§ 3. Конституційно-правовий статус місцевих державних адміністрацій

Систему місцевих органів державної виконавчої влади становлять: 1) обласні державні адміністрації; 2) Київська та Севастопольська місь­кі державні адміністрації; 3) районні державні адміністрації; 4) районні державні адміністрації в містах Києві та Севастополі; 5) територіальні органи міністерств, державних комітетів, центральних органів вико­навчої влади зі спеціальним статусом (управління, відділи).

В Україні створено 24 обласні держадміністрації, 2 міські держад­міністрації (м. Києва та м. Севастополя), 14 районних у містах (у м. Киє­ві та м. Севастополі) держадміністрацій та 490 районних держадміні­страцій.

Місцеві державні адміністрації здійснюють виконавчу владу в областях, районах, містах Києві та Севастополі. У межах своїх повно­важень вони здійснюють виконавчу владу на території відповідних адміністративно-територіальних одиниць, а також реалізують повно­важення, делеговані їм відповідними радами. Особливості здійснення виконавчої влади в містах Києві та Севастополі, згідно з Конституцією України, визначаються окремими законами України. В районах Авто­номної Республіки Крим створюються районні державні адміністрації, які підпорядковуються Раді міністрів Автономної Республіки Крим, Кабінету Міністрів України та Президентові України.

Місцеві держадміністрації діють на засадах: 1) відповідальності перед людиною і державою за свою діяльність; 2) верховенства права; 3) законності; 4) пріоритетності прав людини; 5) гласності; 6) поєднан­ня державних і місцевих інтересів.

Місцеві держадміністрації у своїй діяльності керуються Конститу­цією України, Законом України «Про місцеві державні адміністрації» від 9 квітня 1999 р. та іншими законами України, актами Президента України, Кабінету Міністрів України, органів виконавчої влади вищо­го рівня. Районні держадміністрації в Автономній Республіці Крим керуються у своїй діяльності Конституцією України і законодавчими актами України, а також актами Верховної Ради та Ради міністрів Ав­тономної Республіки Крим, прийнятими в межах їх повноважень.

Склад місцевої державної адміністрації формує її голова. До скла­ду місцевої держадміністрації входять її голова, його перший заступ­ник, заступники, керівники управлінь, відділів та інших структурних підрозділів. У межах бюджетних асигнувань, виділених на утримання відповідної місцевої держадміністрації, її голова визначає структуру держадміністрації, утворює відділи, управління та інші структурні підрозділи галузевої, міжгалузевої та внутрішньогалузевої компетенції. Примірні переліки управлінь, відділів та інших структурних підрозді­лів місцевих державних адміністрацій, а також типові положення про них затверджуються Кабінетом Міністрів України. Голова місцевої державної адміністрації затверджує штатний розпис державної адмі­ністрації та положення про її структурні підрозділи.

Місцеву державну адміністрацію очолює її голова, який призна­чається на посаду Президентом України за поданням Кабінету Міні­стрів України на строк повноважень Президента України. Кандидату­ри на посади голів обласних держадміністрацій вносяться на розгляд Кабінету Міністрів Прем’єр-міністром України. Кандидатури на по­сади голів районних державних адміністрацій вносяться на розгляд Кабінету Міністрів України головами відповідних обласних держад­міністрацій. На кожну посаду вноситься одна кандидатура. У разі відхилення Президентом України поданої кандидатури відповідно

Прем’єр-міністр України чи голова обласної державної адміністрації вносять на розгляд Кабінету Міністрів України нову кандидатуру.

Пропозиції щодо призначення на посаду або звільнення з посади голови районної державної адміністрації в Автономній Республіці Крим вносяться на розгляд Кабінету Міністрів України головою Ради міністрів Автономної Республіки Крим. Призначення першого заступ­ника та заступників голови, а також керівників структурних підрозділів районної державної адміністрації в Автономній Республіці Крим здій­снюється головою відповідної державної адміністрації за погодженням з відповідними посадовими особами Ради міністрів Автономної Рес­публіки Крим.

Київську міську державну адміністрацію має очолювати лише осо­ба, обрана Київським міським головою, яка Президентом України призначається головою Київської міської державної адміністрації. Як голова Київської міської державної адміністрації Київський міський голова є відповідальним перед Президентом України і Кабінетом Мі­ністрів України, підзвітним і підконтрольним Кабінету Міністрів України^[4].

Районну в місті Києві державну адміністрацію має очолювати лише особа, обрана головою районної в місті Києві ради, яка Президентом України призначається на посаду голови районної в місті Києві дер­жавної адміністрації^[5].

Перший заступник та заступники голови Київської міської адміні­страції, повноваження яких стосуються сфери виконавчої влади, при­значаються на посади і звільняються з посад Київським міським голо­вою за погодженням відповідно з Президентом України та Кабінетом Міністрів України.

Повноваження голів місцевих держадміністрацій припиняються Президентом України. Підставами їх припинення є: порушення вимог несумісності, висловлення недовіри більшістю (дві третини) голосів від складу відповідної ради, за власною ініціативою Президента Укра­їни тощо.

На посади в місцеві держадміністрації призначаються лише гро­мадяни України. Голови місцевих державних адміністрацій, їх заступ­ники, керівники управлінь, відділів, інших структурних підрозділів місцевих держадміністрацій не можуть бути народними депутатами України або мати інший представницький мандат, суміщати свою службову діяльність з іншою, в тому числі на громадських засадах, крім викладацької, наукової та творчої діяльності в позаробочий час, входити до складу керівного органу чи наглядової ради підприємства чи іншої організації, що має на меті одержання прибутку. Не можуть бути призначені на посади в місцеві державні адміністрації особи, які мають судимість за вчинення умисного злочину, якщо ця судимість не погашена або не знята в установленому законом порядку.

Згідно із Законом України «Про місцеві державні адміністрації», голова адміністрації в межах своїх повноважень видає розпорядження, керівники управлінь, відділів та інших структурних підрозділів — на­кази. Розпорядження голів місцевих держадміністрацій, прийняті в межах їх компетенції, є обов’язковими для виконання на відповідній території всіма органами, підприємствами, установами та організаці­ями, посадовими особами та громадянами.

При здійсненні влади на місцях зазвичай виникають дві протилежні тенденції — централізації та децентралізації. Держава за своєю приро­дою тяжіє до централізації з метою забезпечення загальнодержавних, загальнонаціональних інтересів. Територіальні громади прагнуть до самостійного вирішення питань місцевого значення, до самоврядування і, отже, до децентралізації. Тому поступ України на шляху державотво­рення і формування громадянського суспільства значною мірою зале­жить від оптимального поєднання цих тенденцій. Задля цього в Консти­туції України 1996 року для органів місцевого самоврядування перед­бачені певні можливості впливу на голову місцевої державної адміні­страції. Обласна чи районна рада може висловити недовіру голові від­повідної місцевої державної адміністрації. Якщо таку недовіру висло­вили дві третини депутатів від складу відповідної ради, то Президент України зобов’язаний прийняти рішення про відставку голови місцевої державної адміністрації. Якщо ж недовіра голові місцевої державної адміністрації з боку відповідної ради висловлена простою більшістю депутатів, тоді Президент України приймає рішення на власний розсуд, але при цьому він має дати раді обґрунтовану відповідь.

Місцеві державні адміністрації та їх голови при здійсненні своїх повноважень відповідальні перед Президентом України і перед Кабі­нетом Міністрів України, підзвітні й підконтрольні йому. Голови об­ласних держадміністрацій інформують Президента і Кабінет Міністрів України і щорічно звітують перед ними про виконання місцевою дер­жавною адміністрацією покладених на неї повноважень, а також про суспільно-політичне, соціально-економічне, екологічне й інше стано­вище на відповідній території. У зв’язку з тим, що міста Київ та Се­вастополь мають спеціальний статус, Київська та Севастопольська міські держадміністрації підпорядковані безпосередньо Кабінету Мі­ністрів України, є підзвітними і підконтрольними Президентові Укра­їни. Управління, відділи та інші структурні підрозділи місцевих держ­адміністрацій підзвітні й підконтрольні відповідним міністерствам, іншим центральним органам виконавчої влади.

Обласні держадміністрації в межах своїх повноважень спрямову­ють діяльність районних держадміністрацій і здійснюють контроль за їх діяльністю. Рада міністрів Автономної Республіки Крим у межах своїх повноважень спрямовує й контролює діяльність районних дер­жавних адміністрацій. Голови районних держадміністрацій зобов’язані регулярно інформувати про свою діяльність голів обласних держадмі­ністрацій, а в Автономній Республіці Крим — її Раду міністрів, що­річно та на вимогу звітувати перед ними.

Разом з тим, якщо відповідні районні чи обласні ради делегували частину своїх повноважень місцевим держадміністраціям, то останні при здійсненні таких повноважень є підзвітними й підконтрольними також і цим радам.

Розпорядження голови держадміністрації, що суперечать Консти­туції України, законам України, рішенням Конституційного Суду Укра­їни, іншим актам законодавства або є недоцільними, неекономними, неефективними за очікуваними чи фактичними результатами, можуть бути скасовані Президентом України, Кабінетом Міністрів України, головою місцевої держадміністрації вищого рівня або в судовому по­рядку. Тобто Президент України і Кабінет Міністрів України мають право скасувати акти голови місцевої держадміністрації будь-якого (обласного, міст Києва та Севастополя, районного) рівня, а голова об­ласної держадміністрації — розпорядження голів районних державних адміністрацій, які йому підзвітні й підконтрольні.

Рада міністрів Автономної Республіки Крим має право скасовува­ти розпорядження голів відповідних районних державних адміністра­цій, що суперечать Конституції України, законам України, іншим актам законодавства України, а також нормативно-правовим актам Верховної Ради Автономної Республіки Крим, рішенням Ради міністрів Авто­номної Республіки Крим, що не суперечать законодавству України.

До відання місцевих державних адміністрацій належить вирі­шення питань: 1) забезпечення законності, охорони прав, свобод і за­конних інтересів громадян; соціально-економічного розвитку відпо­відних територій; 2) бюджету, фінансів та обліку; 3) управління майном, приватизації та підприємництва; 4) промисловості, сільського госпо­дарства, будівництва, транспорту і зв’язку; 5) науки, освіти, культури, охорони здоров’я, фізкультури і спорту, сім’ї, жінок, молоді та неповно­літніх; 6) використання землі, природних ресурсів, охорони довкілля; 7) зовнішньоекономічної діяльності; 8) оборонної роботи та мобіліза­ційної підготовки; 9) соціального захисту, зайнятості населення, праці та заробітної плати.

Місцеві держадміністрації здійснюють також ті повноваження міс­цевого самоврядування, які делеговані їм відповідними обласними чи районними радами. Делегування радами своїх повноважень має супро­воджуватися передачею держадміністраціям фінансових, матеріально- технічних та інших ресурсів, необхідних для їх здійснення.

Кабінет Міністрів України може передавати місцевим державним адміністраціям окремі повноваження органів виконавчої влади вищо­го рівня, що передбачає передачу їм відповідних фінансових, матеріально-технічних та інших ресурсів, необхідних для здійснення цих повноважень.

Законодавство надає місцевим державним адміністраціям значні контрольні повноваження. У межах, визначених Конституцією і за­конами України, вони здійснюють на відповідних територіях державний контроль за: 1) збереженням і раціональним використанням державного майна; 2) станом фінансової дисципліни, обліку та звітності, виконанням державних контрактів і зобов’язань перед бюджетом, належним і своє­часним відшкодуванням шкоди, заподіяної державі; 3) використанням та охороною земель, лісів, надр, води, атмосферного повітря, рослин­ного і тваринного світу та інших природних ресурсів; 4) охороною пам’яток історії та культури, збереженням житлового фонду; 5) до­держанням виробниками продукції стандартів, технічних умов та ін­ших вимог, пов’язаних з її якістю та сертифікацією; 6) додержанням санітарних і ветеринарних правил, збиранням, утилізацією і захоро- ненням промислових, побутових та інших відходів, додержанням правил благоустрою; 7) додержанням архітектурно-будівельних норм, правил і стандартів; 8) додержанням правил торгівлі, побутового, транспортного, комунального обслуговування, законодавства про за­хист прав споживачів; 9) додержанням законодавства з питань науки, мови, реклами, освіти, культури, охорони здоров’я, материнства та дитинства, сім’ї, молоді та неповнолітніх, соціального захисту насе­лення, фізичної культури і спорту; 10) охороною праці та своєчасною і не нижче визначеного державою мінімального розміру оплатою пра­ці; 11) додержанням громадського порядку, правил технічної експлуа­тації транспорту та дорожнього руху; 12) додержанням законодавства про державну таємницю та інформацію.

Законом України «Про місцеві державні адміністрації» визнача­ються основні галузеві повноваження місцевих держадміністрацій: у сфері соціально-економічного розвитку; бюджету та фінансів; управ­ління майном, приватизації та підприємництва; містобудування, житлово-комунального господарства, побутового, торговельного об­слуговування, транспорту і зв’язку; використання та охорони земель, природних ресурсів і охорони довкілля; науки, освіти, охорони здоров’я, фізкультури і спорту, материнства і дитинства, сім’ї і молоді; соціаль­ного забезпечення та соціального захисту населення; зайнятості на­селення, праці та заробітної плати; забезпечення законності, право­порядку, прав і свобод громадян; міжнародних та зовнішньоекономіч­них відносин; оборонної роботи.

Органами державної виконавчої влади на місцях є також тери­торіальні органи міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, що не входять до системи місцевих державних адміністрацій і не підпорядковані їм. До них належать територіальні управління Укрзалізниці, управління та відділи Міністерства внутрішніх справ в областях, районах, містах, районах міст, на транспорті, управління Служби безпеки України в областях, військові комісаріати Міністерства оборони України тощо. Керівники підприємств, установ та організацій, що належать до сфери управління міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, призначаються і звільняються з посад за погодженням з головою відповідної державної адміністрації, крім керівників установ, підприємств і організацій Збройних Сил та інших військових формувань України. Голови місцевих державних адміні­страцій координують діяльність територіальних органів міністерств та інших центральних органів виконавчої влади і сприяють їм у виконан­ні покладених на ці органи завдань.

Особливістю організації місцевої державної виконавчої влади в Україні є те, що частина її повноважень здійснюється органами міс­цевого самоврядування. Це так звані делеговані повноваження органів місцевого самоврядування. Держава фінансує здійснення цих повно­важень, передає органам місцевого самоврядування відповідні об’єкти державної власності. Це такі повноваження, як контроль за викори­станням і охороною землі, водойм, надр, лісів; реєстрація права влас­ності на землю; реєстрація суб’єктів підприємницької діяльності; контроль за додержанням проектів будівництва; реєстрація статутів добровільних об’єднань громадян тощо.

На такі органи виконавчої влади Автономної Республіки Крим, як Рада міністрів, міністерства і республіканські комітети Автономної Республіки Крим, також покладається здійснення не лише власних виконавчих функцій і повноважень, але й державних функцій і повно­важень, делегованих законами України.

Контрольні запитання

1. Які органи належать до системи виконавчої влади в Україні?

2. Дайте класифікацію органів державної виконавчої влади за різними ознаками.

3. Які повноваження Кабінету Міністрів України?

4. Охарактеризуйте систему центральних органів вико­навчої влади в Україні. У чому полягає специфіка їх повноважень?

5. Що входить до системи місцевих органів державної виконавчої влади?

6. Проаналізуйте конституційно-правовий статус місце­вої державної адміністрації.

^[1] Йдеться саме про державні органи виконавчої влади, оскільки в Україні діють також виконавчі органи місцевого самоврядування та органи виконавчої влади АРК (Рада міністрів, міністерства АРК, республіканські комітети АРК), на які також покладено здійснення виконавчих функцій, але які за своєю юридичною природою не є державни­ми органами, адже вони представляють інтереси відповідної територіальної громади (чи спільні інтереси територіальних громад) або інтереси населення автономії.

^[2] Про систему центральних органів виконавчої влади: Указ Президента України № 1572/99 від 15 грудня 1999 р. (зі змінами 28 квітня 2007 р.).

^[3] Так, наприклад, статус контрольно-ревізійної служби, яка входить до Міністерства фінансів України, встановлено Законом України «Про державну контрольно-ревізійну службу України» від 26 січня 1993 р., статус Міністерства юстиції України — Поло­женням про Міністерство юстиції України, затвердженим Постановою Кабінету Міністрів України від 14 листопада 2006 р. № 1577, статус МВС України — Положен­ням про Міністерство внутрішніх справ України, затвердженим Постановою Кабінету Міністрів України від 4 жовтня 2006 р. № 1383, статус Міністерства економіки України — Положенням про Міністерство економіки України, затвердженим Поста­новою Кабінету Міністрів України від 26 травня 2007 р. № 777.

^[4] Див.: Рішення Конституційного Суду України від 25 грудня 2003 р.

^[5] Див.: Рішення Конституційного Суду України від 13 жовтня 2005 р.