Україні вона є зовнішнім відображенням особ­ливого правового статусу Автономної Республіки Крим і свідчить про її відмінність від інших суб’єктів держави. Одночасно у світовій прак­тиці трапляються випадки, коли автономними вважаються і ті терито­ріальні утворення, у назві яких термін «автономія» відсутній. На наш погляд, обґрунтовано вважати першою характерною ознакою авто­номного утворення не тільки використання в його назві терміна «ав­тономія», а його особливий правовий статус, особливу правосуб’єкт- ність.

У науковій літературі є твердження про те, що ознакою державно- правового поняття «автономія» є наявність у її суб’єкта свого законо­давства та установчої влади, що дає йому змогу діяти на підставі свого власного права. На наш погляд, такий підхід є недостатньо об­ґрунтованим, оскільки, з одного боку, існує багато автономних утво­рень, які не мають власного законодавства, а з другого — більшість автономій не мають навіть окремих елементів установчої влади. Вод­ночас органи публічної влади автономних утворень наділено певним колом владних повноважень, в тому числі у сфері нормативно-правової регламентації суспільних відносин.

Держава самостійно встановлює основи своєї організації, приймає свою конституцію, тоді як будь-яка внутрішньодержавна територіаль­на одиниця позбавлена цього права і одержує свою конституцію від держави, до складу якої вона входить, не маючи права самостійно змінити основи своєї організації. Право самоорганізації полягає в тому, що територіальне формування має право встановлювати, бодай у пев­них межах, основи своєї організації.

Тобто, якщо органи публічної влади автономного утворення вва­жати органами державної влади, то в такому разі втрачається сенс самої автономії. Але він ще більше втрачається тоді, коли органи пуб­лічної влади автономії вважати органами місцевого самоврядування. З огляду на це автономні утворення мають свій, притаманний лише їм вид публічної влади — владу автономії.

На підтвердження цього підходу як приклад можна навести еволю­цію законодавчого регулювання правового статусу Автономної Респу­бліки Крим у складі України. Перший законодавчий акт України — За­кон УРСР «Про відновлення Кримської Автономної Радянської Соці­алістичної Республіки» визнавав органи публічної влади цього авто­номного утворення органами державної влади. Зокрема, відповідно до ст. 2 цього Закону, Кримська обласна Рада народних депутатів тим­часово, до прийняття Конституції Кримської АРСР і створення на її основі конституційних органів державної влади, визнавалася найви­щим органом державної влади на території Кримської АРСР і їй нада­вався статус Верховної Ради Кримської Автономної Радянської Соці­алістичної Республіки. Верховна Рада та Рада міністрів Автономної Республіки Крим визнавалися органами державної влади фактично до моменту прийняття Конституції України 1996 року.

Досить показовим є й той факт, що, відповідно до законодавчих актів України та положень Конституції Автономної Республіки Крим від 6 травня 1992 р., Верховній Раді Автономної Республіки Крим надавалося право приймати нормативно-правові акти, які мали назву «закон». І вона досить часто користувалася цим правом, що ще раз підтверджувало її правову природу як органу саме державної влади.

Однак із прийняттям Конституції України 1996 року така ситуація кардинально змінюється. Спочатку Основний Закон України (ст. 136), а потім і Конституція Автономної Республіки Крим (п. 3 ст. 1) та по­точне законодавство України визнали Верховну Раду Автономної Республіки Крим вже не органом державної влади, а лише «представ­ницьким органом», причому без законодавчої функції. Стаття 1 (п. 3) Конституції Автономної Республіки Крим закріплює за Верховною Радою Автономної Республіки Крим представницькі, нормотворчі, контрольні функції та повноваження в межах її компетенції. Рада мі­ністрів Автономної Республіки Крим конституюється як «уряд», але також не визнається органом державної влади.

У Конституції Автономної Республіки Крим Верховна Рада та Рада міністрів автономії визначаються лише як «органи влади» без конкре­тизації її юридичної природи як «державної».

Законодавець не випадково пішов саме таким шляхом конституційно- правової регламентації статусу органів публічної влади Автономної Республіки Крим, оскільки за своєю правовою природою вони суттєво відрізняються від органів державної влади. Адже у всіх інших випадках конституційне законодавство чітко визначає органи публічної влади або як органи державної влади, або як органи місцевого самоврядування. І тому наявність у органів публічної влади автономного утворення сво­єї особливої влади — влади автономії обґрунтовано можна вважати другою ознакою, яка відрізняє її від інших інституцій.

Одночасно необхідно зазначити, що в Конституції України спо­стерігається певна неузгодженість (чи незавершеність) правової регла­ментації цих проблем. Так, відповідно до ст. 5 Конституції України, носієм суверенітету і єдиним джерелом влади в Україні визнається народ. Народ здійснює владу безпосередньо і через органи державної влади та органи місцевого самоврядування. У зв’язку з цим незрозу­міло, до якого виду органів публічної влади відносить Основний Закон України Верховну Раду та Раду міністрів Автономної Республіки Крим. Конституція України визначає її як представницький орган Автономної Республіки Крим. Разом з тим наголошується, що урядом Автономної Республіки Крим є Рада міністрів Автономної Республіки Крим. Не досить чітке визначення правового статусу вказаних органів свідчить про небажання парламенту України йти на конфронтацію з Верховною Радою Автономної Республіки Крим, адже при законодавчому визна­ченні правового статусу вказаних вище органів влади є висока вірогід­ність виникнення конфлікту.

Третьою характерною ознакою автономії є, на наш погляд, наяв­ність власного, більш широкого, порівняно з органами місцевого само­врядування, предмета відання. Так, наприклад, в Україні предмет відання Автономної Республіки Крим закріплено в ст. 137 та 138 Кон­ституції України і деталізовано в Конституції Автономної Республіки Крим.

Зокрема, Основний Закон України закріплює положення про те, що Автономна Республіка Крим здійснює нормативне регулювання з пи­тань: сільського господарства і лісів; меліорації і кар’єрів; громадських робіт, ремесел та промислів; благодійництва; містобудування і житло­вого господарства; туризму, готельної справи, ярмарків; музеїв, біблі­отек, театрів, інших закладів культури, історико-культурних заповід­ників; транспорту загального користування, автошляхів, водопроводів; мисливства, рибальства; санітарної і лікарняної служб та з інших пи­тань, делегованих законами України, а ст.138 закріплює перелік повно­важень, які належать до відання Автономної Республіки Крим.

Про достатньо високий правовий статус Автономної Республіки Крим, за яким вона суттєво відрізняється від областей в Україні, свід­чать її основні повноваження, які закріплено в главі 5 Конституції Автономної Республіки Крим. Особливо показовими є її повноважен­ня в політико-правовій та в соціально-економічній, зокрема в бюджет­ній сферах, які Конституція закріплює досить детально.

Порівнюючи ці конституційні повноваження Автономної Республіки Крим і повноваження органів місцевого самоврядування, закріплених ст.143 Конституції України, можна зробити висновок, що коло останніх є значно вужчим як за обсягом, так і за змістом. Особливо різняться їх повноваження у сфері нормативного регулювання суспільних відносин.

Також необхідно зазначити, що предмет відання автономного утво­рення, як правило, чітко визначено або на рівні загальнодержавної конституції (в унітарній державі, наприклад, Україна), або в спеціальних договорах про розмежування повноважень, який укладається між цен­тральними органами державної влади та органами публічної влади авто­номії (у федеративній державі, наприклад, Російська Федерація), або в спеціальних законах про правовий статус автономії. Однак ця ознака притаманна далеко не всім автономним утворенням — досить порівня­ти правовий статус різних видів автономних утворень у Російській Федерації.

Подеколи спостерігаються й протилежні явища. Так, в унітарній державі Грузія, до складу якої входять автономні республіки Абхазія та Аджарія, останнім надано можливість брати активну участь у ви­рішенні питань, що належать до предмета відання вищих органів державної влади Республіки. Згідно зі ст. 67 Конституції Грузії, пред­ставницьким органам Абхазії та Аджарії надано право законодавчої ініціативи в парламенті Республіки; для найбільш повного та всебіч­ного забезпечення своїх інтересів у парламенті Грузії з чотирьох за­ступників голови парламенту по одному заступнику обирається серед депутатів парламенту, обраних від Абхазії та Аджарії за їхнім же по­данням. Представницькі органи Абхазії та Аджарії мають право звер­нутися до Конституційного Суду Грузії для вирішення відповідних питань.

До формальних ознак автономії також можна віднести й те, що суб’єкт будь-якої автономії не має права в односторонньому порядку проголосити свою незалежність чи вийти зі складу держави, оскільки автономія — це невід’ємна частина держави, нею утворена, і діє суто в межах, які визначені державою на рівні її конституції (причому ці межі не може бути самостійно змінено самою автономією). Наприклад, у ст. 2 Конституції України встановлено загальне правило — територія України в межах існуючого кордону є цілісною і недоторканною, а в ст. 134 конкретизивано його стосовно правового статусу Автономної Республіки Крим, яка проголошується невід’ємною складовою части­ною України. Тобто Автономна Республіка Крим — це лише внутріш­нє самоврядування частини держави в межах загальної Конституції суверенної держави Україна.

Характерною особливістю правового статусу Автономної Респуб­ліки Крим у складі України можна вважати саме відсутність у неї су­веренітету, похідну природу її публічної влади від суверенітету Укра­їни. Сутність автономії в унітарній державі полягає також і в тому, що автономія є дієвим засобом забезпечення суттєвої децентралізації в здійсненні публічної влади.

Таким чином, особливості правового статусу автономних утворень в унітарній державі полягають у тому, що: а) автономія, на відміну від інших територіальних утворень, має свій особливий правовий статус, основи якого закріплено на рівні загальнодержавної конституції і кон­кретизовано в спеціальному статутному законодавстві — в конститу­ціях (статутах) автономії, в договорах про розмежування повноважень, в законах про спеціальний правовий статус автономного утворення; б) автономія в унітарній державі звичайно має форму адміністративно- територіальної одиниці; в) така автономія не має суверенітету; г) вона виникає в результаті наділення центральною владою окремої терито­ріальної одиниці більш широким колом компетенції; ґ) як правило, автономним є утворення, яке конституйоване як автономне; д) органи влади автономії отримують свої повноваження не безпосередньо від народу даної території, а від центральних органів влади унітарної держави, тобто їх умовно можна вважати органами вторинного пред­ставництва; е) автономне утворення має свій особливий вид публічної влади — владу автономії; є) організація влади в автономії, її структура та компетенція визначаються центральними органами державної вла­ди і закріплюються в конституції унітарної держави; ж) автономія в унітарній державі не може самостійно визначати основи своєї органі­зації, приймати свою конституцію і самостійно визначати принципи своїх взаємовідносин з центральною владою, оскільки основи право­вого статусу автономії в унітарній державі визначаються органами державної влади унітарної держави; з) автономне утворення має свій специфічний предмет відання; и) автономне утворення не має права самостійно змінити свій правовий статус; і) автономія в унітарній державі виступає одним із засобів децентралізації публічної влади.

На основі викладеного можна визначити автономну республіку як несуверенну територіальну спільноту, яка конституйована як авто­номна владою держави, до складу якої вона входить, має свої особли­ві органи публічної влади, наділена певною політико-правовою само­стійністю, але діє на підставі і в межах загальнодержавної консти­туції, не може самостійно змінити свій правовий статус і виступає засобом децентралізації у здійсненні публічної влади.

Що стосується класифікації автономних утворень, які на сьогодні існують у світі, то слід зазначити, що єдині критерії такої класифікації також відсутні. Світовий досвід і вітчизняна практика конституційно- правового будівництва свідчать, що є кілька основних видів автономії: політична, напівполітична, адміністративна. Різні форми (види) авто­номії можуть існувати як у федеративній, так і в унітарній державі. З цього виходить наука конституційного (державного) права. Тому є необхідність коротко розкрити зміст кожного з названих видів авто­номій.

Політична автономія пов’язана зі статусом держави, до складу якої вона входить. Це найвищий рівень автономії, при якому автономні утво­рення мають значний обсяг політико-правових повноважень (свою конституцію, законодавство, представницький орган, інколи свій уряд, можуть самостійно вирішувати деякі питання адміністративно- національного устрою тощо). Характерні особливості правового стату­су політичної автономії найбільш повно знаходять свій вияв у державах з федеративною формою державного устрою, де автономні утворення, як правило, є суб’єктами федерації (приклад — Російська Федерація).

Напівполітична автономія порівняно з політичною має значно менший обсяг повноважень у політико-правовій і економічній сферах, у сфері взаємовідносин з іншими суб’єктами держави. До відання цієї автономії в основному належать: організація інститутів місцевого са­моврядування, планування території, місцевого господарства, розвиток культури, соціального забезпечення тощо. Одночасно напівполітична автономія може мати низку ознак державності — власну конституцію (або статут), свої органи публічної влади, свій предмет відання та ін.

При адміністративній автономії відповідний регіон має право самостійно вирішувати адміністративні, тобто управлінські, функції. За своїм правовим статусом цей вид автономії найближчий до напів- політичної автономії. Різниця між ними не чітка і вона полягає в тому, що напівполітична автономія при вирішенні адміністративних питань більше враховує національні, культурні, історичні та інші особливості даної території, а адміністративна, як правило, спрямована лише на забезпечення більшої ефективності управління в певному регіоні. Разом з тим необхідно зауважити, що ці відмінності правового статусу різних автономних утворень здебільшого умовні.

Можна зазначити, що існування того чи іншого виду автономії в унітарній державі цілком виправдане, оскільки часто вирішує певну етнічну, національну, соціальну чи політичну проблему в тій чи іншій державі. Так, наприклад, саме автономія стала одним із факторів за­безпечення етнополітичної стабільності таких унітарних держав, як Іспанія (країна Басків, Каталонія, Андалузія, Галісія), Португалія (Азорські острови та острів Мадейра), Фінляндія (Аландські острови), Данія (Фарерські острови та Гренландія), Франція (Корсика) тощо.

Автономна республіка — це форма політичної організації населен­ня, яке проживає на території автономії (а не лише етнічних чи релі­гійних суспільних груп). Крім того, світова практика державного бу­дівництва, і український досвід зокрема, свідчать, що проголошення автономії певної адміністративно-територіальної одиниці може бути зумовлено історичними, економічними, політичними, культурними, моральними, власне територіальними та іншими факторами.

Розглядаючи правовий статус Автономної Республіки Крим, важ­ливо визначитися, до якого виду автономії слід віднести цю республі­ку як автономне утворення, а також з’ясувати, які конкретні політичні, економічні, національні, історичні, культурні та інші чинники переду­вали її утворенню у складі України й зумовили особливості її сьогод­нішнього правового статусу.

Згідно зі ст. 2 Основного Закону, суверенітет України поширюєть­ся на всю її територію і Україна є унітарною державою. Стаття 133 Конституції України закріплює, що Автономна Республіка Крим, разом із адміністративно-територіальними одиницями, є складовою частиною адміністративно-територіального устрою України. Водночас Консти­туція України містить навіть не окрему статтю, а цілий розділ, який має назву «Автономна Республіка Крим», і закріплює основи її право­вого статусу в складі України. Аналіз положень цього розділу свідчить, що Автономна Республіка Крим має певні ознаки державності, а саме: в назві цього автономного утворення є слово «Республіка»; вона має свою Конституцію; вона має свій особливий представницький орган — Верховну Раду Автономної Республіки Крим, у якої є право приймати Конституцію та інші нормативно-правові акти Автономної Республіки Крим; вона також має свій уряд — Раду міністрів, який також видає нормативно-правові акти; має свою територію, свої прапор, герб, гімн, столицю, державну мову.

Однак названі ознаки державності суттєво обмежуються іншими нормами Розділу Х Конституції України: Конституція Автономної Республіки Крим повинна бути затверджена не менш як половиною від конституційного складу Верховної Ради України; нормативно- правові акти владних органів Автономної Республіки Крим прийма­ються відповідно до Конституції України, законів України, актів Пре­зидента і Кабінету Міністрів України та на їх виконання. Крім цього,

Автономна Республіка Крим має право здійснювати нормативне ре­гулювання виключно з питань, які визначені ст. 137 Конституції України. До цих питань відносяться, в основному, питання місцево­го господарства; повноваження, порядок формування Верховної Ради Автономної Республіки Крим і Ради міністрів Автономної Республі­ки та деякі інші.

Наведені положення Основного Закону України дають підстави зробити висновок, що Автономна Республіка Крим у складі України є напівполітичною автономією (виходячи з того розуміння цього виду автономії, яке наводилося вище), оскільки політичні повноваження цього утворення досить суттєво обмежені Конституцією України. Разом з тим це ще раз підкреслює, що Автономна Республіка Крим не є зви­чайною адміністративно-територіальною автономією, а тим більше — звичайною адміністративно-територіальною одиницею. Адже жодну з них не наділено правом приймати власну Конституцію, хоча й у від­повідності з загальнодержавною Конституцією.

Досить характерними є й причини утворення у складі України Автономної Республіки Крим. Для їх найбільш повного аналізу необ­хідно коротко звернутися до історії. Уперше на території Кримського півострова республіку було проголошено ще в 1918 р. Двадцять восьмого-тридцятого січня 1918 р. Надзвичайний з’їзд Рад Тавридської губернії утворив ЦВК Тавриди як центральний орган влади Рад. А вже 21 березня ЦВК Тавриди прийняв рішення про утворення Радянської Соціалістичної Республіки Тавриди. Однак ця республіка проіснувала лише трохи більше одного місяця. Невдовзі після її проголошення Крим було захоплено австро-німецькими військами, і майже два з по­ловиною роки на території Криму йшла громадянська війна.

Після поновлення в Криму радянської влади Таврійська Республі­ка відновлена не була. Вісімнадцятого жовтня 1921 р. ВЦВК та РНК РСФРР ухвалили постанову про утворення Кримської Автономної Соціалістичної Радянської Республіки — територіальної автономії (оскільки на її території проживала велика кількість представників різних національностей) у складі РРФСР. Кримська АРСР як суб’єкт РРФСР проіснувала майже 24 роки, доки в червні 1945 р. Указом Пре­зидії Верховної Ради РРФСР її не було перетворено на Кримську об­ласть. А в 1954 р. Президія Верховної Ради СРСР, враховуючи спіль­ність економіки, територіальну близькість, тісні господарські і куль­турні зв’язки Кримської області та України, ухвалила рішення про передачу Кримської області зі складу РРФСР до складу Української

Радянської Соціалістичної Республіки. Відтоді й до 1991 р. Крим було конституційно визначено як звичайну адміністративно-територіальну одиницю — область у складі УРСР, яка, власне, нічим не відрізнялася від інших областей.

Аналіз політичних реалій, які склалися наприкінці 80-х — на початку 90-х рр. ХХ ст. свідчить, що розпад СРСР призвів до своєрідного «параду» суверенітетів — союзні республіки почали проголошувати свою держав­ну незалежність. Після кількох десятків років тоталітаризму спостеріга­лася певна ейфорія від широких демократичних змін. Проблема право­вого статусу Криму, яку не могли піднімати в умовах існування в СРСР тоталітарного режиму, набула особливої актуальності в період демокра­тизації суспільного життя — перед законодавчим органом УРСР постало питання про поновлення в Криму територіальної автономії.

Зважаючи на форму державного устрою України та враховуючи політико-правові реалії того періоду, 28 січня 1991 р. Президія Верхов­ної Ради УРСР прийняла Постанову «Про звернення Кримської об­ласної Ради народних депутатів про поновлення Кримської АРСР», відповідно до якої питання про поновлення Кримської АРСР було ви­несено на розгляд Верховної Ради УРСР. І вже 12 лютого 1991 р. (тоб­то ще до часу проголошення державної незалежності України) Верхов­на Рада УРСР прийняла Закон «Про відновлення Кримської Автоном­ної Радянської Соціалістичної Республіки», яким конституювався ре­гіональний характер Кримської автономії.

Виходячи з викладеного, можна зробити висновок: відновлення в 1991 р. в межах території Кримської області УРСР Автономної Рес­публіки було зумовлено виключно політичними процесами. Фактично це лише данина історії та свого роду спокута за провину влади перед кримськотатарським населенням, яке після Другої світової війни було депортовано за межі Кримського півострова. Інших передумов для створення автономії на території Криму не було.

В умовах демократизації державного і суспільного життя України досить яскраво даються взнаки проблеми конституційно-правового статусу Автономної Республіки Крим. У радянській державно-правовій доктрині протягом досить тривалого часу автономні республіки фак­тично прирівнювали до звичайних адміністративно-територіальних одиниць, попри їх назви «республіка». Радянські вчені доводили, що автономія радянських республік означає лише дароване згори право на специфічний вид місцевого самоврядування і місцевого господар­ства. Радянські автономні республіки, так само як і радянські авто­номні області, визнавалися не державами, а лише внутрішньо-держав­ними територіальними одиницями.

Сучасна українська конституційно-правова наука, яка вийшла з радянської правової доктрини, також здебільшого продовжує обґрун­товувати специфіку правового статусу Автономної Республіки Крим у складі України як особливого виду адміністративно-територіальної одиниці. А встановлений Конституцією України порядок прийняття й затвердження Конституції Автономної Республіки Крим, на наш по­гляд, фактично повторює процедуру прийняття й затвердження кон­ституцій автономних республік, яка була встановлена ще в конститу­ційному законодавстві СРСР 20-х років минулого століття.

Хоч правовий статус Автономної Республіки Крим у складі України за своїм змістом та обсягом повноважень дещо ширший і демократич- ніший, ніж статус радянської автономної республіки, його основи зу­мовлені саме радянською правовою доктриною. У зв’язку з цим необ­хідність удосконалення правового статусу автономії залишається однією з найбільш актуальних політико-правових проблем сьогодення.