Розділ 21 ТЕРИТОРІАЛЬНИЙ УСТРІЙ УКРАЇНИ

§ 1. Поняття, принципи та форми територіального устрою

Територія — одна з основних ознак держави, що визначає простір, на який поширюється суверенітет і влада держави. Під територією розуміють не тільки сухопутну її частину, а й водний і повітряний про­стір над ними.

Територіальний устрій України — це внутрішній її поділ на певні територіальні частини, співвідношення держави в цілому з її складовими частинами.

У світі немає такої держави, територія якої не поділялася б на певні частини. Навіть найменші країни мають поділ своєї території. Терито­ріальний устрій дає відповідь на питання про те, як організована тери­торія держави, з яких частин вона складається, який їх правовий статус, як будуються взаємовідносини центральних органів з місцевими.

Територіальний устрій необхідний для здійснення найрізноманіт­ніших державних функцій. Насамперед відповідно до територіального устрою будується система державних органів та самоврядних органів на місцях. Він також сприяє збалансованому розвитку всієї території, створенню сприятливих умов для задоволення матеріальних, соціаль­них та культурних потреб громадян тощо.

Територіальному устрою присвячений IX розділ Конституції Укра­їни. Норми цього розділу є одним із найважливіших правових інститутів конституційного права України. Сутність територіального устрою Укра­їни відбивається в його принципах, які визначені в Конституції України (ст. 132). До них належать: єдність та цілісність державної території; поєднання централізації і децентралізації у здійсненні державної влади; збалансованість соціально-економічного розвитку регіонів.

Сутність принципу єдності та цілісності територіального устрою полягає в тому, що територія України становить єдине ціле, що її скла­дові частини перебувають у нерозривному взаємному зв’язку, що на ній чинними є тільки закони України. Цей принцип встановлений у ст. 2 Конституції України, у якій зазначається: «Територія України в межах існуючого кордону є цілісною і недоторканною».

Принцип поєднання централізації й децентралізації в здійсненні державної влади означає, що в Україні має бути така організація тери­торії, яка відповідала б інтересам держави і окремих регіонів.

Надмірна централізація влади може призвести до певних перекру­чень у розбудові держави, зокрема в економіці, оскільки не враховує всіх особливостей того чи іншого регіону. У свою чергу, надання регі­онам надто широких прав може призвести до небажаних наслідків і навіть до розпаду держави. Проте міцність держави залежить від міцності регіонів. А щоб регіони всебічно розвивалися, слід розширю­вати самостійність і відповідальність органів місцевого самоврядуван­ня у вирішенні завдань життєзабезпечення й розвитку територій із урахуванням місцевої специфіки та соціально-економічних особливос­тей. Тобто суть цього принципу полягає в оптимальному співвідно­шенні між централізацією влади і децентралізацією функцій держав­ного регулювання самоврядних територій. Тож необхідно розмежува­ти функції між державою і місцевим самоврядуванням.

Принцип збалансованості соціально-економічного розвитку регіо­нів сприяє розвитку всіх частин держави (міст, селищ та інших насе­лених пунктів) з урахуванням соціально-економічних чинників, еко­логічних, географічних і демографічних особливостей, етнічних і куль­турно-історичних традицій. Суть цього принципу полягає в рівномір­ному економічному і соціальному розвитку всієї території країни.

Охарактеризовані принципи спрямовані на оптимальне і ефектив­не управління державою, чого можна досягти лише за умови застосу­вання всіх принципів у єдності та взаємозв’язку.

З територіальним устроєм безпосередньо пов’язана форма державного устрою. Форми державних зв’язків бувають різні. Сучасні держави за фор­мою устрою поділяються на унітарні (прості) та федеративні (складні).

Унітарна держава — це держава, яка є єдиною, тобто до складу якої не входять інші держави. її територія становить єдине ціле, а по­діляється вона лише на адміністративно-територіальні одиниці. Уні­тарна держава має спільні для всієї країни органи влади (такі як пар­ламент, уряд, верховний суд), функції яких поширюються на всю те­риторію. В унітарних державах діє, як правило, єдина система законо­давства.

Україна, відповідно до ст. 2 Конституції України, є унітарною дер­жавою. Водночас у її складі є Автономна Республіка Крим. Проте сам факт наявності автономії у складі держави ніколи не був обов’язковою ознакою федерації.

Федеративна держава — це держава, яка створена в результаті добровільного об’єднання двох або кількох держав чи то внаслідок приєднання до держави території зі збереженням їх певної державної відокремленості, чи то в результаті автономізації територіальних оди­ниць, що дедалі зростає, й набуття ними суттєвої політико-правової самостійності.

Територія федерації складається з території держав, що в неї вхо­дять. Унаслідок об’єднання держав створюється нова союзна держава, а тому зв’язки між членами федерації мають державно-правовий ха­рактер. Статус федерації та її суб’єктів визначається конституціями федеративних держав. Суб’єкти федерацій суверенітетом не володіють, а тому не мають права виходу із неї. Парламент федеративних держав завжди складається із двох палат, в одній із яких представлені суб’єкти федерації. Федерація характеризується тим, що поряд із загальнофе- деративною конституцією, загальнофедеративними органами держав­ної влади та законодавством свою конституцію, закони, свою систему законодавчих, виконавчих та судових органів мають і її суб’єкти.

Для федерацій характерне конституційно установлене розмежуван­ня компетенції між федерацією в цілому і її суб’єктами. До відання федерації входять найважливіші питання державного життя: зовнішня політика, оборона країни, фінанси, оподаткування, організація феде­ральних органів, розв’язання конфліктів між суб’єктами федерації.

Компетенція суб’єктів федерації в цілому є ширшою, але вона зво­диться в основному до питань, що не потребують однакового регулю­вання. Серед них — організація місцевого самоврядування, громадський порядок, охорона довкілля, установлення місцевих податків та ін.

Федеративні держави характеризуються також наявністю загально- федеративного громадянства та громадянства суб’єктів федерації.

Розрізняють федерації: 1) за національною ознакою, 2) за територіально- національною ознакою; 3) за суто територіальною ознакою.

Найбільш стійкими федераціями є федерації, створені на терито­ріальній основі. А федерації, які були побудовані за національно- територіальною ознакою, такі як колишні СРСР, Югославія, Чехосло- ваччина, з падінням соціалізму розпалися.

Відома ще й така форма міждержавного союзу, як конфедерація. Конфедерація — це союз двох або кількох самостійних держав, що об’єдналися для досягнення певної мети, головним чином, що має зовнішньополітичний і воєнний характер. Однак таке об’єднання дер­жав не створює нової держави, оскільки кожна держава такого союзу зберігає свій суверенітет. Звідси й найбільш кардинальна відмінність конфедерації від федерації. Федерація є союзною державою, або, ін­шими словами, — це одна спільна держава, тобто державно-правове об’єднання. На відміну від нього, конфедерація — це не одна нова держава, а союз держав, тобто міжнародно-правове об’єднання. З такою кардинальною відмінністю цих форм об’єднання пов’язані й усі інші їх відмінності. Так, конфедерація не має суверенітету, бо суверенітет належить державам, що входять до неї: це, зокрема, знаходить свій вияв у тому, що ніякі рішення союзної влади не мають сили на тери­торії держав, що входять до складу конфедерації без її згоди.

Конфедерація як форма об’єднання держав — досить рідкісне утворення. Утворювалися конфедерації на різних етапах історії, і піс­ля нетривалого існування вони розпадались або перетворювалися на федерації (США, Німеччина, Швейцарія). Історія конфедерацій свід­чить про те, що ця форма була поширеною, головним чином, у ХІХ ст., а в сучасному світі вона не використовується. Щоправда, спроба ство­рити конфедерацію була і у ХХ столітті. Так, у 1982 р. дві африканські держави — Сенегал та Гамбія об’єдналися в конфедерацію (Сенегам- бію), але вже в 1989 р. вона розпалася, ще раз підтвердивши нестійкість таких об’єднань держав.

Робилася спроба й іншого характеру — перетворити федерацію на конфедерацію. До неї вдавалися, щоб не допустити розпаду колишньо­го СРСР, проте й вона була безрезультатною, оскільки не знайшла підтримки серед керівників держав колишніх союзних республік. Це й не дивно, бо, як засвідчує досвід конфедерацій, у її межах держави не можуть налагодити стійких, тривалих взаємовигідних стосунків.