Рассмотрение законов в согласительной комиссии. Для преодо­ления возникших разногласий по федеральному закону,  принятому Государственной Думой и отклоненному Советом Федера­ции, создается согласительная комиссия. Комиссия может быть создана как по инициативе Совета Федерации, поддержанной Государственной Думой, так и по инициативе Государственной Думы, поддержанной Советом Федерации. Она образуется на па­ритетных началах из представителей двух палат. Члены согласи­тельной комиссии и ее сопредседатель от каждой палаты избира­ются палатами и образуют их депутации в комиссии.

Согласительная комиссия рассматривает лишь те положения закона, по которым возникли разногласия между Советом Феде­рации и Государственной Думой, стремясь выработать согласо­ванные предложения в виде единого текста соответствующих по­ложений, разделов, глав, статей, а также частей и пунктов статей рассматриваемого закона. Решения согласительной комиссии принимаются путем раздельного голосования представителей Со­вета Федерации и Государственной Думы. Решение считается принятым, если за его принятие проголосовали обе депутации. Если согласительная комиссия приходит к выводу о невозможно­сти преодоления возникших разногласий данным составом со­гласительной комиссии, вопрос передается на рассмотрение Со­вета Федерации и Государственной Думы. В таких случаях Совет Федерации вправе изменить предложения по редакции отдель­ных положений закона, изменить состав депутации в согласи­тельной комиссии, отказаться от участия в работе согласитель­ной комиссии.

Постановление о принятом решении не позднее чем через пять дней направляется в Государственную Думу.

Повторное рассмотрение Государственной Думой законов, от­клоненных Советом Федерации. В случае, если федеральный закон отклонен Советом Федерации, он передается Советом Государст­венной Думы на заключение ответственного комитета. По итогам рассмотрения закона этот комитет вносит на рассмотрение Думы проект постановления, в котором может предложить одно из сле­дующих решений:

• снять федеральный закон с дальнейшего рассмотрения Го­сударственной Думой в связи с отклонением его Советом Феде­рации;
• создать по предложению либо с предварительного согласия Совета Федерации согласительную комиссию на паритетных на­чалах для  преодоления   возникших  между   Государственной Думой и Советом Федерации разногласий по отклоненному Сове­том Федерации закону;
• принять федеральный закон в ранее принятой   Государст­венной Думой редакции.

Если Государственная Дума не приняла предложения согласи­тельной комиссии и выразила свое несогласие с решением Сове­та Федерации об отклонении закона, он ставится на голосование в ранее принятой редакции. В этом случае закон считается при­нятым, если за него проголосовало не менее двух третей от обще­го числа депутатов. Принятый закон в течение пяти дней направ­ляется Президенту РФ для подписания и обнародования.

Повторное рассмотрение Государственной Думой законов, от­клоненных Президентом РФ. Согласно Конституции РФ, если Президент РФ в течение 14 дней с момента поступления феде­рального закона отклонит его, то Государственная Дума вновь рассматривает данный закон. Закон, отклоненный Президен­том РФ, направляется Советом Государственной Думы на заклю­чение ответственного комитета Государственной Думы или спе­циально созданной комиссии палаты, которые рассматривают его в течение 10 дней. По итогам рассмотрения комитет или ко­миссия могут рекомендовать Государственной Думе одобрить за­кон в редакции, предложенной Президентом РФ, согласиться с предложением Президента РФ об отклонении данного закона, создать специальную комиссию для выработки согласованного текста или одобрить закон в ранее принятой редакции.

После одобрения Государственной Думой отдельных предло­жений Президента РФ комитету или комиссии, готовившим за­ключение, поручается подготовить текст закона с включением в него одобренных Думой согласованных предложений Президен­та РФ; такой текст представляется Государственной Думе для одобрения в целом; закон считается одобренным, если за него проголосовало большинство от общего числа депутатов Государ­ственной Думы. Решение об одобрении федерального закона в ра­нее принятой Думой редакции принимается большинством не ме­нее двух третей голосов от общего числа депутатов Государствен­ной Думы. Одобренный в ранее принятой Думой редакции федеральный закон в течение пяти дней направляется Председате­лем Государственной Думы в Совет Федерации. Если же предло­жение об одобрении закона в ранее принятой редакции не набра­ло необходимого для его принятия числа голосов, то федеральный закон считается отклоненным и дальнейшему рассмотрению не подлежит.

Повторов рассмотрение Советом Федерации законов, отклонен­ных Президентом РФ. Если при повторном рассмотрении Госу­дарственной Думой закона, отклоненного Президентом РФ, он принят в новой редакции, то такой закон будет рассматриваться Советом Федерации как вновь принятый. Если же этот закон одобрен Государственной Думой в ранее принятой редакции, Со­вет Федерации вправе не открывать обсуждение и поставить на голосование вопрос об одобрении закона в ранее принятой ре­дакции без обсуждения или открыть обсуждение. По окончании обсуждения вопрос об одобрении закона в ранее принятой ре­дакции ставится на голосование. Закон считается одобренным, если решение об этом было принято большинством не менее двух третей голосов от общего числа членов Совета Федерации. Если же за его одобрение проголосовало менее двух третей от об­щего числа членов Совета Федерации, закон считается отклонен­ным палатой. Постановление Совета Федерации об одобрении закона, отклоненного Президентом РФ, в течение пяти дней на­правляется Президенту РФ, который согласно ч. 3 ст. 107 Кон­ституции РФ обязан его подписать и обнародовать. При отклоне­нии указанного закона соответствующее постановление в пяти­дневный срок направляется в Государственную Думу.

Особенности рассмотрения палатами федеральных конституци­онных законов. Согласно Конституции РФ (ч. 2 ст. 108) феде­ральный конституционный закон считается принятым, если он одобрен большинством не менее трех четвертей голосов от обще­го числа членов Совета Федерации и не менее двух третей голо­сов от общего числа депутатов Государственной Думы. Однако в остальном прохождение законопроекта в палатах в основном производится в порядке, установленном их Регламентами для федеральных законов, хотя согласно формулировкам Конститу­ции РФ Государственная Дума не принимает, а одобряет такой закон (следовательно, Совет Федерации рассматривает не приня­тый, а одобренный Государственной Думой федеральный кон­ституционный закон). Но эти особенности носят скорее терми­нологический характер.

Президент РФ в законодательном процессе. Согласно Консти­туции РФ Президент РФ подписывает и обнародует законы, при­нятые Федеральным Собранием. Это право, известное в ряде стран под названием промульгации, превращает акты органа законодательной власти в акты государственной власти. Только по­сле того как глава государства обнародует принятый федераль­ный закон, этот закон приобретает юридическую силу, обязы­вающую исполнять его.

В силу ч. 2 ст. 107 Конституции РФ Президент РФ обязан подписать принятый федеральный закон, если в течение 14 дней с момента поступления не отклонит его. Он также не вправе не подписать отклоненный им ранее федеральный закон после по­вторного его одобрения Государственной Думой и Советом Фе­дерации в течение семи дней со дня получения постановлений палат Федерального Собрания об одобрении закона в первона­чальной редакции и обязан обнародовать этот закон (п. «д» ч. 1 ст. 84, ч. 3 ст.  107 Конституции РФ).

Президент РФ обладает правом вето, преодоление которого при повторном рассмотрении палатами Федерального Собрания требует большинства в две трети голосов депутатов (членов) в ка­ждой палате. Право вето — действенное оружие в руках Прези­дента РФ, он им иногда пользуется.

Однако, как отмечалось выше, Президент РФ участвует в за­конодательном процессе и на более ранних стадиях. Он имеет (и весьма часто реализует) право законодательной инициативы, дает заключение на законопроекты, принятые Государственной Думой в первом и втором чтении, участвует в законотворческой деятельности фактически на всех стадиях. Эта деятельность осу­ществляется в соответствии с Положением о порядке взаимодей­ствия Президента РФ с палатами Федерального Собрания РФ в законотворческом процессе, утвержденным Указом Президен­та РФ. В Положении определяются конкретные действия полно­мочных представителей Президента РФ в Государственной Думе и Совете Федерации на всех стадиях законодательного процесса, порядок рассмотрения Администрацией Президента РФ вопро­сов, связанных с законодательной инициативой, отклонением за­конов, дачей заключений по законопроектам и т. д.

В практике взаимоотношений Президента РФ и Федерального Собрания встречались случаи возвращения Президентом РФ фе­деральных законов без рассмотрения. Такая акция не равнознач­на применению вето, а следовательно, не требует для преодоле­ния при повторном рассмотрении большинства в две трети. Речь идет о замеченных Президентом РФ нарушениях порядка приня­тия законов (неидентичность текстов закона, рассматриваемых в разных палатах, отсутствие в требуемых случаях заключения Правительства РФ и др.), что заставляет его как гаранта Конститу­ции РФ обращать внимание палат на необходимость устранить нарушения. Однако Государственная Дума в постановлении от 20 марта 1996 г. отметила, что, по ее мнению, возвращение Пре­зидентом РФ в Федеральное Собрание законов без рассмотрения Конституцией не предусмотрено. В других случаях Дума обраща­ла внимание на то, что отклонение закона иногда происходило с нарушением 14-дневного срока. Данные разногласия были пред­метом рассмотрения в Конституционном Суде РФ.

Конституционный Суд РФ в постановлении от 22 апреля 1996 г. разъяснил порядок применения Президентом РФ своего права вето, указав, что, поскольку при отклонении Президентом РФ принятого федерального закона Конституцией РФ предусмотрено повторное рассмотрение Государственной Думой и Советом Федерации откло­ненного федерального закона, мотивы принятого Президентом РФ решения должны быть сообщены обеим палатам Федерального Соб­рания. Решение главы государства об отклонении закона, заявленное по истечении 14-дневного срока, не имеет значения вето и не порож­дает предусмотренных Конституцией РФ соответствующих юридиче­ских последствий. Из Конституции РФ не следует, что Президент РФ может возвращать в палаты Федерального Собрания федеральные за­коны, принятые с соблюдением требований Конституции РФ и пре­дусмотренных ею условий и процедур, без рассмотрения, а значит, и без мотивов отклонения. В то же время в случае нарушения установ­ленного Конституцией РФ порядка принятия федерального закона, если эти нарушения ставят под сомнение результаты волеизъявления палат Федерального Собрания и само принятие закона, Прези­дент РФ вправе в силу ч. 2 ст. 107 Конституции РФ вернуть его в со­ответствующую палату, указав на конкретные нарушения названных конституционных требований. При этом такой закон не может счи­таться «принятым федеральным законом», а его возвращение в пала­ты Федерального Собрания — отклонением, поскольку установлен­ные Конституцией РФ требования к принятию федерального закона и предусмотренные ею условия и процедуры носят безусловный ха­рактер и не могут меняться по усмотрению участников законодатель­ного процесса. Споры между субъектами законодательного процесса в связи с порядком принятия федерального закона в случае недости­жения согласия могут быть переданы заинтересованными сторонами на рассмотрение Конституционного Суда РФ.

Спор о толковании ст. 107 Конституции РФ. Формулировки этой статьи Основного Закона, имеющей большое значение для принятия законов, породили различные толкования, дважды ставшие   предметом  рассмотрения   Конституционного   Суда   РФ.

Первый раз Государственная Дума запросила Конституционный Суд о том, является ли указание в ч. 3 ст. 107 на общее число членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы ос­нованием для принятия решений об одобрении закона на базе суммы голосов членов обеих палат Федерального Собрания. Од­нако такое толкование означало бы, что голоса большинства чле­нов Совета Федерации оказались бы растворенными в общей сумме с голосами гораздо большего числа депутатов Думы и, сле­довательно, утратили бы свое самостоятельное значение.

Конституционный Суд РФ в постановлении от 12 апреля 1995 г. отметил, что понимание указанных положений ч. 3 ст. 107 как спосо­ба подведения итогов голосования исходя из общей суммы голосов членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы проти­воречит Конституции РФ, которая в ряде своих статей (ст. 100, 102, 103, 105, 108) устанавливает, что палаты Федерального Собрания за­седают раздельно. Этот порядок предусмотрен и для ч. 3 ст. 107. По­этому положение об общем числе членов Совета Федерации и депу­татов Государственной Думы, содержащееся в ч. 3 ст. 107 и ч. 2 ст. 135 Конституции РФ, следует понимать как предусматривающее голосование раздельно по палатам и определение его результатов со­ответственно от численности каждой палаты, установленной ч. 2 и 3 ст. 95 Конституции РФ.

Второй раз предметом рассмотрения Конституционным Судом были запросы Государственной Думы, Президента РФ и Совета Федерации. Государственная Дума, исходя из понятия «принятый закон», просила разъяснить, какая из палат Федерального Собра­ния направляет Президенту РФ федеральный закон, принятый Думой и не рассмотренный Советом Федерации в 14-дневный срок (при условии, что закон не подлежит обязательному рас­смотрению в Совете Федерации). Дума полагала, что делать это должна именно она. Государственная Дума также считала, что она направляет Президенту РФ и федеральные законы, принятые ею повторно после отклонения Советом Федерации. Наконец, Государственная Дума ставила вопрос о том, могут ли случаи воз­вращения Президентом РФ принятых федеральных законов без рассмотрения расцениваться как их отклонение, которое требует в соответствии с ч. 3 ст. 107 Конституции РФ повторного рас­смотрения закона Государственной Думой.

Президент РФ исходил из того, что понятие «принятый феде­ральный закон» включает как принятие федерального закона Го­сударственной Думой, так и одобрение его Советом Федерации, а также повторное, после отклонения Советом Федерации, приня­тие закона Государственной Думой. Президент РФ поэтому ут­верждал, что принятые федеральные законы могут направляться ему для подписания и обнародования только Советом Федера­ции, за исключением случаев, когда при несогласии Государст­венной Думы с решением Совета Федерации при повторном го­лосовании за данный закон проголосовало не менее двух третей от общего числа депутатов Государственной Думы.

По мнению Совета Федерации, положение ч. 3 ст. 107 Кон­ституции РФ о том, что отклоненный Президентом РФ феде­ральный закон подлежит рассмотрению палатами Федерального Собрания «в установленном Конституцией Российской Федера­ции порядке», означает, что этот порядок должен быть аналоги­чен порядку рассмотрения федеральных законов, подлежащих в соответствии со ст. 106 Конституции РФ обязательному рассмот­рению в Совете Федерации.

Как видно из сопоставления этих позиций, основные участ­ники законотворческого процесса столкнулись с существенными разногласиями по весьма важным вопросам, способным решать судьбу законов.

Конституционный Суд РФ в связи с этими запросами постановил в постановлении от 22 апреля  1996 г. следующее.

1.    Под «принятыми  федеральными  законами»  по смыслу ч.   1 ст.  107 Конституции РФ понимаются:

законы, принятые Государственной Думой и одобренные Сове­том Федерации в соответствии с ч. 1, 2, 3 и 4 ст. 105 Конститу­ции РФ;

законы, повторно принятые Государственной Думой в соответст­вии с ч. 5 ст.  105 Конституции РФ;

законы, одобренные Государственной Думой и Советом Федера­ции в соответствии с ч. 3 ст.  107 Конституции РФ.

2. Принятый федеральный закон в течение пяти дней направляет­ся для подписания и обнародования Президенту РФ Советом Феде­рации независимо от того, одобрен этот закон данной палатой путем голосования или без рассмотрения.  В случае, предусмотренном ч. 5 ст.   105  Конституции РФ,  принятый федеральный закон Президен­ту РФ направляет Государственная Дума.

3. Отклонение федерального закона Президентом РФ, предусмот­ренное ч. 4 ст.  107 Конституции РФ, означает принятое в течение 14
дней с момента получения закона решение Президента РФ об отказе в его подписании (вето) с указанием мотивов такого отказа.

Не является отклонением федерального закона в смысле ч. 3 ст.   107 Конституции РФ возвращение Президентом РФ федерального закона в соответствующую палату Федерального Собрания, воз­можное только в случае нарушения палатой установленных Консти­туцией РФ требований к порядку принятия федеральных законов и предусмотренных ею условий и процедур.

4. Положение ч. 3 ст. 107 Конституции РФ о том, что в случае от­клонения Президентом РФ федерального закона Государственная Дума и Совет Федерации в установленном Конституцией РФ поряд­ке вновь рассматривают данный закон, означает, что на рассмотре­ние такого закона распространяются положения ч. 1 и 3 ст. 105, по­ложение ч. 4 ст. 105 о 14-дневном сроке в толковании, которое дано постановлением Конституционного Суда РФ от 23 марта 1995 г., а также положения ч. 1 и 3 ст. 107 Конституции РФ. Если отклонен­ный Президентом РФ федеральный закон не был повторно рассмот­рен Советом Федерации, он не может считаться одобренным этой палатой, а вето преодоленным.

Таким образом были преодолены трудности, связанные с по­ниманием ст. 107 Конституции РФ участниками законотворче­ского процесса.

Порядок обнародования законов. Порядок обнародования и вступления в силу законов, принятых Федеральным Собранием, регулируется Федеральным законом «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, феде­ральных законов, актов палат Федерального Собрания» (в редак­ции от 22 октября 1999 г.). В соответствии с этим Законом на территории Российской Федерации применяются только те феде­ральные конституционные законы, федеральные законы, акты палат Федерального Собрания, которые официально опубликова­ны. Федеральные конституционные законы, федеральные законы подлежат официальному опубликованию в течение семи дней после дня их подписания Президентом РФ. Акты палат Феде­рального Собрания публикуются не позднее 10 дней после дня их принятия. Международные договоры, ратифицированные Феде­ральным Собранием, публикуются одновременно с федеральны­ми законами об их ратификации.

Официальным опубликованием федерального конституцион­ного закона, федерального закона, акта палаты Федерального Со­брания считается первая публикация его полного текста в «Рос­сийской газете» или «Собрании законодательства Российской Фе­дерации». При этом законы направляются для официального опубликования Президентом РФ, а акты палат Федерального Со­брания направляются для официального опубликования Предсе­дателем  соответствующей  палаты  или  его  заместителем.   Федеральные конституционные законы, федеральные законы, акты палат Федерального Собрания могут быть опубликованы в иных печатных изданиях, а также доведены до всеобщего сведения (об­народованы) по телевидению и радио, разосланы государствен­ным органам, должностным лицам, предприятиям, учреждениям, организациям, переданы по каналам связи, распространены в ма­шиночитаемой форме. Законы, акты палат Федерального Собра­ния и иные документы могут быть опубликованы также в виде от­дельного издания.

Закон устанавливает порядок вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов и актов палат Федерального Собрания. Они вступают в силу одновременно на всей территории Российской Федерации по истечении 10 дней после дня их официального опубликования, если самими закона­ми или актами палат не установлен другой порядок вступления их в силу. «Собрание законодательства Российской Федерации» является официальным периодическим изданием, в котором пуб­ликуются федеральные конституционные законы, федеральные законы, акты палат Федерального Собрания, указы и распоряже­ния Президента РФ, постановления и распоряжения Правитель­ства РФ, решения Конституционного Суда РФ о толковании Конституции РФ и о соответствии Конституции РФ законов, нормативных актов Президента РФ, Совета Федерации, Государ­ственной Думы, Правительства РФ или отдельных положений перечисленных актов. При публикации федерального конститу­ционного закона и федерального закона указываются наименова­ние закона, даты его принятия (одобрения) Государственной Ду­мой и Советом Федерации, должностное лицо, его подписавшее, место и дата его подписания, регистрационный номер.